Responsabilidade civil da Administração Pública

SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO -  2. RESPONSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRAÇÃO PUBLICA - 3. CARACTERIZAÇÃO DA LESÃO - 4. AÇÃO REGRESSIVA -  5. RESPONSABILIDADE OBJETIVA - 6. RESPONSABILIDADE SUBJETIVA -   7. PROCESSOS SOBRE RESPONSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - 8. CONSIDERAÇÕES FINAIS - 9. REFERENCIAS

INTRODUÇÃO

           O objetivo deste artigo é demonstrar a Responsabilidade Civil da Administração Pública quando da pratica de seus atos. O estado, como Pessoa Jurídica de Direito Público, que possui deveres e obrigações a serem observados, onde sua atuação danosa e desidiosa ocasionara o dever de ressarcimento quanto aos danos patrimoniais decorrentes de sua ação danosa. 

RESPONSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

            O estado como Ente Político de Direito Publico é responsável pelos atos que pratica de suas atividades no exercício de suas obrigações e deveres, onde possui responsabilidade sobre as consequências de seus atos, sendo que, quando da pratica de atos lesivos com repercussões patrimoniais, responderá pelos danos causados mediante ressarcimento dos prejuízos causados a terceiros. Sendo neste momento que surge a responsabilidade civil da Administração Pública, que tem por obrigação reparar danos patrimoniais causados a terceiros, mediante indenização. A responsabilidade objetiva do estado, doutrinariamente é uma evolução do conceito de irresponsabilidade, segundo Tatiana Buzalaf de Andrade e Silva:

“haverá responsabilidade civil objetiva quando a lei determinar ou quando a atividade habitual do agente, por sua natureza, implicar em risco para o direito de outrem”

            Antes, em muitos países adotava-se a ideia de que o Estado com ente soberano era infalível no desempenho de suas funções, não devendo ser responsabilizado por seus atos falhos, mesmo ocasionando danos a terceiros, superando esta doutrina, surgiu a teoria da responsabilidade com culpa onde relacionava a responsabilidade do Estado com a comprovação de culpa de seus agente, logo após surge a teoria da responsabilidade civilística e por fim a teoria da responsabilidade pública. Tal evolução decorre da prevalência, das normas de Direito Público sobre as regras de Direito Privado quando da relação entre a Administração e o Administrativo, o trajeto decorre da isonomia constitucional que equipara o Estado, com seu poder e privilégios administrativos com o cidadão comum, que é despido de autoridade e de prerrogativas públicas, onde esta equiparação é que afasta as teorias anteriores e permite ao cidadão fazer prevalecer seus direitos em face da instituição maior que é o Estado, protegendo-se seus direitos aos privilégios da Administração Pública. 

            Temos que a responsabilidade civil da administração pública é o dever de indenizar ao terceiro lesado pelos atos lesivos que praticou com dolo ou culpa, desde que não causado por dolo ou culpa decorrentes, exclusivamente, da pessoa lesada. Vale dizer que a culpa ou dolo da vítima são fatores excludentes da responsabilidade da Administração Pública.

            A Constituição Federal, em seu artigo 37, §6º dispõem:

“as pessoas jurídicas de direito público e as de direito provado prestadores de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nesta qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de culpa ou dolo.”

O dispositivo constitucional citado estabelece expressamente que o Estado é responsável e deve responder por seus atos e de prestadores de serviços públicos, neste sentido estamos falando em todas as esferas e níveis do Poder Público (União, Estados, Municípios e Distrito Federal). O Código Civil no artigo 43 estabelece regra quanto a responsabilidade das pessoas jurídicas de direito público:

“As pessoas jurídicas de direito público são civilmente responsáveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvando direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo.”

            Também não devemos esquecer o principio da legalidade é um dos sustentáculos do Estado Democrático de Direito, entende este como o principio da completa submissão da Administração às leis, esta devendo tão somente obedece-las, cumpri-las, pô-las em pratica, o principio da legalidade no Brasil significa que a Administração não pode fazer nada senão em virtude de lei, esta totalmente pressa à lei e a função de seus agentes é a de cumprir cabal e fielmente a lei preexistente. O professor Bandeira de Mello destaca:

“Este é o principio capital para a configuração do regime jurídico-administrativo. ... O principio da legalidade é o antidoto natural do poder monocrático ou oligárquico, pois tem como raiz a ideia de soberania popular, de exaltação da cidadania.”   ainda cita “O principio da legalidade, no Brasil, significa que a Administração nada pode fazer senão o que a lei determina”.

            Administrar é prover aos interesses públicos caracterizados desta forma em lei, fazendo na forma nela estabelecida e na conformidade dos meios segundo suas disposições e comportamentos.

            O Estado de Direito também reconhece o principio da igualdade conforme a Constituição Federal, artigo 5°:

“Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, á igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: ... II – ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei; ...”

Assim se um Estado reconhece que todos os indivíduos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, e este Estado causa dano ou lesa um cidadão sob esta Constituição, tem ele o dever moral de indenizar, não bastasse o dever legal estabelecido na Constituição Federal no artigo 37, § 6º:

“A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: ....”

Significa que a Administração nada pode fazer senão o que a lei previamente determina, estabeleça ou autorize.

            Como dito anteriormente a responsabilidade civil da Administração Pública prescinde de dolo ou culpa, mas acrescento que é necessário que exista o dano, que não tenha sido causado por ação ou omissão do particular, bem como que exista nexo de causalidade entre a atividade administrativa e o dano sofrido pelo particular, para que surja a responsabilidade civil da Administração, conforme mencionado anteriormente no artigo 37,  §6º da Constituição Federal, onde também trata de positivação da teoria do risco administrativo, por meio da qual fundamenta que ao exercer sua atividade, o Estado cria riscos que deve suportar. Descrevo abaixo ementa sobre a responsabilidade civil do poder público, pressupostos primários que determinam a responsabilidade civil objetiva do Estado e extraordinária, da existência do nexo causal, conforme explanado acima que deve existir um nexo causal:

“- Os elementos que compõem a estrutura e delineiam o perfil da responsabilidade civil objetiva do Poder Público compreendem (a) a alteridade do dano, (b) a causalidade material entre o "eventus damni" e o comportamento positivo (ação) ou negativo (omissão) do agente público, (c) a oficialidade da atividade causal e lesiva imputável a agente do Poder Público que tenha, nessa específica condição, incidido em conduta comissiva ou omissiva, independentemente da licitude, ou não, do comportamento funcional e (d) a ausência de causa excludente da responsabilidade estatal.

Precedentes. – O dever de indenizar, mesmo nas hipóteses de responsabilidade civil objetiva do Poder Público, supõe, dentre outros elementos (RTJ 163/1107-1109, v.g.), a comprovada existência do nexo de causalidade material entre o comportamento do agente e o "eventus damni", sem o que se torna inviável, no plano jurídico, o reconhecimento da obrigação de recompor o prejuízo sofrido pelo ofendido.

- A comprovação da relação de causalidade – qualquer que seja a teoria que lhe dê suporte doutrinário (teoria da equivalência das condições, teoria da causalidade necessária ou teoria da causalidade adequada) – revela-se essencial ao reconhecimento do dever de indenizar, pois, sem tal demonstração, não há como imputar, ao causador do dano, a responsabilidade civil pelos prejuízos sofridos pelo ofendido.

Doutrina. Precedentes. – Não se revela processualmente lícito reexaminar matéria fático-probatória em sede de recurso extraordinário (RTJ 161/992 – RTJ 186/703 – Súmula 279/STF), prevalecendo, nesse domínio, o caráter soberano do pronunciamento jurisdicional dos Tribunais ordinários sobre matéria de fato e de prova.

Precedentes. – Ausência, na espécie, de demonstração inequívoca, mediante prova idônea, da efetiva ocorrência dos prejuízos alegadamente sofridos pela parte recorrente. Não-comprovação do vínculo causal registrada pelas instâncias ordinárias.” (STF, Segunda Turma, REAgR 481110/PE. Rel. Min. CELSO DE MELLO.j. em 06/02/2007, DJ de 09-03-2007)

           

CARACTERIZAÇÃO DA LESÃO

            A responsabilidade do Estado aplica-se a todas as funções públicas. Não restrita a danos decorrentes de atos administrativos, nos casos de dolo ou culpa, o direito de regresso contra o agente responsável, quando não houver dolo ou culpa, não existe o direito de regresso, mas o Estado continua sendo responsável. A imperícia, imprudência e negligencia também são caracterizadas do dever indenizatório.

            Primeiramente, devemos ter certeza de qual é o dano, até mesmo, para sabermos se podemos ou não responsabilizar o Estado, devendo ser certo, deve ser anormal (deve superar todos os ônus e incômodos que os indivíduos são obrigados a suportar por viver em coletividade), outro ponto é que ele deve ser especial, atingindo um individuo ou um grupo restrito, e por ultimo deve ter conteúdo patrimonial, para que possa ser aferido economicamente, uma vez que o objetivo do instituto da responsabilidade é fazer desaparecer o dano através de uma compensação pecuniária, a lesão pode ser contra bens materiais ou não, podemos citar um exemplo de um policial militar que esta em serviço e fura o sinal vermelho com a sirene desligada e acaba colidindo com um automóvel, será responsabilidade do Estado de ressarcir o dono do automóvel, a responsabilidade sempre será da Administração Publica. A reparação do dano sofrido pode ser realizada de forma amigável ou por meio de ação de indenização, e, uma vez indenizada à lesão da vítima fica a entidade pública com o direito de voltar-se contra o servidor culpado para haver dele o despendimento, através da ação regressiva autorizada pela Constituição Federal artigo 37, §6º:

“As pessoas jurídicas de direito publico e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade causarem a terceiros, assegurando o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.”.

            A indenização de um dano deve abranger o que a vitima efetivamente perdeu, o que despendeu e o que deixou de ganhar em consequência direta e indireta do ato lesivo da Administração, ou seja, o dano emergente e os lucros cessantes, bem como os honorários advocatícios, correção monetária e juros de mora, se houver atraso no pagamento. Tem-se que ocorrendo ofensa ao patrimônio do lesado o dano pode ser reivindicado tanto pelo meio administrativo como pelo meio judicial como abordado anteriormente.

            Quanto à indenização por lesão pessoal e morte da vítima abrangerá o tratamento, o sepultamento e a prestação alimentícia às pessoas a quem o falecido a devia, levando sempre em conta a expectativa de vida, como no exemplo anterior do policial militar que passou o sinal vermelho e bateu em outro veículo, supondo que a pessoa viesse a falecer com o acidente e fosse pai de família e tivesse dois filhos para sustentar e era a única renda da família, seria obrigação da Administração Pública entrar com as providencias tratadas acima e inclusive, como tal indenização tem caráter alimentar, admite reajuste constante às atuais condições de vida. Ressalta-se ainda que como lembra Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo:

“na ação de indenização, bastará ao particular demonstrar a relação de causa e consequência entre o fato lesivo e o dano, bem assim o valor patrimonial desse dano... cabe à Administração para eximir-se da obrigação de indenizar, comprovar, se for o caso, que a vítima concorreu com dolo ou culpa, para o evento danoso, podendo resultar três situações: 1) se não conseguir provar, responderá integralmente pelo dano, devendo indenizar o particular; 2) se comprovar que a culpa foi do particular, ficará eximida da obrigação de reparar; 3) se comprovar que houve culpa reciproca a obrigação será de atenuada proporcionalidade”.

            No que diz respeito ao prazo prescricional, tem-se a quinquenal, ou seja, prescreve no prazo de cinco anos contando a partir da ocorrência do evento danoso, ela abrange o direito subjetivo do lesado à indenização, tornando impossível quer o pedido administrativo, quer a ação judicial.

AÇÃO REGRESSIVA

            Para que haja êxito na ação em comento se faz necessária a presença de dois requisitos: 1) que a própria Administração já tenha sido condenada a indenizar a vítima; 2) que se comprove a culpa ou dolo do funcionário no evento danoso, (como é perceptível, enquanto para a Administração a responsabilidade independe de culpa, para o servido a responsabilidade depende desta). Cabe salientar que em ação civil destinada a reparação patrimonial, a ação de regresso é transmissível aos herdeiros e servidores do servidor culpado, podendo, inclusive, ser instaurada mesmo após a cessação do exercício no cargo ou na função, por disponibilidade, aposentadoria, exoneração ou demissão, além de tudo, a ação regressiva do Estado contra o servidor publico é imprescritível.

RESPONSABILIDADE OBJETIVA

            De acordo com Celso Antonio Bandeira de Mello, a responsabilidade objetiva:

 “é a obrigação de indenizar que incumbem a alguém em razão de um procedimento lícito ou ilícito que produziu uma lesão na esfera juridicamente protegida de outrem. Para configura-la basta, pois a mera relação causal entre o comportamento e o dano.”.

 Com base em José dos Santos Carvalho Filho, para configurar-se esse tipo de responsabilidade, é necessários três pressupostos:

“ocorrência do fato administrativo, assim considerado como qualquer forma de conduta, comissiva ou omissiva, legítima ou ilegítima, singular ou coletiva, atribuída ao Poder Público; 2) ocorrência de dano. Não importando a natureza, podendo ser dano patrimonial ou moral; 3) nexo causal entre o fato administrativo e o dano. Ao lesado cabe apenas provar que o dano sofrido ocorreu devido a conduta estatal.”

RESPONSABILIDADE SUBJETIVA

            A Constituição de 1988 não traz norma expressa relativa a responsabilidade civil por eventuais danos causados por omissão do Poder Publico, porem, nossa jurisprudência construiu entendimento de que é possível configurar responsabilidade civil do Estado nos casos de danos ensejados por omissão do Poder Público.

“Ementa: PROCESSUALCIVIL. RESPONSABILIDADE DO ESTADO POROMISSÃO. NATUREZA SUBJETIVA. PROVA NECESSÁRIA. INDEFERIMENTO IMPLÍCITO. CERCEAMENTO DE DEFESA RECONHECIDO DE OFÍCIO. SENTENÇA CASSADA. 1.A RESPONSABILIDADE DO ESTADO POR OMISSÃO É SUBJETIVA E DEMANDA A PROVA DA OMISSÃO E DO NEXO CAUSAL COM O DANO. 2.A PROVA DO NEXO CAUSAL ENTRE A EXISTÊNCIA DO BURACO NA PISTA E OS DANOS SOFRIDOS PELO VEÍCULO É INDISPENSÁVEL AO ESTABELECIMENTO DO DEVER DE INDENIZAR. 3.REQUERIDA A PROVA, O SILÊNCIO DA SENTENÇA ACERCA DA PRODUÇÃO DA MESMA, NÃO SUPRIDA POR OUTROS ELEMENTOS CONSTANTES DOS AUTOS IMPLICA EM CERCEAMENTO DE DEFESA. 4.RECURSO CONHECIDO. PRELIMINAR DE CERCEAMENTO DE DEFESA RECONHECIDA DE OFÍCIO. SENTENÇA CASSADA. 5.SEM CUSTAS E HONORÁRIOS.” (TJ-DF - Apelação Cível do Juizado Especial ACJ 20130110281963 DF 0028196-54.2013.8.07.0001)

            Marcelo Alexandrino nos diz que essa obra:

 “se relaciona a situações em que há dano a um particular em decorrência de atos de terceiros ou fenômenos da natureza. Caberá ao particular que sofreu o dano provar que a situação normal, ordinária, regular da Administração pública teria sido suficiente para evitar o dano por ele sofrido.”

            É necessário que a pessoa que sofreu o dano demonstre o nexo causal entre a falta ou deficiência na prestação do serviço e o dano por ela sofrido.

            Marcio Pestana cita em sua obra, um exemplo, que torna-se oportuno citar:

“Exemplifique-se, com a omissão da autoridade pública que, negligentemente deixa de exercer a vigilância das instalações de depósitos de materiais explosivos, que, subsequentemente, explodem, danificando as moradias circundantes. Neste caso, inequivocamente, há que se responsabilizar o Estado.”

PROCESSOS SOBRE RESPONSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

            Abaixo segue dois exemplos de processos referente a responsabilidade da Administração Pública, para verificar que tais fatos estão presentes na sociedade brasileira (embora não muito conhecidos ou divulgados), e é responsabilidade do Estado de indenizar conforme abordado no trabalho:

“Ementa: RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DO ESTADO ( CF , ART. 37, § 6º) – CONFIGURAÇÃO – TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO – QUEDA EM BUEIRO, COM FERIMENTOS NA PERNA DIREITA – RECONHECIMENTO, PELO TRIBUNAL DE JUSTIÇA LOCAL, DE QUE SE ACHAM PRESENTES TODOS OS ELEMENTOS IDENTIFICADORES DO DEVER ESTATAL DE REPARAR O DANO – CARÁTER SOBERANO DA DECISÃO LOCAL, QUE, PROFERIDA EM SEDE RECURSAL ORDINÁRIA, RECONHECEU, COM APOIO NO EXAME DOS FATOS E PROVAS, A INEXISTÊNCIA DE CAUSA EXCLUDENTE DA RESPONSABILIDADECIVIL DO PODER PÚBLICO – INADMISSIBILIDADE DE REEXAME DE PROVAS E FATOS EM SEDE RECURSAL EXTRAORDINÁRIA (SÚMULA 279/STF)– DOUTRINA E PRECEDENTES EM TEMA DE RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DO ESTADO – ACÓRDÃO RECORRIDO QUE SE AJUSTA À JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO” (STF - AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO RE 631214 RJ (STF))

“Ementa: RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DO PODER PÚBLICO – ELEMENTOS ESTRUTURAIS – PRESSUPOSTOS LEGITIMADORES DA INCIDÊNCIA DO ART. 37 , § 6º , DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA – TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO – HOSPITAL PÚBLICO QUE INTEGRAVA, À ÉPOCA DO FATO GERADOR DO DEVER DE INDENIZAR, A ESTRUTURA DO MINISTÉRIO DA SAÚDE – RESPONSABILIDADE CIVIL DA PESSOA ESTATAL QUE DECORRE, NA ESPÉCIE, DA INFLIÇÃO DE DANOS CAUSADA A PACIENTE EM RAZÃO DE PRESTAÇÃO DEFICIENTE DE ATIVIDADE MÉDICO-HOSPITALAR DESENVOLVIDA EM HOSPITAL PÚBLICO – LESÃO ESFINCTERIANA OBSTÉTRICA GRAVE – FATO DANOSO PARA A OFENDIDA RESULTANTE DE EPISIOTOMIA REALIZADA DURANTE O PARTO – OMISSÃO DA EQUIPE DE PROFISSIONAIS DA SAÚDE, EM REFERIDO ESTABELECIMENTO HOSPITALAR, NO ACOMPANHAMENTO PÓS-CIRÚRGICO – DANOS MORAIS E MATERIAIS RECONHECIDOS – RESSARCIBILIDADE – DOUTRINA – JURISPRUDÊNCIA – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO”. (STF - AG.REG. NO AGRAVO DE INSTRUMENTO AI 852237 RS (STF))

Considerações Finais

            O artigo teve por objetivo estudar a responsabilidade civil do Estado, desde o conceito, onde a Administração pública  decorre das diversas atividades do Estado e que no desempenho de suas funções, pratica atos que por culpa ou até mesmo dolo poderá gerar danos patrimoniais a terceiros, lesando-os de diversas formas, decorrente dessas lesões deverá o Estado responsabilizar-se pelos atos de seus funcionários, empresas públicas ou quaisquer pessoas que estejam em exercício publico. Abordado também as características da lesão e sobre a forma de regresso das ações contra o Estado de quem vai arcar com o prejuízo no final. Desta forma, foi abordado um assunto que demonstra direitos da sociedade em relação ao Estado, e que, de sua importância, não são discutidos com clareza e frequência necessárias, sendo poucas pessoas que conhecem seus reais direitos como no exemplo apresentado no final do trabalho, com o exemplo de dois processos referente a responsabilidade civil do Estado.

REFERÊNCIAS

IN SILVA, Tatiana Buzalaf de Andrade e. Responsabilidade Legais dos /administradores das Sociedades Comerciais. O Conceito de Administrador e a Delimitação das suas responsabilidades perante os sócios, os acionistas, a empresa e a comunidade em que atua. São Paulo: Textonovo, 2005, pág. 55.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo, 11ª ed. Revista, atualizada e ampliada. São Paulo: Malheiros Editores, 1999, págs. 58 e 59.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de, op. cit., pág. 63.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 20ª ed. São Paulo: Atlas, 2007.

ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente.  Direito Administrativo Descomplicado. São Paulo. Ed. Método, 19ª edição, 2011.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro. Ed. Lumem Juris, 21ª edição, 2009.

PESTANA, Márcio. Direito Administrativo Brasileiro. Ed. Campus Elsevier, 2008.

<http://www.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/busca?q=RESPONSABILIDADE+DO+ESTADO+POR+OMISS%C3%83O> Acesso em 17/nov/2014

<http://www.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/busca?q=Responsabilidade+Civil+Objetiva> Acesso em 17/nov/2014