10. O Preâmbulo na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal
O Supremo Tribunal Federal é o guardião da supremacia normativa da Constituição em face de todas as demais normas jurídicas, sejam as internas sejam as internacionais ou as estrangeiras. A palavra definitiva sobre o sentido das normas constitucionais é proferida pelo STF, de sorte que a Constituição da República é, em definitivo, aquilo que o STF diz o que ela é. Os enunciados constitucionais sofrem a última interpretação desse mencionado Tribunal.
Com efeito, em território brasileiro – e na maioria dos países democráticos, onde as pessoas são livres e há respeito pelos direitos fundamentais -, o Direito é aquilo que o Poder Judiciário diz o que é, segundo os graus de competência de cada órgão judicial. Isso porque as "leis" - e a Constituição é uma Lei, a Fundamental – quase sempre dão margem a interpretações diversas, segundo as circunstâncias e os interesses das partes envolvidas. O Direito é circunstancial. O objeto do Direito (as normas jurídicas) pode ser analisado cientificamente, mas a aplicação do Direito (das normas jurídicas) depende das circunstâncias que envolvem "os fatos", "os valores" e "as partes ou pessoas envolvidas".
O STF analisou a significação jurídica do Preâmbulo no mencionado julgamento da ADI n. 2.076/AC, sob a relatoria do Ministro Carlos Velloso. A referida Ação foi proposta pelo PSL – Partido Social Liberal em face da Assembléia Legislativa do Estado do Acre por omissão da expressão "SOB A PROTEÇÃO DE DEUS" no Preâmbulo da Constituição do Estado do Acre.
A ementa do acórdão do aludido julgado está vazada nos seguintes termos:
CONSTITUCIONAL. CONSTITUIÇÃO: PREÂMBULO. NORMAS CENTRAIS. Constituição do Acre.
I – Normas centrais da Constituição Federal: essas normas são de reprodução obrigatória na Constituição do Estado-membro, mesmo porque, reproduzidas, ou não, incidirão sobre a ordem local. Reclamações 370-MT e 383-SP (RTJ 147/404).
II – Preâmbulo da Constituição: não constitui norma central. Invocação da proteção de Deus: não se trata de norma de reprodução obrigatória na Constituição estadual, não tendo força normativa.
III – Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente.
Do relatório do Ministro Carlos Velloso passagens que interessam:
Sustenta o autor, em síntese, o seguinte:
(...)
b) ocorrência de ofensa ao Preâmbulo da Constituição Federal, c/c os arts. 25. da mesma Carta e 11 do A.D.C.T., consubstanciada no fato de a Lei Maior estadual omitir a súplica preambular ‘SOB A PROTEÇÃO DE DEUS’, por tratar-se de ‘ATO NORMATIVO DE SUPREMO PRINCÍPIO BÁSICO COM CONTEÚDO PROGRAMÁTICO E DE ABSORÇÃO COMPULSÓRIA PELOS ESTADOS’, mormente porque o Preâmbulo integra o texto constitucional e suas disposições têm verdadeiro valor jurídico;
c) ‘a liturgia da invocação da expressão ‘PROMULGAMOS SOB A PROTEÇÃO DE DEUS, omitida, exclusivamente, no Preâmbulo da Constituição Acreana demonstra, sobretudo, a existência da abstração, pois a Carta Política Estadual não objetivou regular um fato concreto, e muito menos deixar de caracterizar o aspecto da generalidade, pois os destinatários da omissão são fundamentalmente os cidadãos acreanos, únicos no país privados de ficar ‘SOB A PROTEÇÃO DE DEUS’, pela Assembléia Estadual Constituinte;
d) na Assembléia Nacional Constituinte, a emenda que visava a suprimir do texto constitucional a invocação a Deus foi derrotada na Comissão de Sistematização por 74 votos contrários e somente um a favor;
(...)".
Em seu voto, o Ministro Carlos Velloso analisa a jurisprudência do STF sobre a questão da reprodução na Constituição estadual de norma da Constituição Federal que, reproduzida, ou não, incidirá sobre a ordem local. Após visitar os votos do Ministro Sepúlveda Pertence, nas Reclamações 370 e 383, e surpreender o magistério de Raul Machado Horta sobre a autonomia do Estado-membro no direito constitucional brasileiro, o Ministro Carlos Velloso indaga: o Preâmbulo constituiria norma central da Constituição, de reprodução obrigatória na Constituição do Estado-membro?
Após percorrer o magistério doutrinário de Jorge Miranda, Paulino Jacques, Manoel Gonçalves Ferreira Filho e de José Wilson Ferreira Sobrinho, o Ministro Carlos Velloso enuncia:
"O preâmbulo, ressai das lições transcritas, não se situa no âmbito do Direito, mas no domínio da política, refletindo posição ideológica do constituinte. É claro que uma constituição que consagra princípios democráticos, liberais, não poderia conter preâmbulo que proclamasse princípios diversos. Não contém o preâmbulo, portanto, relevância jurídica. O preâmbulo não constitui norma central da Constituição, de reprodução obrigatória na Constituição do Estado-membro. O que acontece é que o preâmbulo contém, de regra, proclamação ou exortação no sentido dos princípios inscritos na Carta: princípio do Estado Democrático de Direito, princípio republicano, princípio dos direitos e garantias, etc. Esses princípios, sim, inscritos na Constituição, constituem normas centrais de reprodução obrigatória, ou que não pode a Constituição do Estado-membro dispor de forma contrária, dado que, reproduzidos, ou não, na Constituição estadual, incidirão na ordem local".
No tocante à expressão omissa "SOB A PROTEÇÃO DE DEUS", o Ministro Carlos Velloso analisa todo o enunciado preambular acreano e afirma que ele não está disposto de forma contrária aos princípios consagrados na Constituição. E diz:
"Só não invoca a proteção a proteção de Deus. Essa invocação, todavia, posta no preâmbulo da Constituição Federal, reflete, simplesmente, um sentimento deísta e religioso, que não se encontra inscrito na Constituição, mesmo porque o Estado brasileiro é laico, consagrando a Constituição a liberdade de consciência e de crença (CF, art. 5º), certo que ninguém será privado de direitos por motivo de crença religiosa ou de convicção filosófica ou política (CF, art. 5º, VIII). A Constituição é de todos, não distinguindo entre deístas, agnósticos ou ateístas.
A referência ou a invocação à proteção de Deus não tem maior significação, tanto que Constituições de Estados cuja população pratica, em sua maioria, o teísmo, não contêm essa referência. Menciono, por exemplo, as Constituições dos Estados Unidos da América, da França, da Itália, de Portugal e da Espanha."
Vota o Ministro Velloso pela improcedência da ação, porquanto o Preâmbulo não seja norma jurídica e, por conseqüência, não se sujeita ao binômio da validade ou invalidade, próprio das normas jurídicas.
Os demais Ministros do Supremo Tribunal Federal acompanharam o voto do Relator. Vale recordar as manifestações dos Ministros Sepúlveda Pertence e Marco Aurélio. Disse Sepúlveda Pertence:
"Senhor Presidente, independentemente da douta análise que o eminente Ministro-Relator procedeu sobre a natureza do preâmbulo das constituições, tomado em seu conjunto, esta locução "sob a proteção de Deus" não é uma norma jurídica, até porque não se teria a pretensão de criar obrigação para a divindade invocada. Ela é uma afirmação de fato – como afirmou Clemente Mariani, em 1946, na observação recordada pelo eminente Ministro Celso de Mello – jactanciosa e pretensiosa, talvez – de que a divindade estivesse preocupada com a Constituição do Brasil. De tal modo, não sendo norma jurídica, nem princípio constitucional, independentemente de onde esteja, não é ela de reprodução compulsória pelos Estados-membros".
O Ministro Marco Aurélio assinalou:
"Acompanho, também, o eminente relator, assentando que o preâmbulo, o intróito não integra o corpo da própria Constituição. Portanto, não pode repercutir a ponto de se adentrar o campo da simetria, exigindo-se que haja adoção uniforme em todas as unidades da Federação".
A decisão do STF que julgou improcedente a ação direta de inconstitucionalidade n. 2.076. foi acertada. Nada obstante, discordo dos fundamentos da decisão. A meu sentir, o Preâmbulo é parte integrante da Constituição e, conseqüentemente, é norma jurídica, com status constitucional. Isso porque todo enunciado do legislador constituinte tem natureza constitucional, sobretudo se proclamado solenemente. Conquanto o Preâmbulo não integre o corpo da Constituição, nem esteja em seus artigos, não o vejo como parte alheia ao texto, mas como integrante do todo constitucional.
Sucede, todavia, que o Preâmbulo, na minha visão, é norma de natureza facultativa, não sendo, portanto, nem obrigatória nem proibitiva. Ou seja, dentro das três categorias de modais deônticos7 (proibir, obrigar ou facultar), a norma preambular encarta-se na categoria de norma que é facultativa. Não é, repita-se, obrigatória nem proibitiva. Por isso que a decisão do STF foi correta, mas não porque o Preâmbulo não seja norma constitucional, como entendeu a Suprema Corte, mas porque é norma constitucional facultativa, não sendo de reprodução obrigatória nas Constituições estaduais ou nas Leis Orgânicas municipais ou do Distrito Federal.
A despeito desse entendimento pessoal, que tem a honrosa companhia de eminentes doutrinadores, para o direito constitucional positivo brasileiro o Preâmbulo não tem relevância jurídica, não é norma jurídica nem tem força normativa constitucional. É tão somente uma proclamação de valores políticos e ideológicos que antecedem a Constituição e que estão plasmados no texto constitucional. Isso significa, em termos pragmáticos, que nenhuma norma jurídica pode ser declarada inconstitucional por violação ao Preâmbulo.
Notas
1 Foram pesquisadas Leis Orgânicas em páginas virtuais e em Bibliotecas públicas situadas no Distrito Federal. As Cidades que não tiveram os seus preâmbulos divulgados ou não os têm ou não tivemos acesso à respectiva Lei Orgânica. Nada obstante, o leitor pode nos enviar o enunciado preambular da Lei Orgânica de seu Município. Essa colaboração será muito bem vinda.
2 Preâmbulo da Constituição alemã no original:
Im Bewusstsein seiner Verantwortung vor Gott und den Menschen, von dem Willen beseelt, als gleichberechtigtes Glied in einem vereinten Europa dem Frieden der Welt zu dienen, hat sich das Deutsche Volk kraft seiner verfassung(s)gebenden Gewalt dieses Grundgesetz gegeben.
Die Deutschen in den Ländern Baden-Württemberg, Bayern, Berlin, Brandenburg, Bremen, Hamburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein und Thüringen haben in freier Selbstbestimmung die Einheit und Freiheit Deutschlands vollendet Damit gilt dieses Grundgesetz für das gesamte Deutsche Volk.
3 Preâmbulo da Constituição argentina no original:
Nos los representantes del pueblo de la Nación Argentina, reunidos en Congreso General Constituyente por voluntad y elección de las provincias que la componen, en cumplimiento de pactos preexistentes, con el objeto de constituir la unión nacional, afianzar la justicia, consolidar la paz interior, proveer a la defensa común, promover el bienestar general, y asegurar los beneficios de la libertad, para nosotros, para nuestra posteridad, y para todos los hombres del mundo que quieran habitar en el suelo argentino: invocando la protección de Dios, fuente de toda razón y justicia: ordenamos, decretamos y establecemos esta Constitución, para la Nación Argentina.
4 Preâmbulo da Constituição espanhola no original:
La Nación espanõla, deseando establecer La justicia, La libertad y La seuridad y promover El bien de cuantos La integran, em uso de SUS soberania, proclama su voluntad de: Garantizar La convivência democrática dentro de La Constitución y de lãs leyes conforme a un orden econômico y social justo. Consolidar un Estado de Derecho que asegure El império de La ley como expresión de La voluntad popular. Proteger a todos los espanõles y pueblos de Espanã em El ejercicio de los derechos humanos, SUS culturas y tradiciones, lenguas e instituciones. Promover El progreso de La cultura y de La economía para asegurar a todos uma digna calidad de vida. Establecer una sociedad democrática avanzada, y Colaborar em El fortalecimiento de unas relaciones pacificas y de eficaz cooperación entre todos los pueblos de La Tierra. Em consecuencia, las Cortes aprueban y El pueblo espanõl ratifica La siguiente CONSTITUCIÓN.
5 Preâmbulo da Constituição americana no original:
We the people of the United States, in order to form a more perfect union, establish justice, insure domestic tranquility, provide for the common defense, promote the general welfare, and secure the blessings of liberty to ourselves and our posterity, do ordain and establish this Constitution for the United States of America.
6 Preâmbulo da Constituição francesa no original:
Le peuple français proclame solennellement son attachement aux Droits de l'homme et aux principes de la souveraineté nationale tels qu'ils ont été définis par la Déclaration de 1789, confirmée et complétée par le préambule de la Constitution de 1946. En vertu de ces principes et de celui de la libre détermination des peuples, la République offre aux territoires d'Outre-Mer qui manifestent la volonté d'y adhérer des institutions nouvelles fondées sur l'idéal commun de liberté, d'égalité et de fraternité et conçues en vue de leur évolution démocratique.
7 Os modais deônticos, na linha do magistério de Lourival Vilanova (Escritos Jurídicos e Filosóficos, v. 2, 2003, pp. 20. e ss.) dizem respeito ao dever-ser jurídico-normativo. O axiológico está na categoria dos valores. O ontológico diz respeito ao ser. O deôntico do dever-ser. Toda norma jurídica, na perspectiva deontológica, ou proíbe ou obriga ou faculta uma determinada conduta ou comportamento.
Se houver interesse em aprofundar o estudo sobre o tema, sugere-se: Alexandre Walmott Borges (Preâmbulo da Constituição & A Ordem Econômica, Curitiba: Juruá, 2003); Patrícia Fontes Marçal (Estudo comparado do preâmbulo da Constituição Federal do Brasil, Rio de Janeiro: Forense, 2001); e Sérgio Luiz Souza Araújo (Dos Preâmbulos nas Constituições, Dissertação de Mestrado, Belo Horizonte: UFMG, 1989).