Resumo: o presente artigo pretende demonstrar a necessária diferenciação entre a pensão especial analisada pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADPF 1039, considerada inconstitucional, e as pensões legadas por parlamentares, decorrentes de regimes previdenciários com regras em conformidade com o modelo constitucional-previdenciário, as quais privilegiam, sobretudo, a dignidade humana.
Sumário: Introdução. 1. A ADPF 1039. 2. Breve retrospectiva histórica sobre a concessão de pensão civil aos dependentes de parlamentares federais. 3. Reflexos da reforma previdenciária de 2019. 4. Conclusão. Referências.
INTRODUÇÃO
Recentemente, o Supremo Tribunal Federal julgou a Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental – ADPF 1039, na qual se avaliou a possibilidade de normas estaduais concederem pensão especial – de forma vitalícia – para familiares de ex-ocupantes de cargos políticos, como os parlamentares.
Baseado em vários precedentes de igual teor, a Corte voltou a afirmar a inconstitucionalidade de previsões editadas por entes subnacionais prevendo qualquer espécie de pensionamento vitalício, seja para ex-agentes políticos, seja para os respectivos parentes, sob fundamento de que tais previsões materializam tratamento privilegiado, ofensivo ao princípio republicano, da isonomia, da razoabilidade, da moralidade e da impessoalidade.
Dessa forma, o Supremo referendou medida cautelar anteriormente deferida, a fim de assentar a incompatibilidade das normas impugnadas, editadas pelo Estado do Pará, em face da Constituição. Vale ressaltar que, para preservar os valores já pagos, os efeitos da decisão foram modulados até a data da concessão da medida cautelar.
Note-se, por importante, que a decisão da Suprema Corte irradia efeitos também com relação aos parlamentares federais, eis que integrantes da mesma quaestio juris avaliada.
Entretanto, uma questão subjacente pode ter ficado à deriva, qual seja saber se a pensão civil a dependentes de parlamentares é sempre inconstitucional, quando decorrente do cargo eletivo ocupado pelo instituidor. Reflexões adiante, com base nos parlamentares federais, mas extensíveis aos dos outros entes federados, pretendem demonstrar que não. A elas.
1. A ADPF 1039
Em esforço de análise, primeiramente se deve buscar a essência da matéria julgada pelo Supremo, com o fim de estabelecer o real alcance, bem como o conteúdo jurídico, a fim de averiguar a sua real aplicabilidade.
Pois bem. Na referida ação, a Corte examinou a Lei paraense nº 2.835/1963, que concedeu, dentre outros benefícios, pensões mensais em favor de dependentes de ex-parlamentares daquela Unidade Federativa.
O problema identificado na norma, que culminou com a declaração de não recepção pela Constituição de 1988, ancorou-se na impossibilidade de se estabelecer tratamento privilegiado aos dependentes de parlamentares, em discordância com os ditames constitucionais.
Não por outro motivo, o relator, Ministro Alexandre de Moraes, asseverou em seu voto que tal procedimento viola o “modelo constitucional político-previdenciário, vulnerando efetivamente os princípios republicano, da isonomia, da razoabilidade, da moralidade e da impessoalidade”.
Observe-se, porém, que a mácula referenciada diz respeito à ausência de plausibilidade jurídica para a concessão, eis que desprovida de alicerce jurídico, porquanto fere de morte diversos princípios constitucionais. De fato, este deve ser o alcance da decisão, quando trazida a lume: evitar o tratamento desigual, desarrazoado entre cidadãos, oferecendo vantagens apenas pelo fato de serem dependentes deste ou daquele agente político.
Note-se, portanto, que a decisão da Suprema Corte obriga ao legislador ordinário no sentido de não entabular normas que firam aqueles princípios constitucionais, sem o tempero próprio da real justificativa previdenciária, a qual se consubstancia na proteção dos direitos fundamentais do cidadão.
A propósito, baseado em tais direitos que compõem o arcabouço jurídico mínimo do indivíduo, é que Konrad Hesse1 adverte acerca da criação de um status jurídico material, ou seja, um conteúdo concretamente determinado e direcionado que, seja para o particular, seja para o Estado, está ilimitadamente disponível.
Em consequência, como substrato de direito indisponível do cidadão, convém deixar claro que é, sim, possível a concessão de pensão civil aos dependentes de parlamentares, desde que vinculada à norma previdenciária vigente.
Veja-se a seguir, tendo por base os parlamentares federais, as possibilidades de concessão.
2. BREVE RETROSPECTIVA HISTÓRICA SOBRE A CONCESSÃO DE PENSÃO CIVIL AOS DEPENDENTES DE PARLAMENTARES FEDERAIS
Em realidade, as possibilidades de concessão de pensão por morte aos dependentes dos parlamentares federais advêm de meados do século passado.
Em retrospectiva histórica, cumpre relembrar a criação do Instituto de Previdência dos Congressistas – IPC, por meio da Lei nº 4.284/1963, em cujo artigo 8º, alínea “b”, previa a concessão, em caso de morte do congressista, pensão correspondente a 50% (cinquenta por cento) da que caberia, na época do falecimento, ao contribuinte do Instituto. Eram seus beneficiários o cônjuge sobrevivente e filhos de qualquer condição.
Essa lei foi revogada pela Lei nº 7.087/1982, em cujo artigo 38 dispõe que a pensão dos dependentes do segurado falecido no exercício do cargo, relevada a carência, será paga na base de 50% (cinquenta por cento) do valor a que teria direito o extinto. No caso de falecimento de segurado pensionista, a pensão corresponderá à metade da que ele vinha percebendo, acrescida de tantas parcelas de 10% (dez por cento) de seu valor quantos forem os dependentes até o máximo de 5 (cinco).
Importante ressaltar que tal norma considera dependente do segurado, desde que viva economicamente sob sua responsabilidade: I - a esposa, salvo se houver abandonado o lar sem justo motivo (aqui uma construção referencial no tempo mas estranha nos dias de hoje); o marido com mais de 60 (sessenta) anos ou invalido; a companheira mantida há mais de 5 (cinco) anos; os filhos de qualquer condição, menores de 21 (vinte e um) anos ou inválidos; Il - a pessoa designada, que só poderá ser menor de 21 (vinte e um) anos ou maior de 60 (sessenta) anos ou inválida; III - o pai inválido e a mãe; IV - os irmãos de qualquer condição, menores de 21 (vinte e um) anos ou inválidos.
Cumpre realçar que, para quem adimpliu as condições estabelecidas nessas leis acima citadas, permanece ainda hoje a concessão da pensão, por força do artigo 1º, § 2º, da Lei nº 9.506/97, que extinguiu o Instituto de Previdência dos Congressistas – IPC, mas resguardou os direitos adquiridos na forma da Lei 7.087/1982.
Com a introdução da citada Lei 9.506/97, os segurados do antigo IPC, ao término do exercício do mandato, poderiam se inscrever como segurados do Plano de Seguridade Social dos Congressistas - PSSC, independentemente de idade. Para os novos parlamentares, a filiação já se deu no novo PSSC.
Importante ressaltar que a filiação ao novo regime, entrementes, era facultativo. Dessa forma, para quem não optasse, sobravam duas possibilidades de vinculação previdenciária obrigatória: ao regime geral de previdência social (INSS) ou ao regime próprio, no caso de parlamentar que fosse egresso de cargo efetivo na Administração Pública.
O PSSC garantiu, em caso de morte do segurado, pensão aos seus dependentes no valor dos proventos de aposentadoria que o segurado recebia ou a que teria direito. Por outro lado, para os parlamentares que se vinculavam ao RGPS ou ao RPPS, a concessão de pensão civil deveria seguir as regras próprias desses regimes previdenciários.
Importante registrar que o PSSC foi sempre restrito ao âmbito do Congresso Nacional. Para os demais entes federados, a vinculação ao RGPS virou regra, à exceção de parlamentares detentores de cargos públicos. Para melhor elucidação do tema, traz-se à colação o ensinamento de Fábio Zambitte Ibrahim2:
É justamente por essa razão que as leis previdenciárias possuem duas alíneas idênticas prevendo a inclusão do exercente de mandato eletivo como segurado obrigatório do RGPS. Dessa forma, ao menos desde 2004, pode-se dizer que a questão está superada, estando todos vinculados às mesmas regras dos trabalhadores em geral. Única exceção ainda restaria no Congresso Nacional, tendo em vista a criação de vinculação facultativa ao Plano de Seguridade Social dos Congressistas – PSSC. Na hipótese de adesão, o deputado federal ou senador não estaria vinculado ao RGPS, mas ao regime específico criado pela Lei 9.506/97. (...) Para os demais entes federativos, na atualidade, qualquer regime alternativo de aposentadoria para parlamentares e membros do Executivo é claramente inconstitucional. A vinculação é, necessariamente, ao RGPS.
Em suma, portanto, os parlamentares federais possuíam três condições diferentes que permitiam a concessão de pensão civil a seus dependentes, em conformidade com as regras próprias de cada regime, a saber:
para aqueles que optaram, ficaram vinculados ao regime do PSSC;
para os não optantes do PSSC, foram mantidos obrigatoriamente vinculados ao RGPS;
para o parlamentar que não fez opção, mas era detentor de cargo público, ficou mantido no Regime Próprio de Servidor Público – RPPS.
Toda essa digressão histórica torna-se importante para contrapor a proibição de concessão de pensão civil julgada pelo STF na ADPF 1039, alhures comentada. De fato, é preciso deixar claro que são situações absolutamente diferentes.
A julgada pelo STF diz respeito a uma espécie de pensão especial, a qual precisa não apenas de lei fundante, mas também da identificação clara da fonte de custeio, além da submissão óbvia aos princípios constitucional-previdenciários, o que não se observou naquele caso. Conforme advertem Castro e Lazzari3, “a Constituição Federal estabeleceu, como norma, fixar uma gama de princípios e objetivos regentes da Seguridade Social, e outros deles, disciplinadores dos campos de atuação em que ela se desdobra”.
A propósito, a Constituição Federal enumera, em seu artigo 194, os princípios norteadores da seguridade social:
universalidade da cobertura e do atendimento;
uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais;
seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços;
irredutibilidade do valor dos benefícios;
equidade na forma de participação no custeio;
diversidade da base de financiamento, identificando-se, em rubricas contábeis específicas para cada área, as receitas e as despesas vinculadas a ações de saúde, previdência e assistência social, preservado o caráter contributivo da previdência social;
caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados.
A concessão de pensão civil com base em critério puramente subjetivo, como na ADPF analisada pelo Supremo Tribunal Federal, fica ao largo dessa cobertura principiológica.
Por outro viso, para os parlamentares legalmente vinculados a regimes previdenciários, como salientado linhas atrás, a concessão de pensão civil a dependentes mantém-se incólume. Bom que não se confundam as situações.
Entrementes, há que se salientar que a situação previdenciária dos parlamentares voltou a sofrer significativas alterações, a partir da reforma introduzida pela Emenda Constitucional 103/2019.
Cuida-se desse ponto a seguir.
3. REFLEXOS DA REFORMA PREVIDENCIÁRIA DE 2019
As regras pertinentes ao regime previdenciário dos detentores de mandato eletivo foram alteradas pela Emenda Constitucional 103/2019 de forma substancial.
Veja-se, por oportuno, que a reforma vedou a possibilidade de instituição de novos regimes previdenciários específicos para os titulares de mandato eletivo, além de proibir, também, a adesão de novos segurados aos regimes existentes antes da promulgação da emenda. É o que deflui do comando do art. 14 da EC 103/19, verbis:
Art. 14. Vedadas a adesão de novos segurados e a instituição de novos regimes dessa natureza, os atuais segurados de regime de previdência aplicável a titulares de mandato eletivo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios poderão, por meio de opção expressa formalizada no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, contado da data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional, retirar-se dos regimes previdenciários aos quais se encontrem vinculados
Interessante observar que o constituinte derivado possibilitou que o segurado do regime especial aplicável aos mandatos eletivos pudesse, mediante opção, no prazo de 180 (cento e oitenta dias), deixar tal regime. Segundo Luciano Martinez4, tal fato se deveu à fragilidade de suporte do extinto regime de previdência aplicável a titulares de mandato eletivo.
Malgrado a extinção do regime anterior, a Emenda garantiu a concessão de pensão civil aos dependentes do segurado falecido, de acordo com os critérios da legislação antiga, desde que estiverem atendidos os requisitos para a concessão dos benefícios. Trata-se, como se vê, da aplicação do direito adquirido, que poderá ser exercido a qualquer tempo.
Diante desse novo quadro, os novos parlamentares, bem como aqueles que não fizeram opção, agora estão submetidos obrigatoriamente ao regime do INSS, ou, caso ocupante de cargo público, ao RPPS, advindo desses regimes as regras para a concessão de pensão civil.
Dois pontos a respeito da EC 103/19 ainda merecem comentários.
Primeiro, no que tange às regras de transição de um regime a outro, o constituinte assegurou que lei específica do Estado, do Distrito Federal ou do Município deverá disciplinar a regra a ser aplicada, nesses entes, aos segurados que fizerem a opção de permanecer no regime previdenciário anterior.
Segundo, no sentido de que, havendo a extinção por lei de regime previdenciário e migração dos respectivos segurados para o Regime Geral de Previdência Social, até que advenha lei federal dispondo sobre a matéria, o ente federado deverá observar os seguintes requisitos:
I - assunção integral da responsabilidade pelo pagamento dos benefícios concedidos durante a vigência do regime extinto, bem como daqueles cujos requisitos já tenham sido implementados antes da sua extinção;
II - previsão de mecanismo de ressarcimento ou de complementação de benefícios aos que tenham contribuído acima do limite máximo do Regime Geral de Previdência Social;
III - vinculação das reservas existentes no momento da extinção, exclusivamente:
a) ao pagamento dos benefícios concedidos e a conceder, ao ressarcimento de contribuições ou à complementação de benefícios, na forma dos incisos I e II; e
b) à compensação financeira com o Regime Geral de Previdência Social.
4. CONCLUSÃO
Como advertido alhures, portanto, não se pode confundir a inconstitucionalidade de concessão de pensão por morte, consubstanciada apenas no atributo subjetivo visado pelo legislador ordinário, com a concessão de pensão civil decorrente dos regimes previdenciários aplicáveis aos detentores de mandato eletivo.
Bom que se diga que não é inconstitucional, também, a concessão de pensão especial, desde que decorrente de lei específica que denote a intenção de seguridade social com algum grupo social. No Brasil, por exemplo, existem pensões especiais como a de ex-combatente, de hanseníase, da síndrome da Talidomida.
Às vezes, a concessão de pensão especial se dá em virtude de eventos danosos que causam prejuízos sensíveis à população, como é o caso da Lei nº 9.425, de 24 de dezembro de 1996, que concedeu pensão especial às vítimas do acidente nuclear com o Césio 137, ocorrido em Goiás.
Voltando-se, finalmente, ao ponto de partida, fica relativamente tranquilo concordar com o julgamento do STF na ADPF 1039, porquanto nada sustenta o privilégio da concessão de pensão por morte, em afronta ao sistema constitucional-previdenciário. Por outro lado, que fique claro, também, que a pensão civil legada por parlamentares é absolutamente legal, respeitadas as regras de concessão.
Afinal, não é demais repisar, a pensão civil é benefício previdenciário e, como tal, insere-se no âmbito protetivo dos direitos fundamentais. Como adverte Alexy5, os direitos de proteção configuram a necessidade de que o Estado assuma um comportamento ativo que possibilite o usufruto ideal dos bens individuais.
Espontâneo, pois, conforme sinaliza Luís Roberto Barroso6, preservar-se, na concessão de pensão civil, a dignidade humana como princípio jurídico fundamental na interpretação dos direitos fundamentais do cidadão.
REFERÊNCIAS
ALEXY, Robert. Teoria dos Direitos Fundamentais. 2ª ed. Tradução de Virgílio Afonso da Silva. São Paulo: Malheiros Editores, 2011.
BARROSO, Luís Roberto. A Dignidade da Pessoa Humana no Direito Constitucional Contemporâneo. A Construção de um conceito Jurídico à Luz da Jurisprudência Mundial. Trad. De Humberto Laport de Mello. 3ª reimpressão. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2014.
CASTRO, Carlos Alberto Pereira de; LAZZARI, João Batista. Manual de Direito Previdenciário. 23. Ed. Rio de Janeiro: Forense, 2020.
HESSE, Konrad. Elementos de Direito Constitucional da República Federal da Alemanha. Tradução de Luís Afonso Heck. Porto Alegra, Sergio Antonio Fabris Editor, 1998.
IBRAHIM, Fábio Zambitte. A reforma previdenciária – entre falácias e certezas. Revista de Direito do Trabalho, vol. 210/2020.
MARTINEZ, Luciano. Reforma da Previdência. Emenda Constitucional n. 103, de 12 de novembro de 2019. Entenda o que mudou. São Paulo: Saraiva Educação, 2020. Livro digital (E-pub).
Notas
HESSE, Konrad. Elementos de Direito Constitucional da República Federal da Alemanha. Tradução de Luís Afonso Heck. Porto Alegra, Sergio Antonio Fabris Editor, 1998, p. 230.
IBRAHIM, Fábio Zambitte. A reforma previdenciária – entre falácias e certezas. Revista de Direito do Trabalho, vol. 210/2020, p. 109-131, 2020.
CASTRO, Carlos Alberto Pereira de; LAZZARI, João Batista. Manual de Direito Previdenciário. 23. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2020, p. 165.
MARTINEZ, Luciano. Reforma da Previdência. Emenda Constitucional n. 103, de 12 de novembro de 2019. Entenda o que mudou. São Paulo: Saraiva Educação, 2020. Livro digital (E-pub)
ALEXY, Robert. Teoria dos Direitos Fundamentais. 2ª ed. Tradução de Virgílio Afonso da Silva. São Paulo: Malheiros Editores, 2011.
BARROSO, Luís Roberto. A Dignidade da Pessoa Humana no Direito Constitucional Contemporâneo. A Construção de um conceito Jurídico à Luz da Jurisprudência Mundial. Trad. De Humberto Laport de Mello. 3ª reimpressão. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2014