A natureza jurídico-administrativa do sistema de controle interno do Poder Executivo federal

Tem-se perquirido ultimamente, no âmbito dos profissionais que operam o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, cujo órgão central é a Controladoria-geral da União, qual sua verdadeira natureza jurídico-administrativa. Muitos chegaram, apressadamente ao nosso ver, à conclusão de que tal sistema é o instrumento administrativo de autocontrole da gestão pública.

O assunto é pouco discutido pela doutrina e quase não se encontra literatura sobre o tema. Suas linhas básicas, contudo, podem ser extraídas da Constituição Federal e de algumas outras normas esparsas, conforme passaremos a expor.

Todavia, para melhor desvendarmos as verdadeiras finalidades reservadas pela Constituição Federal de 1988 a este instituto denominado Sistema de Controle Interno, necessitaremos, previamente, deitar exame sobre as acepções que tradicionalmente a prática administrativa vem emprestando à expressão "controle interno".

A reforma do estado preconizada por Bresser Pereira na década de 90 apregoava a profissionalização das carreiras ligadas à gestão, de forma a conduzir a administração pública nos rumos da administração gerencial. Neste sentido, considerava-se como modelo de eficiência gerencial o que se conhece por Ciclo de Deming, traduzido pela expressão Ciclo PDCA, onde P = plan (planejar), D = do (fazer), C = check (checar, controlar) e A = act (avaliar e agir).

O Ciclo PDCA, inspirador maior do ciclo da gestão, demonstra, em tese, a melhor forma de gerenciamento de uma determinada atividade, ou seja, é uma receita sobre como sistematizar a atividade executiva com o objetivo de atingir os melhores resultados.

No campo normativo, parece, de fato, que a estratégia prevista no ciclo PDCA também encontra acolhida na legislação, quando se trata da administração pública, senão vejamos.

O Decreto-lei 200/67, no § 6º de seu artigo 10, assim dispõe:

O comando acima indica, claramente, ao gestor, que é sua responsabilidade manter controle sobre os recursos que gerencia. Mas o § 7º avança e diz:

Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento, coordenação, supervisão e contrôle e com o objetivo de impedir o crescimento desmesurado da máquina administrativa, a Administração procurará desobrigar-se da realização material de tarefas executivas, recorrendo, sempre que possível, à execução indireta, mediante contrato, desde que exista, na área, iniciativa privada suficientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar os encargos de execução.

Neste dispositivo nasce a diretriz da terceirização responsável, como forma de garantir eficiência gerencial, resguardando o esforço estatal do gestor às atividades de "planejamento, coordenação, supervisão e controle", eis que essenciais.

O governo federal tem, efetivamente, investido nesta direção, pois criou e mantém carreiras executivas importantes, incumbidas de conduzir com profissionalismo a administração pública. Exemplo disso são os Analistas de Planejamento, Analistas de Orçamento e os Especialistas em Políticas Públicas e Gestão Governamental, estes últimos qualificados como gestores profissionais que, não fosse a persistência, no estado brasileiro, do ímpeto político sobre a gestão, teriam a especial missão de gerar excelência administrativa no âmbito estatal.

A estes profissionais, e aos outros, organizados em carreiras que se dedicam à operação dos mais diversos afazeres burocráticos do Estado, cabe o exercício da função essencial do Poder Executivo, qual seja a gestão executiva da coisa pública, que compreende todas as fases do Ciclo PDCA: devem planejar, devem executar, devem manter controles internos administrativos sobre o que executam, e devem agir corretivamente.

Como se vê, o controle administrativo interno (autocontrole) é atividade há muito consagrada tanto na teoria administrativa, quanto na legislação brasileira, estando previsto até mesmo na Lei 4.320/64, como fase da função executiva, nos seguintes termos:

Art. 75. O contrôle da execução orçamentária compreenderá:

I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações;

II - a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por bens e valores públicos;

III - o cumprimento do programa de trabalho expresso em têrmos monetários e em têrmos de realização de obras e prestação de serviços.

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Este dispositivo da Lei 4.320/64 encerra uma série de atribuições que o Poder Executivo, por meio de seus órgãos de gestão orçamentária, mormente o órgão central de sistema – Ministério do Planejamento – deve cumprir. Todas estas atribuições situam-se no campo do controle administrativo da execução, de responsabilidade do gestor, e têm sido efetivadas principalmente por meio dos diversos sistemas corporativos gerenciados pelo Ministério do Planejamento, como são exemplos o SIAFI (registros a acompanhamento do fluxo financeiro do Tesouro – receitas e despesas), SIASG (registro e controle das obrigações), SIAPE (execução e controle das despesas com pessoal), SIDOR e SIGPLAN (controle orçamentário e do atingimento de metas).

Note-se que até este ponto, não mencionamos a expressão Sistema de Controle Interno, mas tão-somente estamos nos referindo às diversas disposições que encontramos na legislação sobre o exercício da atividade de controle administrativo interno.

A Constituição de 1988, contudo, trouxe inovação institucional em termos de controle. E o fez, como não poderia deixar de ser, no capítulo dedicado à organização do Poder Legislativo, e mais especificamente em uma seção denominada "Da fiscalização contábil, financeira e orçamentária".

Ora, é óbvio que o legislador, ao dispor sobre a atividade de fiscalização da gestão estatal, o fizesse no capítulo do Poder Legislativo, pois a função fiscalizadora, juntamente com a legislativa, é essencial a este poder, assim como são preponderantes as funções executiva e judicante nos poderes executivo e judiciário, respectivamente.

Sobre o tema, impende destacar a lição de ALEXANDRE DE MORAES ^[01] sobre as funções típicas dos poderes, assim as descrevendo:

As funções típicas do Poder Legislativo são legislar e fiscalizar, tendo ambas o mesmo grau de importância e merecedoras de maior detalhamento. Desta forma, se por um lado a Constituição prevê regras do processo legislativo, para que o Congresso Nacional elabore as normas jurídicas, de outro, determina que a ele compete a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional do Poder Executivo (DF, art. 70).

De fato, ao inaugurar o tratamento da Função Fiscalizadora, a Constituição assim dispôs, no art. 49, inciso X:

Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:

X - fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta;

A própria Constituição, contudo, ao dispor mais detalhadamente sobre este poder fiscalizador, deu-lhe os seguintes contornos:

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

O interessante desta disposição constitucional foi a clara opção do legislador em não manter nos limites estritos do Poder Legislativo o exercício da função fiscalizadora. Ao contrário, houve uma nítida opção constitucional em pulverizar sua operacionalização e, para tanto, foi concebido o instituto do Sistema de Controle Interno, como extensão operativa da função fiscalizadora aos demais poderes.

No artigo 74, a Constituição especifica algumas atribuições do Sistema de Controle Interno que devem ser exercidas em consonância, obviamente, com sua finalidade precípua, estabelecida no art. 70.

É importante marcar que a partir de agora não mais estamos nos referindo à atividade de controle administrativo interno, exercida no âmbito da execução e prevista nos diversos dispositivos legais que organizam a atividade executiva, conforme já demonstramos. Estamos agora tratando da Função Fiscalizadora, constitucionalmente prevista, essencial ao Poder Legislativo, mas que, por opção estratégica do legislador constituinte, foi estendida operacionalmente aos demais poderes.

O fato de o Sistema de Controle Interno operar em todos os poderes, contudo, não lhe retira seu caráter originário essencial, disposto na lei maior: é atividade fiscalizadora que se exerce sobre a gestão, e jamais deveria ser confundido com o controle administrativo interno que se exerce na gestão, este sim, verdadeiro controle integrado ao ciclo da gestão.

Aqueles que insistem em fazer do Sistema de Controle Interno um mero elo operacional da corrente administrativa, ou seja, uma atividade de assessoramento ao fazer executivo, devem, forçosamente, negar o que a Constituição estabeleceu: uma atividade fiscalizadora, por excelência, exercida na mesma linha doutrinária das atribuições reservadas ao Congresso Nacional.

Veja-se que, em reforço a isto, o dispositivo constante do § 1º, do artigo 74 da CF, reconhecendo esta identidade de propósitos, determina aos titulares do Sistema de Controle Interno que "ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária". Ora, a Constituição não exigiria tal compromisso de uma instituição não dotada de poder fiscalizador, voltada simplesmente ao assessoramento administrativo da gestão, mediante controle integrado a esta.

Como poderia uma atividade integrada à gestão (parte do ciclo da gestão) exercer com propriedade sua função fiscalizadora? O distanciamento estabelecido pela Constituição, ao tratar do Sistema de Controle Interno dentro do Capítulo reservado ao Poder Legislativo, em seção destinada à fiscalização, teve exatamente a finalidade de afastar esta possibilidade, que em nada atende ao interesse público.

CANOTILHO², emérito constitucionalista, já nos ensina que em havendo interpretações possíveis acerca de tema previsto na Constituição, a interpretação que deve prevalecer é aquela que realize a vontade da carta constitucional. É por este motivo que devemos reconhecer a natureza fiscalizadora que a Constituição reservou ao Sistema de Controle Interno e as conseqüências que deste fato advém.

Notas