Resumo: Depois de quatro anos de debate, o STF encerrou o julgamento de mandados de injunção aviados por sindicatos de servidores públicos, nos quais se buscava regulamentação para o exercício do direito de greve no serviço público. A Corte reconheceu a mora legislativa e determinou fosse aplicada, no que cabível e de modo transitório, a Lei Geral da iniciativa privada - Lei nº 7.783/89.
Palavras-chaves: Servidor público; greve; paralisação; mandado de injunção.
1. INTRÓITO
No último dia 25 de outubro o Supremo Tribunal Federal (STF) concluiu o julgamento, inaugurado em maio de 2003, dos Mandados de Injunção (MIs) 670, 708 e 712, impetrados, respectivamente, pelo Sindicato dos Servidores Policiais Civis do Estado do Espírito Santo (Sindpol), pelo Sindicato dos Trabalhadores em Educação do município de João Pessoa (Sintem) e pelo Sindicato dos Trabalhadores do Poder Judiciário do estado do Pará (Sinjep).
No bojo das referidas ações os sindicatos se insurgiam contra a omissão do Presidente da República e do Congresso Nacional em regulamentarem o artigo 37, VII da Constituição Federal [01], ao mesmo tempo em que pretendiam fosse assegurado o direito de greve para seus filiados, a despeito da indigitada inércia legislativa.
O escopo do presente ensaio é traçar, de modo sintético, alguns esclarecimentos a respeito do indigitado julgamento, inclusive no que pertine ao instituto do mandado de injunção, trazendo a lume as principais regras que deverão ser observadas pelos movimentos paredistas a partir de agora.
No que tange à metodologia empregada, o vertente artigo adotará como fonte material os votos dos Ministros emitidos no âmbito dos writs ora perscrutados, extraídos do sítio eletrônico do STF, www.stf.gov.br no período de 25.10.07 a 27.10.07 [02].
2. DO MANDADO DE INJUNÇÃO: EVOLUÇÃO JURISPRUDENCIAL
Uma questão preliminar foi alvo de intensos debates no seio dos mandados de injunção ora esquadrinhados: o objeto e efeitos do mandado de injunção.
Como se sabe, o mandado de injunção é um remédio jurídico previsto na própria Carta Constitucional de 1988, mais precisamente no inciso LXXI, do seu art. 5º [03], que tem por finalidade resguardar direitos e liberdades constitucionais, cujo exercício venha a ser tolhido ou inviabilizado em virtude da ausência injustificada de regulamentação [04].
A par das relevantes implicações deflagradas a partir do julgamento dos MIs 670, 708 e 712, notadamente sobre um amplo contingente de servidores públicos brasileiros, pode-se afirmar que dito julgamento representará, outrossim, um marco histórico no que concerne ao próprio instituto do mandado de injunção.
Para fins de comparação e melhor compreensão deste raciocínio, convém relembrar o desfecho do MI 20, cujo objeto também foi o direito de greve dos servidores públicos.
Por ocasião do julgamento do indigitado MI 20 [05], o STF pronunciou-se no sentido de que o direito de greve de servidores públicos, ex vi do art. 37, VII, da CF/88, consubstanciava norma de eficácia limitada, carente de regulamentação, e que o mandado de injunção não se prestaria à edição de norma concreta integradora, não obstante a lentidão legislativa.
Ou seja, apesar de reconhecer a inação dos órgãos legislativos, o STF entendeu à época que não seria dado ao Judiciário fazer as vezes de legislador e suprir a ausência de regramento [06].
Vejam-se, também, à guisa de ilustração, os arestos abaixo:
EMENTA: MANDADO DE INJUNÇÃO. CONCESSÃO DE EFETIVIDADE À NORMA INSCRITA NO ARTIGO 37, INCISO VII, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. APLICAÇÃO DA LEI FEDERAL N. 7.783/89, QUE REGE O DIREITO DE GREVE NA INICIATIVA PRIVADA, ATÉ QUE SOBREVENHA LEI REGULAMENTADORA. LEGITIMIDADE ATIVA DE ENTIDADE SINDICAL. MANDADO DE INJUNÇÃO UTILIZADO COMO SUCEDÂNEO DO MANDADO DE SEGURANÇÃO. NÃO-CONHECIMENTO. 1. O acesso de entidades de classe à via do mandado de injunção coletivo é processualmente admissível, desde que legalmente constituídas e em funcionamento há pelo menos um ano. 2. Este Tribunal entende que a utilização do mandado de injunção como sucedâneo do mandado de segurança é inviável. Precedentes. 3. O mandado de injunção é ação constitutiva; não é ação condenatória, não se presta a condenar o Congresso ao cumprimento de obrigação de fazer. Não cabe a cominação de pena pecuniária pela continuidade da omissão legislativa 4. Mandado de injunção não conhecido.
(MI 689 / PB. Min. EROS GRAU.
DJ 18-08-2006)EMENTA: MANDADO DE INJUNÇÃO. DIREITO DE GREVE DO SERVIDOR PÚBLICO. ARTIGO 37, VII, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NECESSIDADE DE INTEGRAÇÃO LEGISLATIVA. OMISSÃO DO CONGRESSO NACIONAL. 1. Servidor público. Exercício do direito público subjetivo de greve. Necessidade de integralização da norma prevista no artigo 37, VII, da Constituição Federal, mediante edição de lei complementar, para definir os termos e os limites do exercício do direito de greve no serviço público. Precedentes. 2. Observância às disposições da Lei 7.783/89, ante a ausência de lei complementar, para regular o exercício do direito de greve dos serviços públicos. Aplicação dos métodos de integração da norma, em face da lacuna legislativa. Impossibilidade. A hipótese não é de existência de lei omissa, mas de ausência de norma reguladora específica. Mandado de injunção conhecido em parte e, nessa parte, deferido, para declarar a omissão legislativa.
(MI 485 / MT. Relator(a): Min. MAURÍCIO CORRÊA.
DJ 23-08-2002)Pois bem. Depois de sustentar este posicionamento por longo tempo, o Excelso Pretório passou a revisitar paulatinamente sua compreensão [07], culminando finalmente no desenlace observado nos MIs 670, 708 e 712.
Com efeito, consoante já antecipado, ao se debruçar sobre os assestados MIs 670, 708 e 712, o STF não só censurou o legislador ordinário pelo menoscabo em relação à conformação do inc. VII do art. 37, como também determinou que enquanto não sanada a deficiência legislativa, dever-se-ia aplicar a Lei Geral de Greve (Lei nº 7.783/89).
Em suma, a Corte regulamentou provisoriamente o exercício do direito paredista.
No intuito de evidenciar esta "viragem jurisprudencial", o Ministro Ricardo Lewandoviski deduz um apanhado das teorias construídas em torno dos efeitos inerentes ao mandado de injunção [08]:
No que se refere aos efeitos da decisão em mandado de injunção, é possível identificar-se três correntes de pensamento [09].
Para a primeira delas, a decisão nessa espécie de ação seria meramente declaratória, ou seja, teria como escopo tão-somente declarar a inconstitucionalidade da omissão legislativa e de dar ciência disso ao órgão competente, para as providências cabíveis [10].
Essa concepção, defendida por adeptos de uma visão mais ortodoxa do princípio da separação dos poderes, e já contemplada em julgado desta Corte [11], tem sido considerada ineficaz, por frustrar a expectativa do impetrante de lograr uma tutela efetiva do direito cujo exercício é obstado pela ausência de norma regulamentadora.
A segunda corrente, por sua vez, admite a remoção, pelo Judiciário, do referido obstáculo, viabilizando o exercício do direito no caso concreto. Ultrapassa, assim, a apontada fragilidade da solução aventada pela primeira corrente, uma vez que supera a inefetividade da decisão judicial ao conferir-lhe uma natureza condenatória. Dentre os autores que defendem essa concepção, pode-se mencionar Celso Agrícola Barbi, Flávia Piovesan e José Afonso da Silva.
Por fim, a terceira corrente entende competir ao Judiciário elaborar a norma faltante, ou adotar outra já existente, compatível com a matéria pendente de regulamentação, suprindo, desse modo, a omissão do legislador. A decisão judicial ostentará, então, caráter constitutivo, podendo ser adotada com validade erga omnes ou limitada à situação concreta. É a posição de José Ignácio Botelho de Mesquita.
Como bem se percebe, com o julgamento dos MIs 670, 708 e 712 o Supremo Tribunal Federal terminou por encampar a teoria mais "progressista" em relação ao manuseio do mandado de injunção, rompendo definitivamente com o dogma até então vigente, e, por via oblíqua, realinhando o seu próprio papel no âmbito das omissões legislativas.
3. DO DIREITO DE GREVE DOS SERVIDORES PÚBLICOS
A greve constitui manifestação social, levada a cabo por trabalhadores em geral, com o fito precípuo de angariar melhores condições remuneratórias e laborais.
O direito de greve foi agasalhado pela Carta de Outubro de 1988, atingindo além dos empregados privados, os servidores públicos civis. Deveras, o sistema de direito constitucional positivo conferiu legitimidade jurídica à greve no âmago da Administração Pública, dela apenas excluindo, por razões de evidente interesse público, os militares das Forças Armadas e os integrantes das Polícias Militares e dos Corpos de Bombeiros Militares, aos quais se proibiu, terminantemente, o exercício desse direito de ação coletiva (CF, art. 42, § 5º) [12].
O Constituinte optou, no entanto, por dispensar disciplina diferenciada para a greve patrocinada pelos trabalhadores celetistas e aqueloutra movida por servidores estatutários. Aos primeiros foi assegurada a auto-aplicabilidade e o pleno usufruto do direito grevista [13], ao passo que aos servidores públicos impôs-se uma partícula condicional, qual seja, "nos termos e nos limites definidos em lei" [14], motivo pelo qual se acreditou se tratar de dispositivo de eficácia limitada, nos moldes da clássica definição de José Afonso da Silva [15].
Já no ano seguinte à promulgação da Carta Magna - em 1989 - adveio a Lei nº 7.783, normatizando o direito de greve dos empregados da iniciativa privada.
Passados quase vinte anos da promulgação da Lei Fundamental, as paralisações no serviço público persistem, todavia, à margem de regulação específica.
Neste interregno, houve Tribunais e Juízes que chegaram a admitir o exercício do direito de greve por servidores públicos, impondo algumas limitações (v. g., o desconto de dias parados). Oportuno, a respeito, o caminho palmilhado pelo Superior Tribunal de Justiça, retratado infra:
RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. GREVE. DESCONTO DOS DIAS PARADOS. POSSIBILIDADE.
O direito de greve, nos termos do art. 37, VII, da Constituição Federal, é assegurado aos servidores públicos, porém não são ilegítimos os descontos efetuados em razão dos dias não trabalhados (Precedentes).
Recurso desprovido.
RMS 20527 / SP. Ministro FELIX FISCHER. DJ 24.09.2007 p. 324
Por fim, em face da mencionada inoperância do legislador ordinário, a Corte Máxima do Poder Judiciário foi instada a pronunciar-se, fazendo-o por intermédio dos MIs 670, 708 e 712.
A seguir serão analisados os aspectos centrais conducentes aos julgados em foco.
3.1. DA INCIDÊNCIA DA LEI Nº 7.783/89
Como antevisto, o STF decidiu que enquanto não editada lei especial, regente do movimento paredista dos servidores públicos federais, estaduais e municipais, incidir-lhes-á a Lei Geral de Greve - Lei nº 7.783/89.
Preambularmente, não há como olvidar que o emprego da Lei nº 7.783/89 dá ensejo a pontos positivos. O primeiro deles prende-se à chancela inequívoca de que os servidores públicos podem, sim, promover paralisações, independentemente da existência de qualquer regulamentação do art. 37, VII da CF/88 [16].
Confiram-se, nesse diapasão, os arts. 1º e 6º, § 2º da aventada Lei nº 7.783/89:
Art. 1º – É assegurado o direito de greve, competindo aos trabalhadores decidir sobre a oportunidade de exercê-lo e sobre os interesses que devam por meio dele defender.
(...)
Art. 6º - (...)
§ 2º - É vedado às empresas adotar meios para constranger o empregado ao comparecimento ao trabalho, bem como capazes de frustrar a divulgação do movimento.
É notável, pois, que a Lei Geral de Greve ostenta dispositivos que militam a favor do movimento grevista.
Por outro lado, a subsunção da indicada Lei aos servidores públicos, tal como desenhado pelo STF, pode promover um enrijecimento à prática de paralisações no serviço público.
Com efeito, a pretexto de salvaguardar o princípio da continuidade do serviço público, os Ministros da Suprema Corte impuseram várias restrições, inspiradas na Lei nº 7.783/89.
Mirem-se nas neófitas regras a serem seguidas:
1) a suspensão da prestação de serviços deve ser temporária, pacífica, podendo ser total ou parcial;
2) a paralisação dos serviços deve ser precedida de negociação ou de tentativa de negociação;
3) a Administração deve ser notificada da paralisação com antecedência mínima de 48 horas;
4) a entidade representativa dos servidores deve convocar, na forma de seu estatuto, assembléia geral para deliberar sobre as reivindicações da categoria e sobre a paralisação, antes de sua ocorrência;
5) o estatuto da entidade deve prever as formalidades de convocação e o quorum para a deliberação, tanto para a deflagração como para a cessação da greve;
6) a entidade dos servidores representará os seus interesses nas negociações, perante a Administração e o Poder Judiciário;
7) são assegurados aos grevistas, dentre outros direitos, o emprego de meios pacíficos tendentes a persuadir ou aliciar os servidores a aderirem à greve e a arrecadação de fundos e livre divulgação do movimento;
8) em nenhuma hipótese, os meios adotados pelos servidores e pela Administração poderão violar ou constranger os direitos e garantias fundamentais de outrem;
9) é vedado à Administração adotar meios para constranger os servidores ao comparecimento ao trabalho ou para frustrar a divulgação do movimento;
10) as manifestações e os atos de persuasão utilizados pelos grevistas não poderão impedir o acesso ao trabalho nem causar ameaça ou dano à propriedade ou pessoa;
11) durante o período de greve é vedada a demissão de servidor, exceto se fundada em fatos não relacionados com a paralisação, e, salvo em se tratando de ocupante de cargo em comissão de livre provimento e exoneração ou, no caso de cargo efetivo, a pedido do próprio interessado;
12) será lícita a demissão ou a exoneração de servidor na ocorrência de abuso do direito de greve, assim consideradas: a) a inobservância das presentes exigências; e b) a manutenção da paralisação após a celebração de acordo ou decisão judicial sobre o litígio;
13) durante a greve, a entidade representativa dos servidores ou a comissão de negociação, mediante acordo com a Administração, deverá manter em atividade equipes de servidores com o propósito de assegurar a prestação de serviços essenciais e indispensáveis ao atendimento das necessidades inadiáveis da coletividade;
14) em não havendo o referido acordo, ou na hipótese de não ser assegurada a continuidade da prestação dos referidos serviços, fica assegurado à Administração, enquanto perdurar a greve, o direito de contratação de pessoal por tempo determinado, prevista no art. 37, IX, da Constituição Federal ou a contratação de serviços de terceiros;
15) na hipótese de greve em serviços ou atividades essenciais, a paralisação deve ser comunicada com antecedência mínima de 72 horas à Administração e aos usuários;
16) a responsabilidade pelos atos praticados durante a greve será apurada, conforme o caso, nas esferas administrativa, civil e penal [17].
O Min. Gilmar Mendes, por seu turno, acrescentou que também em razão dos imperativos da continuidade dos serviços públicos e, ainda, de acordo com as peculiaridades de cada caso concreto, será facultado ao juízo competente, mediante solicitação de órgão afetado, impor a observância de regime de greve mais severo, quando se tratar de serviços ou atividades essenciais, nos termos dos artigos 9º a 11 da Lei 7.783/89 [18].
Diante disso, faz-se conveniente reproduzir o conteúdo do aventado art. 10 da Lei 7.783/89:
Art. 10 São considerados serviços ou atividades essenciais:
I - tratamento e abastecimento de água; produção e distribuição de energia elétrica, gás e combustíveis;
II - assistência médica e hospitalar;
III - distribuição e comercialização de medicamentos e alimentos;
IV - funerários;
V - transporte coletivo;
VI - captação e tratamento de esgoto e lixo;
VII - telecomunicações;
VIII - guarda, uso e controle de substâncias radioativas, equipamentos e materiais nucleares;
IX - processamento de dados ligados a serviços essenciais;
X - controle de tráfego aéreo;
XI - compensação bancária.
Cumpre mencionar que esta derradeira asserção do Ministro Gilmar Mendes, que dá azo à possibilidade de regramento mais austero, tem causado particular apreensão dentre as agremiações de servidores públicos, que temem por um endurecimento desmedido quanto às limitações de greve.
No que toca à remuneração dos dias parados, o Min. Lewandowski inspirou-se na redação proposta ao art. 9º do Projeto de Lei 4.497/01, de relatoria da Deputada Rita Camata, para determinar que os dias de greve serão computados como de efetivo exercício para todos os efeitos, inclusive remuneratórios, desde que atendidas as exigências da Lei nº 7.783/89, e acaso, após o encerramento da greve, sejam repostas as horas não trabalhadas, conforme cronograma estabelecido pela Administração, com a participação da entidade representativa dos servidores.
3.2. DA COMPETÊNCIA JURISDICIONAL PARA APRECIAR A GREVE
Uma das preocupações externadas pelo STF, notadamente pelo Ministro Gilmar Mendes, atém-se à atribuição jurisdicional e procedimental que deverá pautar o movimento paredista. Confiram-se as palavras no Ministro Gilmar:
Nesse contexto, é imprescindível que esse Plenário densifique as situações provisórias de competência constitucional para apreciação desses dissídios no contexto nacional, regional, estadual e municipal
Segundo Mendes, se a paralisação for de âmbito nacional ou abranger mais de uma região da justiça federal ou, ainda, abranger mais de uma unidade da federação, a competência para o dissídio de greve será do Superior Tribunal de Justiça (STJ), por aplicação analógica do artigo 2º, I, a, da Lei 7.701/88.
Também quanto ao âmbito federal, o Ministro afirmou que se a controvérsia estiver ligada a uma única região da Justiça Federal, a competência será conferida aos Tribunais Regionais Federais.
Para o caso da jurisdição no contexto estadual ou municipal, Gilmar Mendes ressaltou que se a controvérsia estiver adstrita somente a uma unidade da federação, a competência será do respectivo Tribunal de Justiça, também por utilização analógica do artigo 6º da Lei 7.701/88.