Administração Pública Indireta: formal, subjetiva ou orgânica X material, objetiva ou funcional

A Constituição da República Federativa do Brasil, em seu artigo 37, caput, é clara ao afirmar que “a administração pública direta e indireta de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência...”.

Numa concepção administrativa, a Administração Pública pode ser vista em sentido amplo e em sentido estrito. Em sentido amplo, nas palavras de Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, “abrange os órgãos de governo, que exercem função política, e também os órgãos e pessoas jurídicas que exerçam função meramente administrativa”.Deve-se entender por função política, nesse prisma, o estabelecimento de diretrizes e programas de governo, dos planos de atuação e a fixação das denominadas políticas públicas. De outro modo, a função meramente administrativa diz respeito aos órgãos e agentes administrativos quando da execução das políticas públicas e diretrizes formuladas pela atividade política. Desse modo, a função meramente administrativa restringe-se tão somente a execução das diretrizes e políticas públicas já estabelecidas.

Quanto a Administração Pública em sentido estrito, trata-se tão somente dos órgãos e pessoas jurídicas que exerçam função meramente administrativa e aos órgãos e entidades que as desempenham.

Desse modo, visto tal noção introdutória quanto à abrangência da Administração Pública, reportar-nos-emos, por demais, à função meramente administrativa, sem qualquer consideração à atuação política, que por sua vez não significa atuar ao arrepio da lei. Assim, sob a ótica da função estritamente administrativa, a Administração Pública pode ser vista em sentido formal, subjetivo ou orgânico e Administração Pública em sentido material, objetivo ou funcional.

Administração Pública em sentido formal, subjetiva ou orgânica, nas palavras de Dirley da Cunha Júnior, “corresponde a um conjunto de pessoas ou entidades jurídicas (de direito público ou de direito privado), de órgãos públicos e de agentes públicos, que formam o aparelhamento orgânico ou estrutura formal da Administração. Vale dizer, leva em conta o sujeito da Administração”.

Sendo assim, interpretando os dizeres do Professor Dirley, nota-se que Administração Pública em sentido formal é tão somente reconhecer a função a partir do regime jurídico ao qual se encontra submetida, sem qualquer consideração à matéria ou função de natureza pública.

Nas palavras de Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, Administração em sentido formal, subjetivo ou orgânico “é o conjunto de órgãos, pessoas jurídicas e agentes que o nosso ordenamento jurídico identifica como Administração Pública, não importa a atividade que exerçam”.

Quanto à análise da Administração Pública em sentido material, objetivo ou funcional, representa o conjunto de atividades que são consideradas típicas da atividade administrativa, uma vez que são usualmente desempenhadas pela Administração Pública brasileira. Dentre tais atividades, destacam-se a atividade de serviço público, que tem por finalidade executar, direta ou indiretamente, sob regime de predominância pública, para satisfação imediata de uma necessidade ou utilidade pública; polícia administrativa, caracterizada pela imposição às atividades privadas em prol da coletividade; fomento, de forma à incentivar a atuação privada nos vários setores da administração pública e a atividade de intervenção, abrangendo toda forma interventiva do Estado no setor privado, exceto a sua atuação direta como agente econômico.

Destarte, para o Professor Dirley,dentre os critérios apontados, “o que melhor satisfaz é o critério objetivo material, à medida que procura definir a função administrativa examinando o seu conteúdo. Assim, independentemente do sujeito ou poder que a exerça ou do regime jurídico em que se situa, a função é administrativa quando destinada a atender, por meio da execução dos atos legislativos e de maneira direta e imediata, o interesse da coletividade”.

Registra-se que o Brasil adota o critério formal de Administração Pública, de forma que somente é Administração Pública, juridicamente, aquilo que nosso direito assim considera, não importa a atividade que exerça.

Assim é a literalidade do artigo 4°, I, II, III e IV doDecreto-Lei n° 200/1967, que dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelecendo diretrizes para a Reforma Administrativa, in verbis:

Art. 4° A Administração Federal compreende:

I – A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios.

II – A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria:

1. Autarquias;
2. Empresas Públicas;
3. Sociedade de Economia Mista;
4. Fundações Públicas.

Todavia, em que pese haver doutrinadores que entendem que o melhor critério a ser adotado seria o critério material ou funcional, a legislação pátria é límpida quanto a tal assunto, na medida em que adota o critério formal ou orgânico de Administração Indireta.

Por fim, a título de esclarecimento informativo, destaca-se o entendimento doutrinário e jurisprudencial acerca da abrangência do artigo 4°, incisos I e II, alíneas a, b, c e d, do Decreto-Lei 200/1967, uma vez que, em que pese tal comando tratar especificamente da Administração Federal, os demais entes federados também devem obediência a tal simetria, não podendo criar outras espécies de Administração Indireta, senão as modalidades já estabelecidas na referida norma infralegal.