O objetivo deste trabalho é fazer uma análise geral da Reserva Particular do Patrimônio Natural (RPPN), um instituto do Direito Ambiental que tem recebido pouca atenção dos doutrinadores e especialistas a despeito da sua significativa disseminação nos últimos anos. Trata-se de uma revisão bibliográfica que pretende trazer à baila os aspectos mais relevantes do tema, contribuindo para uma discussão sobre o tema que poderá resultar, no futuro, em um trabalho mais aprofundado.
A RPPN é uma servidão administrativa criada por meio de ato volitivo do proprietário da terra, dentro de uma sistemática de incentivo do Poder Público, com o objetivo de preservar o meio ambiente tendo em vista os atributos ecológicos específicos daquela área. O caput do art. 21 da Lei nº 9.985/2000 a define como "A Reserva Particular do Patrimônio Natural é uma área privada, gravada com perpetuidade, com o objetivo de conservar a diversidade biológica".
De acordo com Edis Milaré [01], viabilizar o engajamento direto do cidadão comum na defesa dos ecossistemas é o que está por trás da idéia da RPPN. Nessa ordem de idéias, José Irivaldo e Luis Henrique Cunha proferem o seguinte entendimento:
Sendo assim, a RPPN é uma área protegida, gravada com perpetuidade, instituída em propriedade de domínio privado por iniciativa de seu proprietário, mediante ato de reconhecimento do Poder Público por ser considerada de relevante importância para a proteção da biodiversidade, e por possuir características que justificam ações de recuperação, de modo a promover a conservação do seu ecossistema. Nos seus limites, só serão permitidas a pesquisa científica e a visitação com objetivos turísticos, recreativos e educacionais.
A RPPN é uma espécie do gênero Unidade de Conservação, que é definida pelo inciso I do art. 2º da Lei em comento como o "espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção". No entendimento de Paulo Affonso Leme Machado [02] as Unidades de Conservação se inserem no art. 2º da Convenção Internacional da Diversidade Biológica, segundo o qual área protegida é a "área definida geograficamente, que é destinada, ou regulamentada, e administrada para alcançar objetivos específicos de conservação".
A diversidade biológica, também chamada de biodiversidade, cuja conservação é o objetivo final da criação das RPPNs, pode ser compreendida como o conjunto de vida existente no planeta ou em determinada parte do planeta. O inciso III do art. 2º da referida lei define diversidade biológica como "a variabilidade de organismos vivos de todas as origens, compreendendo, dentre outros, os ecossistemas terrestres, marinhos e outros ecossistemas aquáticos e os complexos ecológicos de que fazem parte; compreendendo ainda a diversidade dentro de espécies, entre espécies e de ecossistemas".
Desde o seu delineamento, com a edição da Lei nº 6.938/81, a Política Nacional do Meio Ambiente apresentou como um dos seus sustentáculos a criação de espaços territoriais especialmente protegidos. O inciso IV do art. 2º dessa lei dispõe que a "proteção dos ecossistemas, com a preservação de áreas representativas" é um dos princípios da Política Nacional do Meio Ambiente na consecução do objetivo de preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental tendo em vista o desenvolvimento socioeconômico, os interesses da segurança nacional e a proteção à dignidade da pessoa humana.
O inciso II do art. 4º da referida lei estabelece que a Política Nacional do Meio Ambiente visará "à definição de áreas prioritárias de ação governamental relativa à qualidade e ao equilíbrio ecológico, atendendo aos interesses da União, dos Estados, do Distrito Federal, do Territórios e dos Municípios". O inciso VI do art. 9º dispõe que "a criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelo Poder Público federal, estadual e municipal, tais como áreas de proteção ambiental, de relevante interesse ecológico e reservas extrativistas" é um instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente.
Contudo, é apenas com a promulgação da Constituição Federal de 1988 que a questão dos espaços territoriais especialmente protegidos ganha um conteúdo mais delimitado e forte, passando a exigir uma regulamentação por meio de normas infraconstitucionais [03]. O inciso III do § 1º do art. 225 da Constituição Federal determina que para assegurar a efetividade do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado incumbe ao Poder Público "definir, em todas as unidades da federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção".
As Unidades de Conservação podem ser classificadas em Unidades de Proteção Integral e Unidades de Uso Sustentável, conforme o art. 7º da citada lei: naquela se admite apenas o uso indireto de seus recursos naturais, a não ser em casos excepcionais e devidamente previstos em lei, nesta se procura coadunar a conservação da natureza com a utilização de parte dos seus recursos naturais. Dentro da primeira modalidade se encontram a Estação Ecológica, a Reserva Biológica, o Parque Nacional, o Monumento Natural e o Refúgio de Vida Silvestre, ao passo que dentro da segunda modalidade estão a Área de Proteção Ambiental, a Área de Relevante Interesse Ecológico, a Floresta Nacional, a Reserva Extrativista, a Reserva de Fauna, a Reserva de Desenvolvimento Sustentável e a Reserva Particular do Patrimônio Natural.
Embora tenha sido enquadrada no rol do Uso Sustentável, na prática a RPPN tem características de Unidade de Conservação de Proteção integral, pois nela podem ser desenvolvidas somente aquelas atividades de cunho científico, cultural, educacional ou recreativo. É que o inciso III do art. 21, que legalizava a ocorrência de atividade extrativista nessas áreas, sofreu o veto presidencial [04].
O estabelecimento de uma RPPN não implica na extinção do direito de propriedade, pois a área continuará sendo privada, embora imponha severas restrições ao exercício desse direito. Em vista disso, não se pode falar em desapropriação, nem mesmo em sua modalidade indireta, até porque a iniciativa deve necessariamente ser tomada pelo proprietário da área.
Por isso, ao Poder Público cabe adotar medidas para incentivar a criação e a manutenção de RPPNs, especialmente naquelas regiões onde houver uma maior necessidade de preservar o meio ambiente. De acordo com Silvio Fazolli, com o estabelecimento da RPPN o proprietário da terra adquire as seguintes prerrogativas:
a) isenção de pagamento do Imposto Territorial Rural – ITR sobre a área afetada pela preservação; b) prioridade na consecução de recursos do Fundo Nacional do Meio Ambiente – FNMA e na concessão de crédito agrícola para custeio da área remanescente; c) exploração econômica da reserva, mediante a implantação de projetos de turismo ecológico (ecoturismo), recreação e educação ambiental; d) proteção contra queimadas, desmatamentos e caça, além de outros cuidados despendidos por órgãos de proteção ambiental [05].
As RPPNs, bem como as demais modalidades de Unidade de Conservação, só podem ser desafetadas ou reduzidas em sua extensão territorial por meio de lei específica, conforme determinam o parágrafo único do art. 5º do Decreto nº 5.746/2006, o § 7º da Lei nº 9.985/2000 e o inciso III do § 1º do art. 225 da Constituição Federal. Ou seja, se a RPPN tiver sido criada por ato do órgão federal competente, a desafetação ou alteração somente poderá ocorrer com a aprovação de uma lei feita especificamente para esse fim pelo Congresso Nacional, o mesmo se dando com as Assembléias Legislativas em relação às RPPNs criadas por atos dos órgãos estaduais, de forma que se trata de um processo de difícil ou mesmo improvável reversibilidade.
A maioria das modalidades de Unidades de Conservação não contemplam áreas privadas, devendo as mesmas serem desapropriadas pelo Estado quando de sua instalação. Contudo, quando isso ocorre, a exemplo das Áreas de Proteção Ambiental, que é constituída por terras públicas e privadas, não é por iniciativa dos proprietários de terra e sim por imposição do Poder Público.
A grande vantagem da RPPN é possibilitar a viabilização da política preservacionista estatal sem o dispêndio de grandes volumes de recursos públicos no que diz respeito a sua criação e manutenção. Ademais, por partir de um ato do cidadão e por continuar sendo uma área privada, tal modalidade de Unidade de Conservação acaba atingindo os seus objetivos com maior eficiência, até porque existe muito mais empenho por parte dos atores políticos interessados e a voluntariedade já é uma prova disso.
Nessa ordem de idéias, a agilidade com que as RPPNs podem ser criadas é um diferencial que merece destaque em relação às demais Unidades de Conservação. A respeito desse ponto, Edis Milaré afirma o seguinte:
O processo de transformação de uma Propriedade, ou de parte dela, numa RPPN é relativamente simples. Em síntese, o proprietário deve entregar à Gerência estadual do IBAMA o título do domínio da área, sua identidade, a quitação do Imposto sobre Propriedade Rural – ITR e a planta de situação da área a ser reconhecida como RPPN. Após analisado, o processo é encaminhado ao IBAMA, em Brasília, juntamente com um termo de compromisso firmado pelo proprietário. Reconhecida a RPPN, é publicada a respectiva portaria no Diário Oficial. A partir de então o proprietário deve providenciar a averbação do termo de compromisso no Cartório de Registro de Imóveis competente, gravando a área do imóvel como reserva em caráter perpétuo, a fim de que seja emitido o título de reconhecimento [06].
Em outras palavras, as facilidades que a iniciativa privada possui, como menos burocracia e mais liberdade de gestão, são colocadas a serviço de um objetivo coletivo que é a preservação de uma área ambientalmente relevante. Trata-se de um instrumento de singular importância para a formação de corredores ecológicos, para a preservação de espécies endêmicas, para o aumento dos espaços territoriais especialmente protegidos são aumentados e para a conservação dos biomas e da biodiversidade brasileira [07].
Sendo assim, é preciso que na prática haja realmente um maior incentivo e um maior apoio técnico à criação e manutenção das RPPNs por parte do Poder Público, já que essa provavelmente é a forma mais eficaz de preservar espaços territoriais ambientalmente relevantes, tanto no que diz respeito à celeridade quanto à economia. Por outro lado, aos juristas e gestores ambientais cabe descobrir ainda novos meios de incentivar a disseminação desse tipo de Unidade de Conservação e o efetivo cumprimentos dos objetivos preservacionistas da Política Nacional do Meio Ambiente.
Referências
CONFEDERAÇÃO Nacional de Reservas Particulares do Patrimônio Natural. Importância das RPPN. Disponível em: http://www.rppnbrasil.org.br. Acesso em: 15.set.2007.
COUTINHO, Francisco Seráphico da Nóbrega. Os espaços territoriais especialmente protegidos e as zonas de proteção no direito ambiental brasileiro. In: BENJAMIN, Antônio Herman (org). Paisagem, natureza e direito. São Paulo: Imprensa Oficial, 2005, v. 2.
FAZOLLI, Silvio Alexandre. Reserva particular do patrimônio natural e desenvolvimento sustentável. Preservação da fauna e da flora. Jus Navigandi, Teresina, ano 8, n. 452, 2 out. 2004. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/5752>. Acesso em: 04 set. 2007.
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 15. ed. São Paulo: Malheiros, 2007.
MILARÉ, Edis. Direito do ambiente. 3. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004.
SANTOS, Naire Alves dos. Reserva particular do patrimônio natural: estudo de caso no Estado do Pará. In: BENJAMIN, Antônio Herman; LECEY, Eládio; CAPELLI, Silvia (orgs). Meio ambiente e acesso à justiça: flora, reserva legal e APP. São Paulo: Imprensa Oficial, 2007, v. 3.
SILVA, José Irivaldo Alves Oliveira; CUNHA, Luis Henrique. Conservação da natureza em propriedades privadas: o caso da Fazenda Almas, no Cariri paraibano. In: BENJAMIN, Antônio Herman; LECEY, Eládio; CAPELLI, Silvia (orgs). Meio ambiente e acesso à justiça: flora, reserva legal e APP. São Paulo: Imprensa Oficial, 2007, v. 2.
Notas
01 MILARÉ, Edis. Direito do ambiente. 3. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004, p. 257.
02 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 15. ed. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 800.
03 COUTINHO, Francisco Seráphico da Nóbrega. Os espaços territoriais especialmente protegidos e as zonas de proteção no direito ambiental brasileiro. In: BENJAMIN, Antônio Herman (org). Paisagem, natureza e direito. São Paulo: Imprensa Oficial, 2005, v. 2, p. 103.
04 SANTOS, Naire Alves dos. Reserva particular do patrimônio natural: estudo de caso no Estado do Pará. In: BENJAMIN, Antônio Herman; LECEY, Eládio; CAPELLI, Silvia (orgs). Meio ambiente e acesso à justiça: flora, reserva legal e APP. São Paulo: Imprensa Oficial, 2007, v. 3, p. 717.
05 FAZOLLI, Silvio Alexandre. Reserva particular do patrimônio natural e desenvolvimento sustentável. Preservação da fauna e da flora. Jus Navigandi, Teresina, ano 8, n. 452, 2 out. 2004. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/5752>. Acesso em: 04 set. 2007.
06 MILARÉ, Edis. Direito do ambiente. 3. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004, p. 259.
07 CONFEDERAÇÃO Nacional de Reservas Particulares do Patrimônio Natural. Importância das RPPN. Disponível em: http://www.rppnbrasil.org.br. Acesso em: 15.set.2007.