Ação Popular

I – ORIGEM E HISTÓRIA:

Preliminarmente, é possível ver que a ação popular tem suas raízes vinculadas ao Direito Romano, onde eram conhecidas como Actiones Populares. As Actiones Populares são as primeiras ações a serem propostas para atender os interesses de toda a coletividade, no caso a romana, visando atender todos os interesses metaindividuais, ou seja, que transcendessem e propositor da ação e chegassem aos demais.

Assim, Bielsa (1955, p. 37 e 38) mostra que, na Roma antiga, foram instaurados os meios necessários para defender os seguintes interesses: “à ordem pública, ao uso público, às liberdades públicas, e à moralidade das autoridades”.

Portanto, as Actiones Populares, podiam ser demandadas por qualquer cidadão da sociedade romana que demonstrasse interesse pela ordem pública e social, como a moralidade administrativa, a segurança pública e os bens do Estado.

Ginel Júnior citando Pinto Ferreira e Silva, aponta alguns tipos de Actiones Populares, que podiam ser propostas na Roma antiga, in verbis:

1) ação de sepulcro violato, conferida pelo pretor ao interessado no caso de violação do sepulcro ou utensílios religiosos. Não havendo interessado ou não querendo ele agir, qualquer cidadão poderia provocar a condenação do violador em multa; 2) ação de effusis et deiectis, cabível contra quem jogasse, atirasse, de casa, objetos na via pública; 3) ação de positis et suspensis, cabível contra quem colocasse objetos na sacada ou no aba do telhado sem as cautelas necessárias para que não caíssem em lugar frequentado; 4) ação de corrupto albo, cabível contra quem dolosamente alterasse o álbum, ou seja, o edito com o pretor, na assunção do cargo, dizia de que modo faria observar a lei e administraria a justiça; 5) ação de aedilitio edicto et redhibitione et quanti minoris, que poderia ser popular pelo denominado edito de bestiis, instituído para evitar que cães, lobos, ursos e outros animais perigosos fossem levados a lugares frequentados; 6) ação de termino moto, cabível contra quem removesse pedras demarcatórias dos limites das propriedades privadas, que, nalguns casos, poderia ser proposta por qualquer um; 7) ação de tabulis: no caso de morte violenta do amo, os servos que estavam perto dele e que tinham dever de defendê-lo com a própria vida deveriam ser processados. O herdeiro não poderia abrir o testamento ou aceitar a herança até a conclusão daquele processo. A ação de tabulis era cabível contra o herdeiro inobservasse esta medida, para aplicação de multa, cuja metade do valor caberia ao erário e a outra ao acusador; 8) a assertio in libertatem: em princípio, só era concedida a quem fosse assistente ou representante da pessoa que queria ter reconhecida sua liberdade, mas, após, foi atribuída aos parentes daquele que devia ser libertado, ainda que contra a vontade deles; 9) o interdictum de homine libero exhibendo, conferido a qualquer uma para a defesa da liberdade. Silva (1968, p. 19) afirma que “reconhece-se, aí, certa afinidade com o habeas corpus moderno”; 10) ação de collusine detegenda, concedida a qualquer pessoa quando escravos ou libertos eram declarados como nascidos livres em conluio com os seus antigos donos. O escravo era dado como prêmio àquele que descobrisse o conluio;

Através destes tipos de ações, é possível ver que algumas delas se confundiam ao atual habeas corpus, já que visavam a liberdade de determinada pessoa.

As Actiones Populares, no período romano antigo, ao ver atual pareciam defender coisas de certa forma estranhas, no entanto, era esse o meio de vida daquela época, assim essas ferramentas visavam a manutenção do meio social nas conformidades do que acontecia. A intenção assim era outorgar poderes a qualquer cidadão para resguardar o interesse estatal e social.

Após a derrocada do império romano, a ação popular, ficou inerte, já que o mundo agora era medieval e como todos sabem, na idade média não havia o questionamento de coisa alguma, já que tudo era controlado através do senhor feudal e tudo girava em torno de seu pensamento.

Neste norte, é o que entende José Afonso da Silva em sua obra, vejamos:

No direito intermédio a ação popular teve várias vicissitudes. Certo, até quando e até onde o direito romano manteve sua poderosa influência e foi aplicado como direito comum, essa ação foi observada e adotada compativelmente com os regulamentos políticos dos Estados e das cidades, em que o direito mesmo se impôs. Certo é também que o direito bárbaro não conheceu esse instituto de modo específico, a não ser que se queira admitir, o que não cremos exato, que a acusação pública fosse uma forma específica de ação popular. Certo é, enfim, que o modo amplo e seguro, onde esta foi reconhecida, sancionada, aplicada e interpretada entre os romanos, não encontra nenhuma correspondência no direito feudal, nem no estatutário. Acrescenta que “onde (...) o regime político assume caráter de absolutismo e de despotismo, a ação popular primitiva, aquela que convoca qualquer um a participar na tutela da coisa pública, não podia surgir” (SILVA, 2007, p. 29).

Complementando este digníssimo pensamento, Mancuso é certo em importar o venerável posicionamento de Nélson Carneiro, in verbis:

A Idade Média não cultivou as ações populares, flores exóticas nos regimes absolutos, e cuja eficácia somente se compreende – poderá Serrigny – naqueles em que cada cidadão se preocupa pelas coisas públicos como por seus próprios negócios. Isso justifica, prossegue Nélson Carneiro, “o fato de haverem tais ações florescido nos tempos de liberdade e, após as trevas do despotismo, ressurgido nos Estados liberais” (MANCUSO apud CARNEIRO, 2008, p. 54).

Assim, pode-se dizer que as ações populares, ficaram de certa forma imóveis nesse período, entretanto nunca deixaram de existir.

Posteriormente, após o fim da idade média, os primeiros países a usarem a ação popular como meio de regulação do direito e prevenção do controle estatal foi à Bélgica no ano de 1836, seguida da França em 1837 e depois a Itália por volta de 1850. Mas como propagadora da ação popular moderna, devemos citar a França, pois mesmo que a Bélgica tenha sido a primeira a usar este tipo de ação, os belgas não criaram um sistema de divulgação e de aplicação na sociedade, papel esse criado pelos franceses.

Neste horizonte, é firme afirmar que as ações populares, mesmo criadas há muitos séculos atrás, continuam com seus termos vigentes expandindo-se por diversos países chegando até mesmo à sociedade brasileira.

II – LEGISLAÇÃO:

O primeiro resquício de legislação citando a ação popular surgiu ainda na Constituição do Império em seu Art. 157, abaixo descrito:

Art. 157: Por suborno, peita, peculato e concussão haverá contra eles a ação popular, que poderá ser intentada dentro de ano e dia pelo próprio queixoso ou por qualquer do povo, guardada a ordem do processo estabelecido na lei.                 

No tocante é o que afirma Alvim:

O único texto brasileiro do século passado, salvo engano, em que se previa a ação popular, era o do Art. 157, da Constituição Imperial de 1824. Esse artigo criou uma ação popular dirigida contra a prevaricação de juízes, e, poderia ela ser proposta por qualquer um do povo. Salvo engano, é o único texto brasileiro em que previa a ação popular e que, segundo a lição dos historiadores, convivia com parte dos textos romanos, que se reputavam vigentes entre nós durante a época das Ordenações.

A partir disso, vemos que a ação popular da época não tinha os mesmos fins que a ação popular atual e a surgida nos países vistos alhures, ela tinha a eficácia em controlar o poder dos juízes da época.

É claro afirmar que mesmo depois da proclamação da república em 1889 a Constituição da República em 1891, não colocou em seu texto constitucional os termos da ação popular, deixando a inerte por 43 anos até a promulgação da nova Constituição em 1934.

Assim, vejamos o disposto no Art. 113, inciso 38:

Art. 113 - A Constituição assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no País a inviolabilidade dos direitos concernentes à liberdade, à subsistência, à segurança individual e à propriedade, nos termos seguintes:

Omissis

38) Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a declaração de nulidade ou anulação dos atos lesivos do patrimônio da União, dos Estados ou dos Municípios. 

Contudo, a ação popular foi mais uma vez extinta da Carta Constitucional em 1937, somente retornando em 1946, com promulgação de nova Carta Magna. Assim, a ação popular transcendeu todas as seguintes constituições, chegando até a promulgação da constituição vigente, em 05 de outubro de 1988, predeterminada no Art. 5, inciso LXXIII, nestes termos:

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

Omissis

LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;

Entretanto sob a égide da Constituição de 1946, surgiu a Lei n. 4.717, de 29 de Junho de 1965, composta por 22 artigos que regulamentam a legislação da Ação Popular do Brasil e possibilita que qualquer pessoa possa ter o direito a fiscalização dos feitos administrativos regulamentados pelo poder público.

 Dessa forma é certo o posicionamento de que a ação popular vem legislada/regulamentada pela Lei n. 4717/65 em consonância com a Constituição Federal de 1988, garantindo aos cidadãos a busca pelo direito de anular atos lesivos ao bem social e a preservação dos direitos fundamentais.

III – PROCEDIMENTO:

O procedimento da ação popular vem disposto no rito ordinário, previsto na Lei n. 5.869 de 11 de Janeiro de 1973 – Código de Processo Civil e ainda com adaptações promovidas pela Lei n. 4.717/65.

No procedimento é possível ver a legitimidade das partes que compõem o liame jurídico. Como polo ativo é qualquer cidadão que acredita ter seu direito lesado por ação ou omissão de outrem. Já o polo negativo é quem praticou determinado ato lesivo, podendo ser órgãos ou pessoas do meio público, como senadores ou vereadores.

É bom lembrar que mesmo correndo no rito ordinário, a ação popular diverge de alguns pontos , os quais são adaptados pela lei da ação popular.

Uma das primeiras peculiaridades a constar na ação popular, é que o Art. 257 do Código de Processo Civil não tem o efeito descrito em seu caput, onde infere que o propositor deve apresentar as guias de recolhimento das custas, sob pena de que a ação seja cancelada no prazo de 30 dias. Na ação popular, as custas processuais e os preparos só serão pagos caso forem devidos e somente no término da ação como descrevem os Art. 10, 12 e 13 da Lei n. 4.717/65, vejamos:

Art. 10. As partes só pagarão custas e preparo a final.

Omissis

Art. 12. A sentença incluirá sempre, na condenação dos réus, o pagamento, ao autor, das custas e demais despesas, judiciais e extrajudiciais, diretamente relacionadas com a ação e comprovadas, bem como o dos honorários de advogado.

Art. 13. A sentença que, apreciando o fundamento de direito do pedido, julgar a lide manifestamente temerária, condenará o autor ao pagamento do décuplo das custas.

(Grifei).

Outro ponto importante é o prazo para a apresentação da contestação na ação popular, pois como se sabe os prazos para apresentação de defesa (Contestação) no rito ordinário são de quinze dias, e caso haja pessoas interessadas na mesma ação, com procuradores diferentes o prazo se prorroga por igual período. Contudo na ação popular os prazos para apresentação da contestação são de vinte dias, podendo ainda ser prorrogado por igual período caso haja requerimento das partes, independentemente se há ou não procuradores diferentes.

Outro ponto peculiar na propositura da ação popular é a respeito do ingresso dos cidadãos como parte autora, ou seja, se qualquer cidadão pode protocolar uma ação popular, ou se esta tem obrigatoriamente ser assinada por advogado que por sinal é munido de capacidade postulatória.

Na verdade para se propor uma ação popular não é preciso o acompanhamento de um advogado, a respeito disso é claro o parecer do Art. 1 da Lei n. 4.717, in verbis:

Art. 1º Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de economia mista (Constituição, art. 141, § 38), de sociedades mútuas de seguro nas quais a União represente os segurados ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de instituições ou fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita ânua, de empresas incorporadas ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos.

(Grifei).

Portanto, com o uso da palavra cidadão é possível ver que não há nenhum tipo de restrição, o que dá a entender que qualquer pessoa que esteja em dias com suas demandas eleitorais e que tenha interesse de agir diante de falha na prestação de algum serviço ou cuidado com os meios social e ambiental.

Ainda quanto ao procedimento da ação popular existe a figura do Ministério Público, o qual segundo França Morais cabe:

O Ministério Público desempenha diversas funções na ação civil pública, dentre elas; a) Pode atuar como autor; b) Se não tiver essa posição, atuará obrigatoriamente como fiscal da lei; c) Deve promover a execução se o autor não o fizer no prazo de 60 dias do trânsito em julgado da sentença condenatória. d) Em caso de desistência infundada ou abandono da ação por associação legitimada, ele ou outro legitimado assumirá a titularidade ativa. e) Deve realizar inquérito civil. (FRANÇA MORAIS, 2011 – doc. online).

Dessa forma, cabe ao Ministério Público as funções básicas que já desempenha em outros tipos de ações, qual seria, efetuar a fiscalização da lei e o efetivo andamento do feito. Pode este parquet ainda atuar como autor caso haja desistência por parte do cidadão propositor da ação ou mesmo só ficar como parte autônoma no feito, vale esclarecer ainda que a ação do Ministério Público vem regulamentada pelo § 4º do art. 6 da Lei n. 4.717/65.

Diante de todo esse caminho percorrido ao longo do procedimento da ação popular, não pode esquecer-se de mencionar a ilustre sentença, onde se o MM. Juiz, optar pela procedência do pedido, o ato ali discutido será dado como inválido produzindo ainda todos os efeitos erga omnes. Contudo quando uma ação popular é julgada como improcedente é necessário que se averigue as causas da improcedência para que possa ocorrer a aplicação de seus efeitos.

Neste norte, vejamos o ilustre pensamento de Alexandre de Moraes:

Se a ação popular for julgada improcedente por ser infundada, a sentença produzirá efeitos de coisa julgada erga omnes, permanecendo válido o ato. Porém, se a improcedência decorrer de deficiência probatória, apensar da manutenção da validade do ato impugnado, a decisão de mérito não terá eficácia de coisa julgada erga omnes, havendo possibilidade de ajuizamento de uma nova ação popular com o mesmo objeto e fundamento, por prevalecer o interesse público de defesa da legalidade e da moralidade administrativas, em busca da verdade real. (MORAES, 2001 p. 187).

Assim, conclui-se que o prosseguimento da ação popular é em partes muito distinto dos demais, já que possui meios únicos de adequação a finalidade solicitada no momento do pedido inicial, onde no fim de tudo pode produzir efeitos a todos - erga omnes - ou somente as partes interessadas - inter partes.

IV – COMPETÊNCIA:

Quanto a competência julgadora da ação popular, esta se dá pela origem do ato a ser impugnado, onde a regra principal mostra que o juiz competente para dirimir as questões voltadas a este tipo de ação são os juízes de primeiro grau.

Nestes termos é o que entende o Supremo Tribunal Federal:

AÇÃO ORIGINÁRIA. QUESTÃO DE ORDEM. AÇÃO POPULAR. COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL: NÃO-OCORRÊNCIA. PRECEDENTES. 1. A competência para julgar ação popular contra ato de qualquer autoridade, até mesmo do Presidente da República, é, via de regra, do juízo competente de primeiro grau. Precedentes. 2. Julgado o feito na primeira instância, se ficar configurado o impedimento de mais da metade dos desembargadores para apreciar o recurso voluntário ou a remessa obrigatória, ocorrerá a competência do Supremo Tribunal Federal, com base na letra n do inciso I, segunda parte, do artigo 102 da Constituição Federal. 3. Resolvida a Questão de Ordem para estabelecer a competência de um dos juízes de primeiro grau da Justiça do Estado do Amapá. (STF - AO-QO: 859 AP, Relator: ELLEN GRACIE, Data de Julgamento: 11/10/2001, Tribunal Pleno, Data de Publicação: DJ 01-08-2003 PP-00102 EMENT VOL-02117-16 PP-03213).

(Grifei).

            Ainda é possível que haja a competência do Supremo Tribunal Federal em casos mais específicos, por exemplo, contra magistrados de um estado nos termos do Art. 102, inciso I, alínea “n”:

Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe: I - processar e julgar, originariamente: Omissis.

n) a ação em que todos os membros da magistratura sejam direta ou indiretamente interessados, e aquela em que mais da metade dos membros do tribunal de origem estejam impedidos ou sejam direta ou indiretamente interessados;

Nesse diapasão, vejamos mais uma vez o certo e claro posicionamento do Supremo Tribunal Federal em um de seus digníssimos julgados:

DIREITO CONSTITUCIONAL ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO POPULAR CONTRA TODOS OS MAGISTRADOS DO ESTADO DO ACRE. COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (ART. 102, I, N, DA C.F.). CABIMENTO DA AÇÃO. MEDIDA LIMINAR. GRATIFICAÇÃO DE NÍVEL UNIVERSITÁRIO AOS MAGISTRADOS DO ESTADO DO ACRE: ATO Nº 143/89, DE 20.07.1989, BAIXADO PELO PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. ART. 326 DO CÓDIGO DE ORGANIZAÇÃO JUDICIÁRIA DO ESTADO (L.C. N 47, DE 22.11.1995). QUESTÕES DE ORDEM. 1. A competência originária do Supremo Tribunal Federal é de ser reconhecida, em face do disposto no art. 102, I, n, da Constituição Federal, pois a Ação é proposta contra todos os Juízes do Estado do Acre, inclusive os Desembargadores do Tribunal de Justiça. 2. A Ação Popular é cabível, já que objetiva a suspensão definitiva do pagamento da Gratificação de Nível Superior e a consequente condenação dos beneficiários à devolução de todas as quantias recebidas, devidamente corrigidas. Com efeito, a Ação Popular, como regulada pela Lei nº 4.717, de 29.06.1965, visa à declaração de nulidade ou à anulação de atos administrativos, quando lesivos ao patrimônio público, como dispõem seus artigos 1º, 2º e 4º.[...]. 3 (STF - AO: 506 AC , Relator: Min. SYDNEY SANCHES, Data de Julgamento: 06/05/1998, Tribunal Pleno, Data de Publicação: DJ 04-12-1998 PP-00010 EMENT VOL-01934-01 PP-00022).

(Grifei).

Assim a competência da ação popular é um pouco variável, no entanto, a competência originária será sempre do juiz de primeiro grau, ou seja, o juiz de cada comarca.

V – CABIMENTO:

Acerca do cabimento da ação popular, é notável de se vez que esta é cabível contra qualquer tipo de ação ou omissão que lese o patrimônio público, englobando ainda os bens materiais do estado, a moralidade administrativa, os bens históricos, os bens culturais e o meio ambiente.

Vale lembrar que para que haja a ação popular, estes atos lesivos devem ser praticados por autoridades e órgãos públicos e pessoas jurídicas de direito privado ou público.

Como exemplos, pode se trazer o superfaturamento em uma obra pública, a ocupação de cargos públicos por familiares de algum político ou até mesmo a degradação de uma floresta sendo esta área de preservação permanente (APP).

Assim, conclui-se que a ação popular só é admissível quando existir qualquer tipo de ação ou omissão que venha a ferir o patrimônio público, independentemente de quem o tenha praticado.

VI – CONCLUSÃO:

Assim é de concluir que ação popular é um remédio constitucional altamente eficaz, que permite ao cidadão a busca de seus direitos perante o meio jurídico, objetivando o controle de atos públicos que sejam ilegais ou lesivos ao bem público e ao patrimônio estatal e que porventura venham a prejudicar a coletividade.

VII - REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS:

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______. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil (1934). Brasília, DF: Casa Civil, Subchefia para Assuntos Jurídicos. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao34.htm>. Acesso em 05 abr. 2014.

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MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ação popular. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008.

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