1. INTRODUÇÃO
Um dos problemas mais graves na jurisdição federal é a falta de efetividade das decisões judiciais, visto que, na execução dos julgados que encerram obrigação de pagar, deparam-se os credores com a questão dos precatórios.
Com a Emenda Constitucional 22/99, foi acrescentado ao art. 98 da Constituição o inciso I, o qual autorizou a União a criar os Juizados Especiais Federais. Daí surgiu a Lei 10.259, de 12/7/2001.
O desânimo dos juízes federais foi de imediato afastado, festejando-se a chegada à Justiça Federal de um instrumento moderno, com vista à simplificação do processo. Sem formalismo, com oralidade e simplicidade, democratizou-se o processo e, com ele, a sociedade.
Decorrido mais de um ano, tem-se, no âmbito da Justiça Federal, a certeza de que os juizados criados pela Lei 10.259/2001 seguiram os passos da Lei 9.099, de 26/9/1995, de sucesso já sedimentado com os Juizados Especiais da Justiça Estadual.
Mas não teriam sucesso os juizados especiais, não fosse a alteração do art. 100 da CF/88, pela Emenda Constitucional 20, de 1999, permitindo o pagamento direto, sem precatório, em relação às causas de pequeno valor. A alteração liberou os Tribunais do burocrático manuseio dos precatórios e encantou a comunidade judiciária pela rapidez e efetividade das sentenças que encerram obrigação de pagar.
Para se ter uma idéia do alcance dos Juizados Especiais Federais, segundo dados fornecidos pelo Ministro Gilmar Ferreira Mendes em artigo publicado em junho de 20021 , dos 40.752 precatórios devidos pelo INSS incluídos no orçamento de 2001, 33.204 possuíam valor inferior ou igual a 60 (sessenta) salários-mínimos, em percentual superior a 81%; em relação à União, dos 64.119 precatórios expedidos, 53.295 possuíam valor inferior ou igual a 60(sessenta) salários-mínimos, em percentual superior a 83%.
Por fim, registre-se que, sob o ângulo econômico-financeiro, o pagamento imediato gera economia considerável para os cofres públicos porque não há incidência de juros moratórios e de correção monetária.
2. A QUESTÃO DO ART. 100 DA CF/88
A Emenda Constitucional 20, ao introduzir o § 3º ao art. 100 da CF/88, revolucionou a Justiça, suprimindo vetusto instrumento, o precatório, e permitindo o pagamento direto e imediato para as obrigações definidas em lei como de pequeno valor, quando provenientes de sentença judicial transitada em julgado.
Embora se diga que as normas constitucionais têm aplicação imediata e que não é mais possível conviver com as chamadas normas programáticas da Constituição, o § 3º do art. 100 da Carta Magna coloca-se a reboque da lei infraconstitucional, ao dispensar o precatório dos pagamentos de obrigações de pequeno valor, deixando a definição do que seja pequeno valor para a lei ordinária.
A incoerência da previsão veio a ser corrigida pela EC 37/2002, que deu eficácia à referida norma, quando definiu o conceito de pequeno valor, até que fossem publicadas as leis definidoras. Os incisos I e II do art. 87, juntamente com o art. 86, ambos do ADCT, praticamente regulamentaram a execução contra a Fazenda Pública, nascendo daí um novo processo de execução. 2
A atividade administrativa deve observar com fidelidade os princípios constantes dos arts. 37 e 5º, II, da CF/88, tendo como princípio maior o da legalidade.
Antes da EC 37, alguns tribunais já aplicavam a regra do § 3º do art. 100 da CF/88, fazendo incidir, por analogia, a regra do art. 128 da Lei 8.213/91. A regra permitiu o pagamento imediato das obrigações previdenciárias oriundas de demandas judiciais. A aplicação analógica, pelas modernas normas de hermenêutica, é perfeitamente aceita, diante da plenitude dos mandamentos constitucionais. Tinha-se, assim, um critério na fixação do que fosse débito de pequeno valor.
O malabarismo jurídico, importante para deixar confortáveis os administradores e ordenadores de despesa, especialmente depois da drasticidade da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101, de 4/5/2000), tornou-se inteiramente dispensável a partir da EC 37, de 12/6/2002, introdutora da regra do art. 87 do ADCT. Esse dispositivo, para ser aplicado, exige condicionantes, tais como:
1) só é válida a aplicação do que está definido como débito de pequeno valor, até a publicação das leis específicas, a critério dos entes da Federação. Essa regra tem por escopo observar o princípio federativo;
2) o débito de pequeno valor não pode ter origem em precatório complementar ou suplementar, os quais pressupõem precatório antecedente já pago. Portanto, as sobras de débito anterior não estão ao abrigo da qualificação de PEQUENO VALOR, como claro está na ressalva que se reporta ao § 4º do art. 100;
3) pela ressalva, tem-se vedado o fracionamento do débito; mas
4) permite o seu parágrafo único que a parte renuncie ao valor original de seu crédito, a fim de amoldá-lo aos limites legais estabelecidos para a classificação de pequeno valor.
3. A DEFESA DA FAZENDA NA EXECUÇÃO DOS DÉBITOS DE PEQUENO VALOR
Tem prevalecido o entendimento, seja na doutrina, seja na jurisprudência, de que não há, nos juizados especiais, aplicação subsidiária do Código de Processo Civil e só em circunstâncias especialíssimas é que se aceita a subsidiariedade da regra processual geral.
O certo é que a intimidade da interpretação subsidiária deve estar contida nas Leis 9.099/95 e 10.259/2001, formando, ambas, um microssistema que determina um procedimento próprio, cuja referência deve ser, dentro do possível, às normas constitucionais.
A Lei 10.259/2001, em matéria de execução, possui dois artigos apenas: o art. 16, que se refere às sentenças que impõem obrigação de fazer, não fazer ou de entregar coisa certa; e o art. 17, que se reporta à obrigação de pagar.
Não há uma única palavra sobre defesa do executado, nem regra a ser seguida caso não seja cumprida a ordem mandamental, porque é assim que se tem entendido a sentença proferida nos juizados especiais: sentença com força executória e que, por isso mesmo, dispensa execução. E, não havendo execução, não há defesa, naturalmente.
A praticidade da Lei 10.259/2001, contudo, não é capaz de fazer a realidade funcionar com a simplicidade e a eficiência sonhadas pela comunidade judiciária, traumatizada com a procrastinação dos entes públicos no cumprimento das suas obrigações, oriundas de decisões judiciais.
A doutrina parece se recusar a comentar o assunto e o tema, "Defesa da Fazenda nos Juizados Especiais Federais" só foi cogitado quando da organização deste evento. Entretanto, acho que o assunto está longe de ser apenas acadêmico ou de fluida especulação.
A primeira observação que se faz, ao iniciar o estudo do tema proposto, refere-se à Lei 9.099/95, de aplicação subsidiária, pois esse diploma legal, mais abrangente que a Lei 10.259/2001, abre uma seção específica para disciplinar, em dois longos artigos, a execução de sentença dos juizados especiais.
Como já disse anteriormente, os juizados especiais devem ser disciplinados pelas leis especiais, sejam elas estaduais, sejam federais, para evitar a promíscua intimidade com as regras do CPC, e não contaminar o microssistema com o formalismo do processo comum. Entretanto, o primeiro artigo que trata de execução na Lei 9.099/95 anuncia a aplicação subsidiária do CPC.
OBRIGAÇÃO DE FAZER
Comecemos pelas obrigações de fazer, não fazer ou dar coisa certa. Essa execução obedece ao seguinte iter procedimental:
1) com o trânsito em julgado da sentença, expede-se ofício à autoridade, com cópia da sentença ou do acordo (art. 16 da Lei 10.259/2001);
2) a Lei 9.099/95 autoriza o juiz a impor multa diária para a hipótese de inadimplemento, multa que pode ser elevada e transformada em perdas e danos (inciso V, art. 52, Lei 9.099/95);
3) o devedor pode embargar a execução se ocorrer um dos quatro motivos listados no inciso IX do art. 52, cujo elenco traz enumeração taxativa:
a) falta ou nulidade da citação;
b) excesso de execução;
c) erro de cálculo; e
d) causa impeditiva, modificativa ou extintiva da obrigação superveniente à sentença.
A pergunta que se faz é a seguinte: a execução contra a Fazenda Pública, processada nos Juizados Especiais Federais, em relação às obrigações outras que não sejam pagar, pode observar as regras do art. 52 da Lei 9.099/95?
A resposta é afirmativa, por inexistirem óbices, perplexidades ou dificuldades, senão os normalmente enfrentados quando há aplicação subsidiária de lei inteiramente destoante do microssistema.
OBRIGAÇÃO DE PAGAR
Segundo a Lei 10.259/2001, quando a sentença encerrar obrigação de pagar, deve esta ser cumprida em sessenta dias, contados da requisição do juiz à autoridade competente (art. 17).
Observe-se que o quantitativo é de pequeno valor, como estabelecido no § 3º do art. 100 da CF/88 e no art. 87 do ADCT, provisoriamente, ou seja:
- 60 salários-mínimos - Fazenda Federal;
- 40 salários-mínimos - Fazenda Estadual e do DF;
- 30 salários-mínimos - Fazenda Municipal.
A partir daqui, tem-se como certo que o ofício requisitório e mandamental, em relação às obrigações impostas em sentença dos juizados especiais, é formalmente diferente do que é remetido ao particular. E aí está a primeira forma específica de defesa da Fazenda, que pode recusar o cumprimento ao requisitório que lhe for enviado desacompanhado das peças principais do processo que deram origem à obrigação.
A conclusão deriva da redação do art. 87 do ADCT que fala em obrigações consignadas em precatório judiciário.
Esse artigo parece estar em testilha com o estabelecido no §3° do art. 100 da CF/88, que dispensa a expedição de precatório para pagamento das obrigações de pequeno valor. Porém, é preciso que tenha a Administração o registro seguro do que vai pagar, e essa segurança advém de um pedido de pagamento mais completo, com as peças processuais que originaram o crédito.
Vejo, na exigência, uma espécie de defesa da Fazenda, que, com os elementos do requisitório, sem maiores delongas, procede ao pagamento, registra-o, e assim evita a duplicidade de cobrança, equívocos do ordenador de despesa e ainda atende ao princípio da legalidade.
O requisitório é uma espécie de pedido de natureza administrativa, regrada e vinculada ao processo que lhe deu origem, independentemente de rubrica própria ou ordem cronológica. O pagamento é imediato, por imposição constitucional.
Na execução de que se cuida, inexiste a possibilidade de não ser localizado o devedor, ou de faltar-lhe bens para garantir a execução. Entretanto, enfrentamos um outro problema, talvez maior ainda do que os normalmente enfrentados na execução contra ente não estatal. É que os bens públicos, pela inalienabilidade, são considerados impenhoráveis e, como tal, não podem, em princípio, garantir a execução.
PENHORA
Pode-se penhorar bens públicos?
Não, pelo art. 67 do Código Civil atual. Todavia, o art. 101 do Código Civil novo, diferentemente, diz que os bens públicos dominicais podem ser alienados, mas, em qualquer circunstância, está a administração submetida ao império da lei - princípio da legalidade.
A impenhorabilidade dos bens públicos não está ao sabor do legislador infraconstitucional, pois está previsto na Constituição. E como não se adquire direito contra direito, permanecem inalienáveis e impenhoráveis os bens públicos, mesmo os dominicais.
Enfim, sobre as formas de pagamento, a Resolução 263 do Conselho da Justiça Federal, que trata do procedimento relativo ao cumprimento de sentenças proferidas pelos Juizados Especiais Federais.
EMBARGOS DO DEVEDOR
São cabíveis os embargos como defesa, observando-se o disposto no inciso IX do art. 52 da Lei 9.099/95, cujos itens estão em numerus clausus.
Nota
1 Informativo IASP n. 57, maio/junho 2002.