Resumo: A Lei Federal nº 13.140/2015 (Lei de Mediação) trouxe em seu âmago a busca pela autocomposição de conflitos no âmbito da administração pública e, consequentemente, pela redução da litigiosidade. Ao cotejar alguns dispositivos da referida lei com o Código Tributário Nacional no que tange à transação, esta monografia objetiva compreender de que forma a Administração Pública Tributária e o indivíduo (contribuinte) podem realizar a autocomposição de seus conflitos, conforme os ditames da legalidade e da preservação do interesse público. Para tanto, procedeu-se à análise do conceito, classificação e modalidades da autocomposição, além de apresentar que os meios autocompositivos podem ser úteis como forma de operacionalizar a transação em matéria tributária. Esta investigação teórica, que foi realizada por meio de levantamento bibliográfico e exame jurisprudencial, traz uma visão crítica e conclui que é possível realizar a disponibilidade do crédito tributário, por meio de transação, desde que preenchidos todos os requisitos legais.
1. INTRODUÇÃO
A Administração Pública Tributária brasileira concentra milhares de conflitos de interesse e sabe-se que, nas últimas décadas, devido ao amplo acesso à justiça referendado pela Constituição da República, houve uma crescente quanto ao número de ações ajuizadas envolvendo o Poder Público, seja ele como autor (principalmente nas ações de execução fiscal) ou réu, nas questões atinentes ao crédito tributário.
Por meio da constitucionalização dos ramos do Direito, observa-se uma reestruturação do ordenamento jurídico pátrio, sendo certo que todos os ramos jurídicos devem conversar entre si para que haja uma concretização das normas. Busca-se um todo harmônico a partir de cada norma, o que ficou conhecido como diálogo das fontes.
O Código de Processo Civil de 2015 (CPC/2015), assim como outras normas, foi influenciado pelo diálogo das fontes, e acabou evidenciando o sistema de justiça multiportas. Tal sistema consiste na possibilidade de as partes envolvidas em um conflito de interesses buscarem a forma mais adequada para solução da demanda ou disputa.
Nesse cenário, o influxo de disputas envolvendo o Poder Público fez com que a jurisprudência, o legislador pátrio e os estudiosos do Direito se movimentassem para reduzir a litigiosidade e proporcionar a efetiva resolução das demandas. O CPC/2015 e a Lei Federal nº 13.140/2015 (Lei da Mediação) inovaram ao permitirem que a Administração Pública se utilize de outros meios, além do processo judicial, para solução dos conflitos.
Nesta monografia, interroga-se de que forma a Administração Pública Tributária e o indivíduo (contribuinte) podem realizar a autocomposição de seus conflitos, dentro dos limites da legalidade e da preservação do interesse público.
Para responder ao problema proposto, as hipóteses ventiladas são a possibilidade de diálogo entre dois ramos do Direito Público (Direito Tributário e Direito Administrativo) em relação ao conceito de interesse público e sua respectiva disposição ou disponibilidade, assim como a existência de previsão legal no Código Tributário Nacional (CTN) a respeito da transação como forma de extinção do crédito tributário (art. 156, inc. III, do CTN).
O objetivo geral deste estudo é compreender a possibilidade de autocomposição em conflitos como forma de extinção do crédito tributário à luz da Lei Federal nº 13.140/2015. Por sua vez, os objetivos específicos consistem em pesquisar o conceito, a classificação e as modalidades da autocomposição, além de apresentar que os meios autocompositivos podem ser úteis como forma de operacionalizar a transação em matéria tributária.
Esta pesquisa é importante, pois pretende analisar os dispositivos da Lei Federal nº 13.140/2015 no que tange à autocomposição de conflitos em que seja parte pessoa jurídica de direito público, aspectos que, até então, foram pouco estudados, pois a referida lei é recente. O resultado se mostra relevante para compreender o paradigma de resolução de conflitos inaugurado pelo CPC/2015 e vigente no atual ordenamento jurídico.
Em termos metodológicos, utilizou-se a técnica da pesquisa bibliográfica no intuito de realizar a análise do tema. A pesquisa foi qualitativa e lançou mão da mais conceituada doutrina jurídica para caracterização e análise dos institutos em debate, além da avaliação sistemática de decisões jurisprudenciais do Superior Tribunal de Justiça.
Para um melhor entendimento, este trabalho foi dividido em cinco capítulos. O primeiro capítulo é a introdução, que apresenta o tema-problema, as hipóteses, a justificativa, os objetivos e a pergunta de pesquisa que se pretende responder, além de delinear o contexto em que o estudo está inserido. O segundo capítulo, que é dividido em três seções, traz a classificação e as modalidades dos principais métodos de resolução de conflito, além de tecer breves comentários sobre a teoria do sistema multiportas.
No que lhe concerne, o terceiro capítulo aborda as lides tributárias propriamente ditas, confrontando-as com a previsão normativa da Lei Federal nº 13.140/2015 (Lei da Mediação), com enfoque no crédito tributário. O quarto capítulo faz a subsunção da possibilidade de extinção do crédito tributário, por meio da transação, às previsões normativas da autocomposição de conflitos da Lei da Mediação. Por seu turno, o quinto capítulo traz as considerações finais.
2. MÉTODOS DE RESOLUÇÃO DE CONFLITO
De acordo com o ordenamento jurídico vigente, é proibida a autotutela (justiça com as próprias mãos)1, de modo que as sociedades, ao longo do tempo, criaram diversas formas ou métodos de resolução de conflitos. Neste tópico, serão analisadas as classificações dos referidos métodos.
2.1 Classificação
A doutrina clássica divide as formas de resolução de conflitos em autocompositivas e heterocompositivas. Em síntese, a autocomposição ocorre quando as próprias partes resolvem o conflito sozinhas ao passo que a Heterocomposição ocorre quando a solução é confiada a um terceiro tido como imparcial e que seja desinteressado no objeto da disputa (PIERONI, 2018, p. 50).
O Manual de Mediação do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) assim ilustra os métodos de solução de conflitos:
Figura 1 – Métodos de solução de conflitos
Fonte: Conselho Nacional de Justiça (2016, p. 19).
2.2 Modalidades
Embora haja dezenas de modalidades de resolução de conflitos na literatura jurídica nacional e estrangeira, este estudo se ateve à análise das modalidades mais comuns reguladas e utilizadas pelo ordenamento jurídico pátrio, tais como a negociação, conciliação, mediação, arbitragem e jurisdição.
2.2.1 Negociação
Segundo o Manual de Mediação e Conciliação do CNJ, a negociação permite a construção de uma agenda com alternativas e soluções possíveis para resolução de conflitos, que atendam aos interesses comuns e conciliem os interesses divergentes (2016, p. 57).
Na lição de PIERONI, a negociação consiste em método não adversarial por meio do qual as partes interessadas atuam diretamente ou com auxílio de seus advogados, sem a interferência de um terceiro, objetivando um acordo que acabe com o conflito (2018, p. 51).
2.2.2 Conciliação
O CPC/2015 prevê que a conciliação será indicada nos casos em que não houver vínculo anterior entre as partes e que o conciliador poderá sugerir soluções para o litígio, sendo vedada a utilização de qualquer tipo de constrangimento ou intimidação para que as partes conciliem (art. 165, §2º, do CPC/2015).
O Manual de Mediação Judicial do CNJ, por sua vez, dispõe:
"A conciliação pode ser definida como um processo autocompositivo breve no qual as partes ou os interessados são auxiliados por um terceiro, neutro ao conflito, ou por um painel de pessoas sem interesse na causa, para assisti‑las, por meio de técnicas adequadas, a chegar a uma solução ou a um acordo." (2016, p. 21)
Constata-se que a conciliação é indicada para atingir o consenso entre os envolvidos, os quais geralmente não possuem outra relação além do conflito posto, contando com a presença de um terceiro imparcial. Um exemplo muito citado é o das colisões de trânsito.
2.2.3 Mediação
O CPC/2015 é claro ao dispor que o mediador aturará preferencialmente nos casos em que houver prévio vínculo entre as partes (art. 165, §3º, primeira parte, do CPC/2015). O Manual de Mediação Judicial do CNJ assim verbaliza:
“A mediação pode ser definida como uma negociação facilitada ou catalisada por um terceiro. Alguns autores preferem definições mais completas sugerindo que a mediação um processo autocompositivo segundo o qual as partes em disputa são auxiliadas por uma terceira parte neutra ao conflito ou por um painel de pessoas sem interesse na causa, para se chegar a uma composição. Trata‑se de um método de resolução de disputas no qual se desenvolve um processo composto por vários atos procedimentais pelos quais o(s) terceiro(s) imparcial(is) facilita(m) a negociação entre as pessoas em conflito, habilitando‑as a melhor compreender suas posições e a encontrar soluções que se compatibilizam aos seus interesses e necessidades.’ (2016, p. 20)
Tal como a conciliação, a mediação é um método que conta com a presença de um terceiro imparcial. No entanto, na mediação, o terceiro se incumbe de restabelecer o diálogo entre as partes, incentivando-as a pensar na controvérsia sob diferentes perspectivas de forma que as próprias partes envolvidas construam juntas a solução do litígio.
Os incisos do art. 2º, da Lei Federal nº 13.140/2015, elencam os princípios orientadores da mediação, dentre os quais se destacam: imparcialidade do mediador; isonomia entre as partes; oralidade; informalidade; autonomia da vontade das partes e busca do consenso.
O Direito de Família é uma seara jurídica que costuma se beneficiar das sessões de mediação (causas envolvendo divórcio, guarda de filhos menores e pensão alimentícia são alguns exemplos).
2.2.4 Arbitragem
Conforme art. 1º, da Lei Federal nº 9.307/1996, as pessoas capazes de contratar poderão valer-se da arbitragem para dirimir litígios relativos a direitos patrimoniais disponíveis. Por seu turno, o art. 3º, §1º do CPC/2015 dispõe: “é permitida a arbitragem, na forma da lei”.
A arbitragem é uma forma de solução de conflitos pautada na escolha de um terceiro pelas partes e só é admitida em casos que versam sobre direitos patrimoniais disponíveis entre pessoas capazes.
Frise-se que o Superior Tribunal de Justiça (STJ) e a doutrina processualista majoritária entendem que a arbitragem é o exercício de função jurisdicional (concepção jurisdicionalista ou publicista da arbitragem), consoante decisão proferida pelo referido tribunal no Conflito de Competência nº 170.233/SP (AgInt nos EDcl no AgInt no CC 170.233/SP, Relator Ministro Moura Ribeiro, segunda seção, julgado em 14/10/2020, DJe 19/10/2020).
2.2.5 Jurisdição
Tradicionalmente, a jurisdição consiste na função estatal de compor crises jurídicas e declarar ou realizar direitos de forma definitiva. Na lição de PIERONI:
"Trata-se de função típica do Estado, expressão de sua soberania, realizada por intermédio de um processo definido em lei, que tem como intuitos a aplicação concreta da vontade da lei (escopo jurídico); a pacificação das pessoas mediante a eliminação do conflito com justiça (escopo social); a educação dos cidadãos para a defesa de direitos próprios e respeito aos alheios (escopo educacional); e a estabilidade das instituições, o exercício da cidadania e a preservação do valor liberdade (escopos políticos).” (PIERONI, 2018, p. 58).
2.3 Teoria do sistema multiportas
O ordenamento jurídico pátrio tem estabelecido a premissa de que os conflitos sejam preferencialmente solucionados pela via mais adequada. É nesse contexto que se situa a teoria do sistema multiportas.
Em 1976, Frank Sander, professor da Faculdade de Direito de Harvard, discutia a incapacidade de o Judiciário lidar de forma adequada e eficiente com todas as situações conflituosas que lhe eram submetidas.
A partir do reconhecimento dessa incapacidade, defendeu-se a teoria do sistema multiportas (multi-door courthouse), que analisa qual o melhor método de solução para um conflito em voga, posto que não necessariamente seja o Poder Judiciário (RAMIDOFF e BORGES, 2020, p. 2).
Mozart Borba ilustra com propriedade o sistema multiportas:
“Imagine, por exemplo, um local com QUATRO prédios atrás. Cada um deles com uma grande porta de entrada. Na porta do primeiro prédio está escrito CONCILIAÇÃO, na do segundo MEDIAÇÃO, no terceiro ARBITRAGEM e na porta do último prédio, JUDICIÁRIO!
Mas para entrar na área que dá acesso aos prédios, há um guichê onde está sendo feita a triagem de quem quer entrar. A partir do problema narrado, esse setor de triagem encaminha a pessoa a uma determinada porta.” (BORBA, 2020, p. 32)
Corroborando, Márcio Cavalcante explica que a atividade jurisdicional estatal não é a única nem a principal opção das partes para colocarem fim ao litígio, existindo outras possibilidades de pacificação social (CAVALCANTE, 2021). Logo, existe uma forma mais adequada de solução para cada tipo de conflito.
3. DAS LIDES TRIBUTÁRIAS
De acordo com a doutrina processualista, o termo “lide” refere-se a um conflito de interesses juridicamente qualificado (DELLORE, 2021). Este capítulo se dedicará ao estudo das lides tributárias, especificamente no que diz respeito aos créditos tributários.
3.1 Conceitos importantes
Considera-se pertinente explorar alguns conceitos antes de abordar a lide tributária propriamente dita.
3.1.1 Tributo e suas funções
Tributo, por excelência, é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada, consoante definição estampada no art. 3º, do CTN.
Para Leandro Paulsen, a tributação é instrumento da sociedade para a consecução dos seus próprios objetivos (2020, p. 27). Veja-se:
“Resta clara a concepção da tributação como instrumento da sociedade quando são elencados os direitos fundamentais e sociais e estruturado o Estado para que mantenha instituições capazes de proclamar, promover e assegurar tais direitos. [...]
Contribuir para as despesas públicas constitui obrigação de tal modo necessária no âmbito de um Estado de direito democrático, em que as receitas tributárias são a fonte primordial de custeio das atividades públicas, que se revela na Constituição enquanto dever fundamental de todos os integrantes da sociedade.” (PAULSEN, 2020, p. 27-28).
Os tributos se relacionam com a atividade financeira do Estado, que são ações desenvolvidas com o fim de criar, adquirir, gerir e despender recursos para suprir as necessidades humanas coletivas, de natureza pública (ALEXANDRE, 2020, p. 35-39).
3.1.2 Crédito tributário
Tendo em vista que o tributo é essencial para a prestação de serviços públicos e realização dos objetivos constitucionais, é preciso compreender uma espécie de “linha do tempo” do Direito Tributário. Segundo Leandro Paulsen:
“A relação obrigacional tributária, de pagar tributo ou penalidade, tem duas faces: obrigação e crédito. Não se pode falar de uma obrigação de prestar dinheiro, senão vinculando um devedor a um credor. Quem deve pagar, deve pagar a alguém e, portanto, se há obrigação, há também o respectivo crédito.
Obrigação e crédito, portanto, sob o ponto de vista da fenomenologia de tal relação, surgem concomitantemente. São as duas faces de uma mesma moeda.” (PAULSEN, 2020, p. 388).
Sendo assim, a obrigação tributária nasce quando verificada no mundo dos fatos a situação definida em lei como fato gerador do tributo, sendo certo que tal obrigação tem por objeto uma prestação em dinheiro e consiste num vínculo jurídico transitório entre os sujeitos ativo e passivo, respectivamente, credor e devedor (ALEXANDRE, 2020, p. 455).
Nesse raciocínio, já existe crédito tributário, porquanto já existem credor e devedor. O nascimento do crédito tributário, dessa forma, é concomitante ao surgimento da obrigação tributária. O caminho usual do crédito tributário é o pagamento, consoante art. 156, inc. I, do CTN.
No entanto, por diversos motivos, o pagamento pode não se concretizar. Tratando-se de crédito tributário, há que se observar toda a sistemática regente de Direito Público, afinal, os tributos são receitas públicas derivadas, pois originam-se do patrimônio dos indivíduos (ALEXANDRE, 2020, p. 33-39). Isto é, o Estado usa o seu poder de império e obriga o particular a contribuir (de forma geral, essa contribuição recebe o nome de tributo).
3.2 Surgimento das lides tributárias
No Brasil, a Administração Pública Tributária não depende do Poder Judiciário para constituir seus créditos, cabendo-lhe realizar, por iniciativa própria, a apuração dos tributos devidos e eventualmente não pagos, mediante lançamento, notificando os contribuintes a efetuar o respectivo pagamento ou a se defenderem. A imposição de multas pelo descumprimento da legislação tributária também cabe ao Poder Público nos interesses tributários (PAULSEN, 2020, p. 753).
Como dito, há situações em que o pagamento do tributo não se concretiza e isso origina uma crise jurídica em que figuram como partes a Administração Pública Tributária e o indivíduo (contribuinte do tributo). Essa crise jurídica pode se transformar em uma lide.
As lides tributárias surgem na esfera administrativa, mas, com frequência, são encaminhadas ao Poder Judiciário. De acordo com Leandro Paulsen: "O processo administrativo-fiscal abrange todo o procedimento de fiscalização e de autuação (a ação fiscal) e o processamento da impugnação e dos recursos (a fase litigiosa)” (PAULSEN, 2020, p. 737).
O objeto desta monografia cinge-se à autocomposição de conflitos como forma de extinção do crédito tributário, motivo pelo qual entende-se que não seria coerente aprofundar o raciocínio a respeito do processo judicial ou contencioso tributário, que é o grande expoente da heterocomposição de conflitos.
Desse modo, salienta-se que as lides tributárias podem ser resolvidas por meio da autocomposição tanto na esfera administrativa ou na esfera judicial, caso já tenham sido levadas ao Poder Judiciário por meio das conhecidas “ações de execução fiscal”.
3.3 Crise jurisdicional relativa às ações de execução fiscal
A ação de execução fiscal consiste na “via processual adequada para o sujeito ativo da relação tributária obter do sujeito passivo (geralmente o contribuinte) a satisfação compulsória do seu crédito” (PAULSEN, 2020, p. 758).
O levantamento "Justiça em números 2020", relativo ao ano de 2019, publicado pelo CNJ, mostra que as execuções fiscais são as principais responsáveis pela alta taxa de congestionamento do Poder Judiciário. Consta que as receitas de execução fiscal são, majoritariamente, oriundas de dívidas pagas pelos devedores em decorrência de ação judicial. Destaque-se:
“Os processos de execução fiscal representam 39% do total de casos pendentes e 70% das execuções pendentes no Poder Judiciário, com taxa de congestionamento de 87%. Ou seja, de cada cem processos de execução fiscal que tramitaram no ano de 2019, apenas 13 foram baixados." (CNJ, 2020, p. 6).
Os números levantados pelo CNJ traduzem a realidade de congestionamento da prestação jurisdicional nas ações de execução fiscal. Marques e Oliveira frisam que a Administração Pública Tributária é a principal consumidora de seu próprio Poder Judiciário, razão pela qual a solução das lides tributárias perpassa pela autocomposição (MARQUES e OLIVEIRA, 2020, p. 292).