Efeitos do tempo na recuperação de valores adiantados a servidores públicos após o rompimento do vínculo funcional

O presente estudo visa analisar os efeitos do tempo na cobrança de valores pagos devidamente pela Administração Pública que, todavia, tornam-se indevidos. Trata-se de análise de caso. A situação diz respeito a ocasiões em que a Administração adianta valores para servidores públicos, a título de férias e/ou gratificação natalina, sendo que, posteriormente,  o servidor é exonerado e não devolve tais valores à Administração. Diante da inércia do servidor, quanto tempo possui a União para agir e recuperar tais valores?  De fato, diante desta situação concreta, mostra-se necessário o enfrentamento dos efeitos do tempo na pretensão da União em reaver valores pagos a servidores públicos a título de antecipação de férias e gratificação natalina.

Inicialmente, importa compreender, ainda que de forma superficial, o referido instituto do adiantamento de férias e gratificação natalina. De fato, assim prevê a Lei 8.112/90:

Art. 78.  O pagamento da remuneração das férias será efetuado até 2 (dois) dias antes do início do respectivo período, observando-se o disposto no § 1o deste artigo. (Férias de Ministro - Vide)

Visando regulamentar o tema, assim dispõe a Instrução Normativa nº 02, SRH/MP, de 23 de fevereiro de 2011:

Art. 20 A remuneração das férias de Ministro de Estado e de servidor ocupante de cargo efetivo ou em comissão e de natureza especial será:

I - correspondente à remuneração do período de gozo das férias, tomando-se por base a sua situação funcional no respectivo período, inclusive na condição de interino;

II - acrescida do valor integral do adicional de férias, correspondente a um terço da remuneração.

§ 1° A remuneração das férias a que se refere o inciso I será paga proporcionalmente aos dias usufruídos, no caso de parcelamento.

§ 2° O pagamento da remuneração das férias será efetuado até dois dias antes do seu início.

§ 3° Quando ocorrer alteração da situação funcional ou remuneratória em qualquer das etapas de gozo das férias, o acerto será efetuado proporcionalmente aos dias do mês em que ocorreu o reajuste ou alteração.

§ 4° No caso de parcelamento de férias, o valor do adicional de férias será pago integralmente quando da utilização do primeiro período.

§ 5° O servidor que opera, direta e permanentemente, com raios "X" e substâncias radioativas faz jus ao adicional de férias em relação a cada período de afastamento, calculado sobre a remuneração normal do mês, proporcional aos vinte dias.

§ 6° O pagamento antecipado da remuneração das férias, integrais ou parceladas, será descontado de uma só vez na folha de pagamento correspondente ao mês seguinte ao do início das férias.

§ 7° A antecipação da gratificação natalina por ocasião do gozo das férias, no caso de parcelamento, poderá ser requerida em qualquer das etapas, desde que anteriores ao mês de junho de cada ano.

Os destaques foram dados aos últimos dispositivos já que importam ao caso que ora se analisa. De fato, eles cuidam das previsões de antecipação de remuneração de férias e gratificação natalina. Trata-se de situações em que certos valores são adiantados ao servidor público, mas que, posteriormente, ou deverão ser devolvidos (caso do adiantamento de férias); ou o servidor deverá permanecer em exercício tempo suficiente para que concretize direito àquele período de pagamento (caso do adiantamento da gratificação natalina).

Em ambos os casos,  se o servidor se desligar dos quadros da Administração Pública, deverá devolver os valores adiantados, sempre com o devido cálculo das exatas quantias feito pela área técnica competente. Contudo, por uma série de razões, o servidor nem sempre devolve e o tempo passa a gerar efeitos sobre esta relação jurídica, levando à pergunta feita no início, qual o prazo para a União recuperar tais valores? Em impulso, o interprete é levado a aplicar a Lei 9.874/99, em seu artigo 54, que assim determina:

Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.

§ 1o No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.

§ 2o Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à  validade do ato.

Com base neste artigo teria a União o prazo de cinco anos para anular o ato administrativo de pagamento feito ao servidor, sendo que, caso tal prazo não fosse observado, não haveria alternativa para a Administração Pública, senão a de reconhecer a decadência. Ocorre, contudo, que este  não é o melhor entendimento, já que referido prazo decadencial não se aplica ao caso. Isso porque, não se trata de hipótese de invalidade de ato administrativo e, portanto, não há que se falar em decadência, tem-se em jogo direito prestacional, não potestativo.

De fato, a situação não se origina em erro da administração; não, pelo menos, de conduta comissiva fundada em erro. Verifica-se, isso sim, uma omissão da Administração Pública em não agir para recuperar os valores assim que eles se tornaram indevidos e aí reside a impossibilidade de falar-se em decadência. Destaco que o pagamento de adiantamento de férias é devido, trata-se de direito do servidor. Por isso, não há erro da administração no pagamento, não há o que invalidar, não há decadência. Em verdade, a administração pública deve cobrar os valores logo após a exoneração do servidor, este sim o fato que fez surgir a necessidade jurídica de devolução dos valores.

Quando se fala no prazo decadencial de cinco anos do art. 54, da Lei 9.784/99, refere-se a um prazo para que a administração anule seus atos, quando eivados de vícios. Todavia, na situação que ora se analisa, não há ato ilegal, viciado, por não haver pagamento indevido. Há pagamento devido que, em virtude de fato posterior, gera o dever para o servidor de ressarcir a União. O que ocorre nestes casos é, portanto, omissão da União, que deveria ter cobrado os valores referentes ao adiantamento de férias ou gratificação natalina pagos, originalmente de forma devida, ao servidor. Não o fez, deixando o tempo (fato jurídico) produzir seus efeitos.

Todavia, conforme acima já foi anunciado, esta cobrança não possui a natureza de direito potestativo, já que depende de prestação (pagamento) do devedor e não de sua mera sujeição; bem por isso, cuida-se de clara hipótese de direito prestacional, que por exigir adimplemento, gera pretensão de direito material que, nos termos do código Civil, se extingue pela prescrição:

Art. 189. Violado o direito, nasce para o titular a pretensão, a qual se extingue, pela prescrição, nos prazos a que aludem os arts. 205 e 206.

Em assim sendo, cabe, como último passo, investigar em qual prazo se submete à dedução da referida pretensão em juízo e a resposta é a de que, no presente caso, cuida-se de hipótese de ação de ressarcimento de lesão ao Erário que é, por definição, imprescritível, por força do art. 37, §5º, da CF:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

(...)

§ 5º - A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento.

Nestes termos, cito jurisprudência do Supremo Tribunal Federal:

“O Plenário do STF, no julgamento do MS 26.210, da relatoria do ministro Ricardo Lewandowski, decidiu pela imprescritibilidade de ações de ressarcimento de danos ao erário” (RE 578.428-AgR, Rel. Min. Ayres Britto, julgamento em 13-9-2011, Segunda Turma, DJE de 14-11-2011.) No mesmo sentido: RE 693.991, rel. min. Carmen Lúcia, decisão monocrática, julgamento em 21-11-2012, DJE de 28-11-2012; AI 712.435-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, julgamento em 13-3-2012, Primeira Turma, DJE 12-4-2012.

"TCU. Bolsista do CNPq. Descumprimento da obrigação de retornar ao país após término da concessão de bolsa para estudo no exterior. Ressarcimento ao erário. Inocorrência de prescrição. Denegação da segurança. O beneficiário de bolsa de estudos no exterior patrocinada pelo Poder Público, não pode alegar desconhecimento de obrigação constante no contrato por ele subscrito e nas normas do órgão provedor. Precedente: MS 24.519, Rel. Min. Eros Grau. Incidência, na espécie, do disposto no art. 37, § 5º, da CF, no tocante à alegada prescrição." (MS 26.210, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgamento em 4-9-2008, Plenário, DJE de 10-10-2008.)

Em conclusão ao tema, é possível destacar que nos casos em que a Administração adianta valores para servidores públicos, a título de férias e/ou gratificação natalina, sendo que, posteriormente, o servidor é exonerado e não devolve tais valores à Administração, caberá à União deduzir sua pretensão em juízo a qualquer tempo.