A concessão de benefícios previdenciários em favor de trabalhadores rurais sem-terra

RESUMO: O Direito Previdenciário apresenta mais um tema controvertido, dessa vez acerca da possibilidade de concessão de benefícios da previdência social aos ocupantes irregulares de terras alheias, questão que será debatida e defendida no presente artigo, sob o enfoque da Constituição Federal, da legislação infraconstitucional em vigor e da prevalência dos princípios da dignidade humana e da autonomia do Direito Previdenciário.

PALAVRAS-CHAVES: Universalidade, Previdência Social, Segurados Especiais, Ocupantes, Lavradores, Dignidade.

SUMÁRIO: Introdução. 1. O Parecer CONJUR/MPS/N°. 10/2008. 2. Aspectos Legais. 2.1. A Constituição Federal. 2.2. A Lei 8.213/1991. 2.3. O Decreto 3.048/1999. 2.4. Os Documentos Requeridos pelo INSS. 3. Aspectos Jurídicos. 4. A Concessão de Benefícios Previdenciários aos Segurados Especiais no Poder Judiciário. Considerações Finais. Bibliografia. Notas.

INTRODUÇÃO

Em 18 de janeiro de 2008, foi publicado na Seção 1 do Diário Oficial da União o Parecer CONJUR/MPS/N°. 10/2008, assinado pelo Consultor Jurídico Substituto do Ministério da Previdência Social, Felipe de Araújo Lima, e aprovado pelo Ministro de Estado da Previdência Social, Luiz Marinho. Tal parecer concluiu pela possibilidade de enquadramento de posseiro ocupante de margens de rodovias como segurado especial do Regime Geral de Previdência Social, fato este que gerou uma série de indignações na sociedade em geral, uma vez que, segundo o senso comum, a decisão concede direitos derivados de uma situação de flagrante irregularidade, além de fomentar a invasão de terras.

Não satisfeito com o entendimento adotado pelo Ministério da Previdência, o Partido Político Democratas (DEM) ajuizou junto ao STF uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIN N°. 4012), a fim de que seja declarado o descompasso do parecer em face da Constituição Federal, ação esta que aguarda julgamento.

Não obstante o grande alarido produzido pela imprensa e também por alguns juristas em relação ao entendimento adotado pelo MPS, o fato é que o parecer se coaduna perfeitamente com a legislação previdenciária em vigor, com o entendimento dos tribunais pátrios e, principalmente, com o texto da Carta Magna de 1988.

Esse artigo pretende demonstrar a viabilidade da concessão de benefícios previdenciários aos trabalhadores que desenvolvem atividades rurícolas em terras de ocupação irregular, já que o fato de trabalharem em terras "invadidas" não exclui a sua condição de segurados especiais, desde que comprovados os demais requisitos legais para a concessão de benefícios da Previdência Social brasileira.

A explanação se iniciará pela apresentação do parecer e suas devidas delimitações. Em seguida será feita uma análise da legislação previdenciária em vigor, desde a Constituição Federal até o decreto regulamentador da Lei 8.213/1991 (Dec. 3.048/1999), que dispõe sobre os planos de benefícios da Previdência Social.

Por conseguinte observar-se-ão os princípios do Direito Previdenciário relativos ao caso e o proceder do Poder Judiciário quando da concessão de benefícios previdenciários aos trabalhadores rurais, concluindo-se pela constitucionalidade e pela legalidade do parecer CONJUR/MPS/N°. 10/2008.

1. O Parecer CONJUR/MPS/N°. 10/2008

SOLUÇÃO DE CONTROVÉRSIA. ART. 309 DO DEC. Nº 3.048, DE 6 DE MAIO DE 1999. OCUPANTE DE TERRENOS MARGINAIS DE RODOVIAS. ENQUADRAMENTO COMO SEGURADO ESPECIAL. POSSIBILIDADE. A INEXISTÊNCIA DE TITULAÇÃO OU A EVENTUAL IRREGULARIDADE NA OCUPAÇÃO DA TERRA NÃO AFASTA, POR SI SÓ, A CARACTERIZAÇÃO DO TRABALHADOR RURAL COMO SEGURADO ESPECIAL. COMPATIBILIDADE AO PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE DA COBERTURA E DO ATENDIMENTO. ART. 194, PARÁGRAFO ÚNICO, INC. I, CF/88.

O breve relatório dispõe que a discussão surgiu em pedido de concessão de aposentadoria por idade a trabalhador ocupante de terreno em marginal de rodovia no Município de Teófilo Otoni/MG. Formada a contenda no âmbito do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), a chefia dessa autarquia achou por conveniente solicitar parecer do Ministério da Previdência Social, de acordo com a previsão do art. 309 do Decreto 3.048/1999 ^[01].

No mérito, o parecer inicia pela exaltação do princípio da universalidade da cobertura e do atendimento previdenciário, previsto constitucionalmente, nos seguintes termos:

Numa primeira abordagem acerca do mérito da controvérsia, vislumbra-se estreito contato entre o tema em exame e a sua análise sob as luzes do princípio da universalidade da cobertura e do atendimento, erigido como premissa nuclear do sistema de seguridade social na Constituição da República de 1988

(...)

"São dois os modos pelos quais se concretiza a universalidade. De um lado, ela opera implementando prestações. De outro, ela identifica os sujeitos que farão jus a essas prestações. A universalidade da "cobertura" refere-se às situações da vida que serão protegidas. Quais sejam: todas e quaisquer contingências que possam gerar necessidades. Já a universalidade do "atendimento" diz respeito aos titulares do direito à proteção social. Todas as pessoas possuem tal direito." ^[02]- ^[03]

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Dessa forma, prossegue argumentando pela normatividade dos princípios no ordenamento jurídico brasileiro, tendo estes sobrevalência sobre as regras, "dando a necessária unidade ao sistema jurídico ^[04]".

Em relação à legislação previdenciária vigente no país, o parecer faz alusão à Constituição Federal de 1988, a Lei 8.213/1991 e ao Decreto 3.048/1999, além de citar outras normas já revogadas, que tratavam de conceituar a figura do trabalhador rural (segurado especial), concluindo que

o que caracteriza a figura do segurado especial é o fato de produzir (produtor, diz a Constituição e a Lei nº 8.213/91) bens rurais com finalidade econômica, seja apenas para consumo próprio e subsistência de sua família ou para eventual comercialização do excedente.

É interessante notar que em nenhum ponto da Constituição de 1988 ou dos diplomas legislativos já mencionados neste estudo, ou ainda, em normas regulamentares ou atos normativos, aparece como condição para a caracterização da condição de produtor rural (agora incluído na denominação genérica segurado especial), a legitimação da terra utilizada para produção do bem econômico rural.

O requisito nuclear, essencial, segundo a Constituição de 1988 e as leis, para caracterização do trabalhador rural (segurado especial), é o desempenho - por conta própria ou com a ajuda da família - da atividade rural. É o produzir (produtor), e não a que título se ocupa a terra, sendo este, quando muito, um elemento meramente subjacente, cuja detenção do título fundiário funciona como um dos meios de prova do elemento fundamental, qual seja, o exercício da atividade rural." ^[05]

Ademais, cita a portaria n°. 170 de 25 de abril de 2007, do Ministério da Previdência Social, que apresenta uma lista (exemplificativa, e não taxativa) dos documentos necessários para a comprovação da atividade rural, com a finalidade de enquadramento na condição de segurado especial, dispondo que apenas alguns documentos constantes da lista dizem respeito à posse ou à propriedade de terras, não sendo necessária a apresentação de todos os documentos presentes na referida lista, mas apenas alguns (alternativamente) suficientes a comprovar a condição de lavrador. Eis que, disto se concluiu que a regularidade da ocupação da terra é apenas um dos meios de comprovar o desempenho da atividade rural, não sendo o único ou exclusivo ou indispensável elemento probatório. O título da posse ou propriedade não se constitui, pois, em pressuposto de validade para enquadramento do trabalhador rural como segurado especial (obrigatório) da previdência Social ^[06].

Quanto à alegação de que a Previdência Social, ao reconhecer a condição de segurado especial a quem produz em terra alheia (ocupada indevidamente), estaria fomentando conduta ilícita de invasão de terras, aduz que

Em primeiro lugar a Previdência Social e mais especificamente a autarquia previdenciária (INSS) não ostenta competência legal para reconhecer ou deixar de reconhecer a legitimidade da posse ou propriedade da terra. Em última análise, somente o Poder Judiciário é quem tem jurisdição para dirimir tais conflitos, com o auxílio, eventualmente, dos Cartórios Registrais. Em segundo, não cabe ao INSS proteger a propriedade alheia, senão seus próprios bens. Se um possuidor ou proprietário de imóvel rural tolera a ocupação irregular de sua terra por terceiros, ao INSS não é dado substituir-se ao interessado pura e simplesmente. Compete ao dono a defesa de seu patrimônio. É bem verdade que tendo o órgão público conhecimento de "suposto" cometimento de ilícito, teria o dever de levar o fato ao conhecimento da autoridade competente. Mas quem vai dizer se há ou não o ilícito, no que concerne ao direito de propriedade, não será o INSS. Para resumir, não cabe à Previdência Social questionar se a ocupação da terra é legítima ou ilegítima, se existe direito de propriedade ou posse, se a posse é justa ou não, se existe justo título ou boa-fé, ou ainda se o trabalhador rural poderia ou não ter produzido bens rurais nesta ou naquela área, se a ocupação da terra é fruto de invasão ou constrangimento ilegal. Estas questões pertencem a outra esfera de apreciação que não a Previdência Social ^[07].

O parecer prossegue afirmando que, mesmo vindo o Poder Judiciário a reconhecer a irregularidade da ocupação da terra, esta não afastaria, em tese, a condição de segurado especial do trabalhador que efetivamente produziu na lavoura, desde que o objeto da produção tenha sido lícito e tal situação se coadune aos demais pressupostos legais.

O parecer esclarece e delimita a proposição nele adotada:

Com o presente entendimento não se está aqui a defender a prática de esbulho possessório ou o que seja. O que se pretende esclarecer é que a existência desse tipo de conduta, a qual nem sempre poderá ser aquilatada de plano, não induz necessariamente à conclusão de que o possível esbulhador não possa valer-se do direito previdenciário que lhe é constitucionalmente assegurado ^[08].

Assim sendo, conclui pela irrelevância da titulação da terra para a concessão de benefícios previdenciários a trabalhadores rurais, desde que consigam implementar as condições legais para figurarem na condição de segurados especiais, uma vez que "as relações jurídicas dominial e previdenciária são autônomas e independentes, de forma que a primeira não contamina ou invalida a segunda" ^[09].

A apresentação do parecer tem a função de sumariamente repelir proposições comezinhas e insuflantes, propostas sem conhecimento do caso concreto, apresentando críticas severas e sensacionalistas ao parecer, sem qualquer embasamento jurídico, levando em conta apenas o pretenso mal causado pelos trabalhadores rurais sem terra.

2. Aspectos Legais

Os aspectos legais referentes ao caso podem ser observados em vários planos normativos, partindo da Constituição Federal de 1988, passando pela Lei 8.213/1991, pelo Decreto 3.048/1999 (que regulamenta a lei do RGPS ^[10]) e chegando às resoluções, portarias e outros instrumentos normativos no âmbito da Administração Pública, mais especificamente do INSS. No presente artigo, importante ressaltar o que diz a legislação mais abstrata (Constituição, Lei e Decreto) sobre o caso.

2.1. A Constituição Federal

A Constituição Federal traz em seu texto, no artigo 194, a previsão de que "a seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social", além de propagar vários princípios norteadores dos serviços de previdência, dentre eles o da universalidade da cobertura e do atendimento.

Em relação aos segurados especiais, dispõe que:

Art. 195.

...

§ 8º O produtor, o parceiro, o meeiro e o arrendatário rurais e o pescador artesanal, bem como os respectivos cônjuges, que exerçam suas atividades em regime de economia familiar, sem empregados permanentes, contribuirão para a seguridade social mediante a aplicação de uma alíquota sobre o resultado da comercialização da produção e farão jus aos benefícios nos termos da lei. (destaque posto)

Do dispositivo legal supra destacado, pode-se observar que o constituinte ^[11] relegou à lei ordinária a responsabilidade de enquadramento dos lavradores na condição de segurados da Previdência Social, além da determinação dos requisitos para a concessão dos benefícios a esses segurados.

2.2. A Lei 8.213/1991

Por sua vez, a Lei 8.213/1991, em seu art. 11, VII, classificou como segurados especiais:

o produtor, o parceiro, o meeiro e o arrendatário rurais, o garimpeiro, o pescador artesanal e o assemelhado, que exerçam suas atividades, individualmente ou em regime de economia familiar, ainda que com o auxílio eventual de terceiros, bem como seus respectivos cônjuges ou companheiros e filhos maiores de 14 (quatorze) anos ou a eles equiparados, desde que trabalhem, comprovadamente, com o grupo familiar respectivo.

De acordo com o art. 106 e §§ da Lei do RGPS, a comprovação da condição de segurado especial dos trabalhadores rurais deverá ser feita, alternativamente, através de contrato individual de trabalho ou CTPS, contrato de arrendamento, parceria ou comodato rural, declaração do Sindicato dos Trabalhadores Rurais devidamente homologada pelo INSS, comprovante de cadastro no INCRA, no caso de produtores em regime de economia familiar e bloco de notas do produtor rural.

2.3. O Decreto 3.048/1999

O Decreto 3.048/1999, em seu art. 9°, VII, praticamente repete o conceito determinado pela lei para os segurados especiais, além de delimitar a condição de segurado especial em seu art. 9, §8°:

§ 8º Não se considera segurado especial:

I - o membro do grupo familiar que possui outra fonte de rendimento, qualquer que seja a sua natureza, ressalvados o disposto no § 10, a pensão por morte deixada por segurado especial e os auxílio-acidente, auxílio-reclusão e pensão por morte, cujo valor seja inferior ou igual ao menor benefício de prestação continuada;

II - a pessoa física, proprietária ou não, que explora atividade agropecuária ou pesqueira por intermédio de prepostos, sem o auxílio de empregados, observado o disposto no § 18.

2.4. Os Documentos Requeridos pelo INSS

O INSS, através de instruções normativas, passou a conceituar cada um dos segurados especiais:

I – Produtor: proprietário de terra, ou não, desenvolvendo atividade agrícola, pastoril ou hortifrutigranjeira, individualmente, por conta sua ou em regime de economia familiar;

II – Parceiro: possui contrato de parceira com o proprietário da terra ou detentor da posse, que desenvolve atividade pastoril ou hortifrutigranjeira, individualmente, por conta sua ou em regime de economia familiar, fazendo a divisão do eventual lucro conforme acordado;

III – Meeiro: possui contrato com o proprietário ou possuidor da terra e da mesma forma exerce faina pastoril ou hortifrutigranjeira, dividindo os rendimentos;

IV – Arrendatário Rural: utiliza a terra mediante pagamento de aluguel ao proprietário do imóvel, para desenvolver atividade pastoril ou hortifrutigranjeira, individualmente, por conta sua ou em regime de economia familiar, sem a utilização de qualquer mão-de-obra assalariada ^[12].

De acordo com informações extraídas do sítio do Ministério da Previdência Social na internet ^[13], para a concessão de benefícios aos lavradores se faz necessária a apresentação dos seguintes documentos:

- Número de Identificação do Trabalhador –NIT (PIS/PASEP) ou número de inscrição do contribuinte individual/Segurado Especial-Trabalhador Rural;

- Todos os comprovantes de recolhimento à Previdência Social (Guias ou carnês de recolhimento de contribuições), quando tiver optado por contribuir;

- Documento de identificação (Carteira de Identidade e/ou Carteira de trabalho e Previdência Social);

- Cadastro de Pessoa Física - CPF;

- Cópia e Original da Certidão de Nascimento ou Casamento.

- Comprovante de Cadastro do Instituto Territorial - ITR, ou Certificado de Cadastro do Imóvel Rural - CCIR, ou autorização de ocupação temporária fornecidos pelo INCRA;

- Comprovantes de Cadastro do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA);

- Blocos de Notas do produtor rural e/ou notas fiscais de venda realizada por produtor rural;

- Contrato de arrendamento, parceria ou comodato rural registrado ou reconhecida firma em cartório à época do exercício da atividade;

- Declaração do Sindicato dos Trabalhadores Rurais, desde que acompanhada por documentos nos quais conste a atividade a ser comprovada, podendo ser, dentre outros:

• Declaração de Imposto de Renda do segurado;
• Escritura de compra e venda de imóvel rural;
• Carteira de Vacinação;
• Certidão de nascimento dos filhos;
• Certidão de Tutela ou Curatela;
• Certificado de alistamento ou quitação com o serviço militar;
• Comprovante de empréstimo bancário para fins de atividade rural;
• Comprovante de matrícula ou ficha de inscrição própria ou dos filhos em escolas;
• Comprovante de participação como beneficiário de programas governamentais para a área rural nos estados ou municípios;
• Comprovante de recebimento de assistência ou acompanhamento pela empresa de assistência técnica e extensão rural;
• Contribuição social ao Sindicato de Trabalhadores Rurais, à colônia ou à associação de Pescadores, produtores rurais ou a outra entidades congêneres;
• Declaração Anual de Produtor - DAP;
• Escritura pública de imóvel;
• Ficha de associado em cooperativa;
• Ficha de crediário em estabelecimentos comerciais;
• Ficha de inscrição ou registro sindical junto ao Sindicato de Trabalhadores Rurais;
• Fichas ou registros em livros de casas de saúde, hospitais ou postos de saúde;
• Publicação na imprensa ou em informativo de circulação pública;
• Recibo de compra de implementos ou insumos agrícolas;
• Recibo de pagamento de contribuição confederativa;
• Registro em documentos de Associações de Produtores Rurais, Comunitárias, Recreativas, Desportivas ou Religiosas;
• Registro em livros de Entidades Religiosas, quando da participação em sacramentos, tais como: batismo, crisma, casamento e outras atividades religiosas;
• Registro em processos administrativos ou judiciais inclusive inquéritos (testemunha, autor ou réu);
• Título de eleitor;
• Título de propriedade de imóvel rural;
• Quaisquer outros documentos que possam levar à convicção do fato a comprovar.

Frise-se que a extensa lista acima posta é exemplificativa, cabendo ainda a apresentação de outros documentos viáveis a comprovar o exercício de atividade rurícola. Além disso, os documentos exigidos (fora os de identificação pessoal, como RG, CPF) são alternativos, isto é, na ausência de um ou mais deles, outros poderão comprovar a profissão de lavrador para enquadramento na condição de segurado especial.

Como se pôde observar por meio das disposições legais acima postas, não há qualquer vedação à concessão de benefícios previdenciários aos trabalhadores que não são proprietários de imóveis rurais, não havendo sequer algum dispositivo que imponha a necessidade de comprovação da licitude da ocupação da terra para a concessão do benefício, importando mais a atividade exercida, e não a precedência da terra onde o trabalho é desenvolvido.