Breve modelo jurídico das áreas de proteção ambiental (APAS) no Brasil

Em linhas gerais uma Área de Proteção Ambiental (APA) é o território de um país que quando analisado tem o objetivo de lugar de recriação, conservação da Natureza, da paisagem e da promoção das áreas em que se encontram as populações rurais. Portanto, pode ser propriedade pública ou privada, sendo a determinada zona que estabelece as aptidões e usos do terreno.

Diante dessa breve conceituação, uma APA, ao se sobrepor a outras áreas protegidas, no sentido de sua estrutura funcional, apresenta regulamento específico integrado no ornamento jurídico de cada País Como áreas públicas ou privadas, normas e restrições para a utilização dessas devem ser respeitadas em seus limites constitucionais.

Como exemplo, nas áreas sob domínio público, o órgão gestor da unidade deve estabelecer as condições para a realização de uma pesquisa científica e visitação pública; nas áreas particulares, cabe ao proprietário estabelecer as condições para pesquisa e a visitação pelo público, também observadas às exigências e restrições legais.

Mas, como apresentar um breve modelo jurídico das Áreas de Proteção Ambiental (APAS) no Brasil?

A Política Nacional do Meio Ambiente - PNMA, Lei 6938 de 31 de agosto de 1981 e a Constituição Federal de 1988 iniciam a caminhada rumo ao desenvolvimento sustentável visto que se importam em maximizar o desenvolvimento econômico na questão sustentável no Brasil (MACHADO, 2005).

A economia voltada apenas para a obtenção de lucros, a qual caminhava lado a lado da questão referente ao crescimento econômico não pode mais existir diante dessa política e legislação simplesmente porque a não preocupação com a manutenção e conservação do ambiente, com o esbanjamento dos recursos naturais não renováveis, por exemplo, torna-se crime ambiental no Brasil (MACHADO, 2005).

Em consequência desses fatos, a relevância do tema está na premissa que o meio ambiente ecologicamente equilibrado e a sua devida proteção no ordenamento jurídico brasileiro está aliado ao uso comum do povo sendo essencial à sadia qualidade de vida. Esse fato impõe ao Poder Público e à coletividade o dever de defender e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações, consubstanciando-se, assim, como um verdadeiro direito fundamental (Art. 225 da Constituição Federal). A Constituição Federal de 1988 é uma constituição “verde", conforme diz Milaré (2011, p. 152) devido ao destaque dado ao meio ambiente. Os constituintes souberam captar o que está na alma nacional – a consciência da necessidade de se aprender a conviver de forma harmoniosa com a natureza.

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Dessa forma, o objetivo geral do estudo foi apresentar um breve modelo jurídico das Áreas de Proteção Ambiental (APAS) no Brasil.

Em se tratando da metodologia, adotou-se, como fio condutor deste trabalho, a pesquisa de natureza descritiva, pois, conforme Oliveira (2001, 2001, p.117) esta se preocupa em observar os fatos, registrá-los, analisá-los, classificá-los e interpretá-los, e o pesquisador neles não interfere.

A evolução legislativa das Áreas de Proteção Ambiental (APAs) inicia-se pela Lei 6.902, de 27 de abril de 1981, que estabelece no art. 8: a declaração de determinadas áreas dos territórios de interesse para a proteção ambiental, “a fim de assegurar o bem-estar das populações humanas, a proteção, a recuperação e a conservação dos recursos naturais", quando do interesse público para que os poderes executivos Federal, Estadual ou Municipal possam resguardá-las.

As APAS também foram consideradas pelo Decreto Lei 99.274, de 06.06.1990, e pela Resolução CONAMA 010, de 14.12.1988.

A Lei nº 9.985/2000 institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC), estabelecendo critérios e normas para a criação, implantação e gestão das unidades de conservação.

O SNUC se constitui de um conjunto das unidades de conservação federais, estaduais e municipais e tem como objetivos, os seguintes pontos:

• proteger as características importantes de natureza cultural, geológica, geomorfológica, espeleológica, paleontológica e arqueológica;
• proteger recursos hídricos e edáficos;
• recuperar recursos hídricos e edáficos;
• recuperar ecossistemas degradados;
• restaurar ecossistemas degradados;
• proporcionar meios e incentivos para atividades de pesquisa científica, estudos e monitoramentos ambientais;
• valorizar a diversidade biológica de forma econômica;
• valorizar a diversidade biológica de forma social;
• favorecer as condições para a educação, a interpretação ambiental, a recreação em contato com a natureza e o turismo ecológico;
• promover as condições para a educação, a interpretação ambiental, a recreação em contato com a natureza e o turismo ecológico;
• proteger os recursos naturais necessários à subsistência de populações tradicionais, mantendo o respeito e o valor de seu conhecimento e de sua cultura;
• promover econômica e socialmente as populações tradicionais;
• contribuir para a manutenção da diversidade biológica;
• contribuir para a manutenção dos recursos genéticos no território nacional e nas águas jurisdicionais;
• proteger as espécies que sofrem ameaça de extinção nos âmbitos regionais e nacional;
• contribuir para a preservação da diversidade de ecossistemas naturais;
• contribuir para a restauração da diversidade de ecossistemas naturais;
• promover o desenvolvimento sustentável por meio dos recursos naturais;
• promover a utilização dos princípios e práticas de conservação da natureza no processo de desenvolvimento;
• proteger paisagens naturais e/ou pouco alteradas de notável beleza cênica.

O SNUC considera a APA como:

Art. 15. A Área de Proteção Ambiental é uma área em geral extensa, com um certo grau de ocupação humana, dotada de atributos abióticos, bióticos, estéticos ou culturais especialmente importantes para a qualidade de vida e o bem-estar das populações humanas, e tem como objetivos básicos proteger a diversidade biológica, disciplinar o processo de ocupação e assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais.

§ 1º A Área de Proteção Ambiental é constituída por terras públicas ou privadas.

§ 2º Respeitados os limites constitucionais, podem ser estabelecidas normas e restrições para a utilização de uma propriedade privada localizada em uma Área de Proteção Ambiental.

§ 3º As condições para a realização de pesquisa científica e visitação pública nas áreas sob domínio público serão estabelecidas pelo órgão gestor da unidade.

§ 4º Nas áreas sob propriedade privada, cabe ao proprietário estabelecer as condições para pesquisa e visitação pelo público, observadas as exigências e restrições legais.

§ 5º A Área de Proteção Ambiental disporá de um Conselho presidido pelo órgão responsável por sua administração e constituído por representantes dos órgãos públicos, de organizações da sociedade civil e da população residente, conforme se dispuser no regulamento desta Lei (BRASIL, 2000).

O SNUC estabelece unidades de conservação (UCs) em duas categorias: de proteção integral e de uso sustentável, como é o caso das Áreas Proteção Ambiental (APAs), Reservas Extrativistas, Floresta Nacional, Área de Relevante Interesse Ecológico, Reserva de Fauna, Reserva de Desenvolvimento Sustentável e Reserva Particular do Patrimônio Natural. Para as unidades de uso sustentável é permitido no seu interior o uso direto dos recursos e a ocupação humana (RODRIGUES, 2005;

Temas modernos como a responsabilidade penal da pessoa jurídica, a desconsideração da personalidade jurídica em caso de fraude e a fixação de penas alternativas, foram instituídos pelo dispositivo legal e obrigaram a todos os legisladores a se adequarem as disposições constantes dos tipos penais ambientais. O direito penal ambiental trouxe suas normas como um verdadeiro escudo diante das agressões que eram causadas ao Meio Ambiente. Hoje, elas estão sendo julgadas sobe a ótica mais abrangente dos princípios dos Direitos Humanos e do Direito Ambiental, e a Educação ambiental tão importante para a prevenção desses delitos (ANTUNES, 2011; MILARÉ, 2011; SILVA, 2011).

A CF/88 dispôs em seu Artigo 173:

Art. 173 - Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em Lei. (omissis) § 5º. A lei, sem prejuízo da responsabilidade individual dos dirigentes da pessoa jurídica, estabelecerá a responsabilidade desta, sujeitando-a a punições compatíveis com sua natureza, nos atos praticados contra a ordem econômica e financeira e contra a economia popular (BRASIL, 1988).

No entanto, diante da necessidade de reprimir e desestimular crimes cometidos contra a ordem econômica e o meio ambiente, a ampliação da esfera de proteção do Direito Penal ao meio ambiente, a partir da Lei 9.605 de 12 de fevereiro de 1998 vem permitindo a responsabilização penal por atos ilícitos das entidades. Quando se refere ao meio ambiente, o potencial ofensivo deve ser também real e a lei citada, introduziu em nível de norma infraconstitucional a responsabilidade penal da pessoa jurídica no Direito brasileiro.

Pode-se dizer que essa responsabilidade penal foi assimilada do direito comparado, especificamente ao de Portugal e França, em que a lei não distingue o tipo de pessoa jurídica que pode ser punida criminalmente pela prática de crimes ambientais e tanto as pessoas jurídicas de direito público, tais como, os municípios, os Estados, o Governo Federal pode ser responsabilizado se incorrerem na prática desses delitos Assim, o novo cenário dos crimes ambientais não mais permite que instituições, como a pessoa jurídica, acobertem a pessoa de seus sócios, e há uma imediata ênfase a natureza jurídica dos bens ambientais sob tutela (OLIVEIRA, 2012; RIBEIRO, 2012).

Em relação à exegese do caput do art. 225 e do § 3º, de acordo com Raslan (2012), não há dúvida que:

A Constituição Federal de 1988 adotou a visão antropocêntrica, porém, não aquela vetusta e excludente, mas, sim, uma concepção alargada por privilegiar e valorizar o “meio ambiente”, numa ampla extensão conceitual que abrange desde a fauna e flora (§ 1º, incs. I, II, III e VII), sem prejuízo do patrimônio cultural (arts. 215 e 216) e da saúde (arts. 6º e 7º, incs. XII e XIII), tudo como forma de se garantir para “a presente e as futuras gerações” o acesso ao “bem de uso comum do povo” e a “sadia qualidade de vida”. Reforça essa afirmação a previsão da responsabilidade administrativa, civil e penal, sem prejuízo da precaução (§ 1º, inc. II), da prevenção (§ 1º, inc. V) e da obrigatoriedade da recuperação do meio ambiente por aqueles que exercem atividades lícitas ou não, a exemplo da exploração de recursos minerais (§ 2º), o que se espalha por todas as demais atividades em conformação com o inc. V do art. 170 da Carta Política, que prevê como um dos princípios da ordem econômica a “defesa do meio ambiente (RASLAN, 2012, p. 61)”.

No entanto, a ordem econômica brasileira, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem, entre seus princípios, a defesa do meio ambiente, contida no art. 170, caput VIda CF/88. Milaré (2011) entende que, este é um dos principais avanços da Constituição em relação à tutela ambiental, porque proíbe que prevaleçam as atividades, tanto da iniciativa privada quanto pública, que violem a proteção ao meio ambiente.

Milaré (2011) ainda diz que, diante da incerteza da reparação do meio ambiente e da sua onerosidade, a prevenção é a melhor solução. Não é aceitável contentar-se em apenas reparar e reprimir danos ao ambiente, pois sua degradação em geral é irreparável. O autor ainda lembra que o artigo 225 da Constituição, inciso V, trata da preocupação em controlar a produção, comercialização e emprego de técnicas, métodos e substâncias que representem risco para a vida ou sua qualidade e para o meio ambiente. Dessa forma, ao se considerar o meio ambiente como bem comum de todos, foi reconhecido o seu caráter de direito público subjetivo, e impôs-se corresponsabilidade ao cidadão e ao poder público pela sua defesa e preservação.

Machado (2005, p. 116) entende que:

[...] o meio ambiente é um bem coletivo de uso individual e ao mesmo tempo, de uso geral. O direito ao meio ambiente é de cada pessoa, mas não é somente dela, sendo por isto um direito transindividual. Entende-se por direito transindividual aquele que não se esgota em uma só pessoa, se espraiando para uma coletividade indeterminada (MACHADO, 2005, p.116).

No mesmo viés, conforme salienta Antunes (2011), "o meio ambiente é uma totalidade, só assim podendo ser compreendido e estudado”. Não se pode, a partir da vigência da Carta de 1988, pensar em tutela ambiental restrita a um único bem.

Silva (2010) lembra que a Constituição tem o direito ambiental como parte da ordem social. Logo, trata-se de um direito social do homem. Por outro lado, equilíbrio ecológico, de acordo com Machado (2005, p. 119), está

[...] no estado de equilíbrio entre os diversos fatores que formam um sistema ou habitat, suas cadeias tróficas, vegetação, clima, micro-organismos, solo, água, ar, que pode ser desestabilizado pela ação humana, seja por poluição ambiental, por eliminação ou introdução de espécies animais e vegetais (MACHADO, 2005, p. 119).

Cada espécie tem suas ambições limitadas por aquelas que as devoram, pela fome ou pelos incômodos causados pela meteorologia. O equilíbrio ecológico não pressupõe uma permanente inalterabilidade das condições naturais. Entretanto, buscar a harmonia entre os vários elementos que compõem a ecologia deve ser uma tarefa incessante do poder público, da coletividade e dos indivíduos (SILVA, 2010; MACHADO, 2005).

Dessa forma, outras categorias de interesses (difusos e os coletivos) são vistas na Lei n. 8.078/90 (Código de Defesa do Consumidor - CDC), em seu art. 81 tornou mais eficiente a defesa do meio ambiente, uma vez que se pode identificar juridicamente em qualquer categoria se localiza: a dos difusos (RASLAN, 2012).

Nos dizeres de Raslan (2012):

Essa classificação legal e a constatação de que se trata de interesse indivisível, inalienável e imprescritível possibilita que se outorgue à sua proteção e à repressão às ofensas nele incidentes um tratamento qualificado, numa sistemática peculiar onde estão incluídos princípios e regras próprios, a exemplo do postulado do poluidor-usuário-pagador e o regime da responsabilidade objetiva (RASLAN, 2012, p. 2).

Em outras palavras: os riscos na teoria econômica exige que seus possíveis custos devam ser internalizados, ou seja, devem ser arcados pelo responsável pela produção e pelos consumidores, exonerando os demais não produtores e não consumidores do ônus de suportar o déficit ambiental causado pela exploração dos recursos naturais (RASLAN, 2012).

A indivisibilidade e a inalienabilidade do bem difuso, precisamente o meio ambiente e constitucionalmente inscrito como “bem de uso comum e essencial à sadia qualidade de vida”, exige um tratamento especial em razão da impossibilidade de se tolerar sua apropriação individual, que tanto pode se dar pela expropriação quanto pela degradação. Naquela o bem é arrecado para a uso e gozo individual e nessa há sua destruição, total ou parcial, para o atendimento dos objetivos econômicos ou não do degradador (RASLAN, 2012, p. 2).

Necessário ressaltar que, somaram-se aos textos da CF/88, outras leis oriundas de todos os níveis do Poder Público e da hierarquia normativa se destacam em nível federal (ANTUNES, 2011; MILARÉ, 2011; SILVA, 2011).

1. Lei n. 7.735, de 22.02.1989, que cria o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA.
2. Lei n. 8.746 de 09.12.1993, que cria o Ministério do Meio Ambiente.
3. Lei n. 9.433 de 08.01.1997, que institui a Política Nacional de Recursos Hídricos.
4. Lei n. 9.605 de 11.02.1998, que dispõe sobre sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas a meio ambiente.
5. Lei n. 9.795 de 27.04.1999, da Política Nacional de Educação Ambiental.
6. Lei n. 9.985 de 18.07.2000, criação da Agência Nacional das Águas (ANA).
7. Lei n. 11.105 de 24.03.2005, que regulamenta os incisos II, IV e V do § 1º do artigo 225 da Constituição Federal (Lei da Biossegurança) ANTUNES, 2011; MILARÉ, 2011; SILVA, 2011).

O órgão de apoio a toda essa legislação é o Ministério Público – MP, organizado por órgãos de auxiliares que na questão de crimes ambientais tem plena competência em proteger os interesses da coletividade, através de ações, e reduzir as ameaças ao meio ambiente, baseando-se na legislação federal ambiental, lei nº. 6938 de 1981, que dispõe sobre a política nacional do meio ambiente. Há ainda, a lei nº. 7347 de 1985, sobre ação civil pública, que também conferiu a esse órgão a promoção de ações para a proteção de interesses difusos. Não menos do que esperado, a Constituição Federal de 1988, através do artigo 129 inciso III, escolheu o Ministério Público para atuar na questão ambiental, estabelecendo como função institucional a proteção ao meio ambiente, o mesmo sendo atribuído para as Constituições Estaduais (ANTUNES, 2011; MILARÉ, 2011; SILVA, 2011).

As APAs foram criadas pela Lei Federal 6.902, de 27.04.1981, que estabelece no art. 8: "Havendo relevante interesse público, os poderes executivos Federal, Estadual ou Municipal poderão declarar determinadas áreas dos seus territórios de interesse para a proteção ambiental, a fim de assegurar o bem-estar das populações humanas, a proteção, a recuperação e a conservação dos recursos naturais".

O principal foco do Direito ambiental é o do art. 225 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CF/88), que orienta sobre a conservação e defesa do meio ambiente ecologicamente equilibrado, ser uma das formas de se garantir a sadia qualidade de vida.

Somaram-se aos textos da CF/88, outras leis oriundas de todos os níveis do Poder Público e da hierarquia normativa que se destacam em nível federal, como são os casos da criação do IBAMA, do Ministério do Meio Ambiente, da Agência Nacional das Águas (ANA), bem como legislações que instituíram a Política Nacional de Recursos Hídricos ou a Política Nacional de Educação Ambiental.

As APAs são, portanto, as unidades para a preservação da biodiversidade, na medida em que, através de um disciplinamento específico, concilia a ordenada ocupação humana da área e o uso sustentável dos recursos naturais.

Qualquer atividade humana é possível “dentro da lei” numa APA, desde que não ofenda a biodiversidade, enquanto instrumento de conservação prevista no SNUC que reflete uma tentativa de aliança entre o princípio da conservação do meio ambiente e desenvolvimento econômico.

Paralelo a esse breve modelo jurídico, o Direito Penal protege o meio ambiente, a partir da Lei 9.605 de 12 de fevereiro de 1998 ao introduzir em nível de norma infraconstitucional a responsabilidade penal da pessoa jurídica no Direito brasileiro.

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REFERÊNCIAS

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BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil – 1988. Disponível em: <http://www.dji.com.br/constituicao_federal/cf170a181.htm> Acesso em: 30 de out. de 2017.

BRASIL, Lei no 6.902, de 27 de abril de 1981. Dispõe sobre a criação de Estações Ecológicas, Áreas de Proteção Ambiental e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6902.htm> Acesso em: 30 de out. de 2017.

BRASIL Lei Federal Nº 9.985 de 18/07/2000. Regulamenta o artigo 225 da Constituição Federal e institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação e da outras providências. Disponível em: <http://uc.socioambiental.org/sites/uc.socioambiental.org/files/snuc_sistema%20nacional%20de%20unidades%20de%20conservacao.pdf> Acesso em: 2 de dez. de 2017.

BRASIL . Lei Nº 6.938, de 31 de Agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Disponível em <www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6938.htm> Acesso em 6 de dez.de 20137.

MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental Brasileiro. 13. ed. São Paulo: Malheiros, 2005.

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RASLAN, Alexandre Lima. Princípio do poluidor-usuário-pagador: fundamentos e concretização. Disponível em: <http://www.mp.ms.gov.br/portal/manual_ambiental/arquivos/O%20Princ%C3%ADpio%20do%20Poluidor%20Usu%C3%A1rio%20Pagador%20Fundamentos%20e%20Concretiza%C3%A7%C3%A3o.pdf> Acesso em: 30 de nov. de 2017.

RIBEIRO, Lúcio Ronaldo Pereira. Da responsabilidade penal da pessoa jurídica. Jus Navigandi, Teresina, ano 2, n. 26, set. 1998. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=1714>. Acesso em: 30 nov. 2017.

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