Resumo: O presente artigo analisa a importância do orçamento detalhado de uma obra pública, considerando aspectos da Lei n° 8.666/93. Define-se o termo BDI (Benefícios e despesas indiretas). Destacam-se os principais itens que podem ou não compor a taxa de BDI em contratos públicos. Identificam-se quais itens do BDI são relacionados a tempo. A metodologia utilizada foi revisão bibliográfica.
Palavras-chave: Orçamento Detalhado; BDI; Lei n° 8.666/93; Prazo; Custo; TCU; Obra Pública.
1. Introdução
Aspecto relevante a ser considerado nas fiscalizações de obras públicas refere-se ao orçamento detalhado constante do projeto básico da obra, nos termos do art. 6º da Lei nº 8.666/93 (Lei de Licitações Públicas) [01].
O orçamento detalhado deve discriminar no maior grau de detalhamento possível os custos diretos e indiretos aplicados na obra de engenharia, com a utilização de composições de custos analíticas, nas quais os insumos que comporão os respectivos serviços sejam objetivamente identificados.
Dentre as irregularidades relacionadas às contratações públicas, aquelas concernentes a custos das obras são as mais relevantes, visto que causam prejuízos aos cofres públicos, ensejando sobrepreço ou superfaturamento. Importante ressaltar que não se pode falar em custo de obras públicas sem mencionar a questão do BDI (Benefícios e despesas indiretas) utilizado nos contratos celebrados pela Administração Pública, pois a utilização indevida de um percentual de BDI pode, ao ser aplicado ao custo direto, onerar sobremaneira desnecessariamente o custo total da obra.
2. Benefícios e Despesas Indiretas - BDI
A expressão BDI significa bonificação (ou benefícios) e despesas indiretas, a qual é um percentual que, aplicado sobre o custo da obra, eleva-o ao preço final dos serviços, e seu valor deve ser avaliado para cada caso específico, dado que seus componentes sofrem diversas variações em função do local, tipo de obra e sua própria composição. Este percentual tanto pode ser inserido na composição dos custos unitários, como pode ser aplicado diretamente ao final do orçamento, sobre o custo total. O preço de execução é, pois, igual ao custo da obra mais a taxa de BDI.
Ao tratar do tema relacionado ao BDI, Cláudio Sarian Altounian [02], Secretário de Fiscalização de Obras Públicas do TCU, aduz que custo direto é a parte do custo que depende diretamente da quantidade de bens produzidos, guardando relação proporcional ao quantitativo produzido. Por seu turno, custo indireto é a parte do custo que não pode ser associada de forma proporcional aos custos produzidos.
Segundo o autor [03], o BDI corresponde ao valor das despesas/custos indiretos e do lucro da empresa, sendo expressamente utilizado em forma de percentual, fornecendo ao ser aplicado aos custos diretos, o preço final da obra.
Com o objetivo de dar maior transparência à contratação, permitir o maior controle e fiscalização da obra e observar a economicidade do empreendimento, especialmente em futuros aditivos, importante identificar que a maior parte das despesas indiretas esteja detalhada na planilha e preços unitários. Desse modo, o BDI deve ser o mais enxuto e objetivo possível.
Seguindo esse entendimento, observa-se que a despesas indiretas ou custos indiretos que podem ser estimados em unidades de medida, sem ser rateados em termos percentuais a ser aplicados aos custos diretos, devem ser especificados na própria planilha orçamentária, tal qual como feito com os custos diretos, visando à diminuição do risco de cobrança de valores em duplicidade.
Nesse sentido, destaca-se a jurisprudência do Tribunal de Contas da União - TCU [04] (Acórdão n° 1.199/2004 – Plenário e Acórdão n° 1.535/2004 – Plenário) que vem considerando como indevida a inclusão da rubrica "administração local", que são despesas relacionadas à realização de serviços administrativos de apoio no canteiro de obras e dele decorrentes, bem como à execução de todos os serviços de supervisão técnica ligados à produção, na composição do BDI.
Ao considerar o custo relativo à administração local como um percentual da taxa de BDI, pode onerar desnecessariamente o valor contratado, pois, ao se aumentarem as quantidades ou preços de serviços a executar, os custos de administração local, que por natureza são fixos, por serem calculados como um percentual sobre o custo direto desses serviços, sofrem acréscimo proporcional, sem que tenha, de fato, havido aumento desses custos para a contratada.
Assim, a composição do BDI deve ser detalhada no maior grau possível. Sob esse enfoque, o TCU, em suas fiscalizações, vem encontrando irregularidades relacionadas ao BDI, quais sejam: a utilização de BDI superior aos tipos de obras similares; a ausência de detalhamento das parcelas que compõem o BDI; e a cobrança em duplicidade de serviços como custos diretos e no BDI.
Relativamente ao cálculo do BDI, importa dizer que a forma mais satisfatória de cálculo e que constitui a tendência atual na área de custos rodoviários (Sistema SICRO) é a inclusão do maior número de serviços possíveis de serem medidos diretamente dentro da planilha de preços unitários, fora, portanto da taxa de BDI, conforme preconizado pelo art. 40, inciso XIII, da n° Lei 8.666/93 [05].
Em percuciente artigo publicado pelos analistas do TCU, André Mendes e Patrícia Bastos [06], há informação de que:
Na elaboração dos orçamentos de obras, existem dois componentes que juntos determinam o preço final de uma obra: os custos diretos e o BDI". O primeiro é determinado em função das especificações dos materiais e das normas de execução dos serviços constantes nos projetos, nos memoriais descritivos e no caderno de encargos. O segundo é um componente aplicado sobre o custo direto com vistas a contemplar as despesas indiretas e o lucro da construtora.
Conceitualmente, denomina-se BDI (Benefícios ou Bonificações e Despesas Indiretas) a taxa correspondente às despesas indiretas e ao lucro que, aplicada ao custo direto de um empreendimento (materiais, mão-de-obra e equipamentos), eleva-o a seu valor final.
Esta taxa tanto pode ser inserida na composição dos custos unitários como pode ser aplicada ao final do orçamento, sobre o custo total. Dessa forma, o preço de execução de um serviço de construção civil (preço de venda ou valor final) é igual ao custo da obra mais a taxa de BDI.
Os autores [07] asseveram, ainda, que a composição do BDI em contratos celebrados com a administração pública deve ser a mais enxuta possível, com a discriminação de despesas indiretas na planilha orçamentária, e não no BDI, pois, diversas vezes, as licitações não exigem a composição analítica do BDI, dificultando sua análise, e, com a inserção indevida de determinada despesa no BDI, pode haver distorções de preços em eventuais aditivos contratuais.
Quanto aos itens ou rubricas que devem compor o BDI, segundo o aludido artigo, "tem-se observado que os orçamentos na construção civil têm incluído no BDI, além da margem de lucro, os seguintes gastos: administração central, despesas financeiras, tributação (ISS, CPMF, IRPJ, COFINS, CSSL, PIS), mobilização e desmobilização do canteiro, riscos, seguros, contingências, administração local, taxas e emolumentos, dentre outros". [08]
3. Análise dos itens que compõem o BDI
Dentre os custos considerados pela ampla doutrina e jurisprudência como indiretos, ou seja, que não podem ser quantificados em unidades de medida multiplicadas por certo preço unitário, algumas despesas ou custos indiretos são diretamente relacionados com o prazo de construção da obra. A seguir serão analisadas essas diversas rubricas que são influenciadas por eventuais extensões de prazo.
a) Despesas Financeiras
Segundo André Mendes e Patrícia Bastos [09], "despesas financeiras são gastos relacionados à perda monetária decorrente da defasagem entre a data do efetivo desembolso e a data da receita correspondente". Servem para cobrir o não-recebimento imediato dos gastos para construção que forçam a contratada a utilizar "recursos próprios para executar etapas que só serão pagas quando concluídas, o que gera despesas de investimento de capital", sendo um modo de remunerar esse capital de giro durante a execução da obra.
A forma como se dará o pagamento dos serviços medidos, o que configura essa defasagem, já deve estar prevista em uma das cláusulas contratuais, conforme disposto no inciso III do art. 55 da Lei n. 8.666/93 [10], na qual há menção de que é cláusula necessária a todo o contrato administrativo "o preço e as condições de pagamento, os critérios, data-base e periodicidade do reajustamento de preços, os critérios de atualização monetária entre a data do adimplemento das obrigações e a do efetivo pagamento".
Diante das ponderações acima, a conclusão a que se chega é que as despesas financeiras, como um item legítimo de BDI, são relacionadas aos custos dos serviços alocados na obra os quais são pagos normalmente 30 dias após a medição dos serviços prestados pela contratada. Assim, as despesas financeiras não estão relacionadas ao prazo de execução do serviço ou atividade, mas se referem aos custos dos serviços ou atividades realizados pela contratada na execução do contrato, independente se são atividades originalmente previstas no orçamento e no cronograma ou foram incluídas ou alteradas por mudanças de escopo de projeto. Logo, as despesas financeiras não podem ser pagas em razão de extensões de prazo, caso contrário, serão indevidas.
Por fim, observa-se que a forma e condições de pagamento devem estar previstas no instrumento contratual, devendo ter sido consideradas no BDI utilizado na elaboração da proposta da contratada. Assim, o percentual de BDI utilizado como referente a despesas financeiras da contratada deve ser aplicada tanto nos custos diretos constantes do orçamento original quanto nos serviços incluídos ou alterados por mudanças de escopo contratual.
b) Administração Central
Segundo André Mendes e Patrícia Bastos [11], "denomina-se, como sendo a administração central de uma empresa de construção civil, toda a estrutura necessária para execução de atividades específicas de direção geral da empresa como um todo, de forma que sejam alcançados os objetivos empresariais da construtora". Segundo os aludidos autores, "estariam incluídos dentro do conceito de administração central os custos relacionados com a manutenção da sede da empresa para dar suporte técnico, administrativo e financeiro a todas as obras que estejam sendo executadas pela construtora", tais como aluguel do escritório central, despesas com iluminação e saneamento da sede da empresa, material de expediente, pró-labore e representação da diretoria etc.
Conforme se depreende do referido artigo, para se calcular o percentual a ser utilizado como despesa indireta de administração central, faz-se um rateio das despesas administrativas com sua sede, abrangendo todos os custos relacionados acima, considerando todas as obras que a empresa esteja executando no período em que a obra será feita.
Como se verifica, as despesas com administração central não podem ser aplicadas diretamente a um determinado empreendimento, sendo genuínas despesas indiretas, expressas em termos percentuais. Além disso, ressalta-se que despesas com administração central são calculadas em razão de certo período de tempo previsto na época de elaboração da proposta. Trata-se de uma despesa indireta obviamente relacionada com o prazo de execução da obra. Assim, no caso de haver alteração do prazo de conclusão do empreendimento com sucessivas prorrogações, essas despesas devem ser ressarcidas à contratada.
c) Tributos
Conforme disposto na legislação tributária, as alíquotas dos diversos impostos, taxas e contribuições que incidem em obras e serviços de engenharia são aplicadas em termos percentuais sobre as bases de cálculo que são os preços dos serviços e/ou atividades constantes da execução da obra.
Em outras palavras, os tributos são despesas indiretas que são influenciadas pelos custos dos serviços e não pelo prazo de execução da obra. Assim, não resta dúvida que se trata de uma despesa indireta. Então, os tributos devem estar previstos no BDI aplicado no orçamento original e nos novos serviços incluídos como alteração de escopo. Por não serem influenciados pelo prazo do contrato, não devem ser ressarcidos à contratada.
f) Mobilização e Desmobilização
Segundo artigo publicado pelos analistas do TCU [12], os custos relacionados com mobilização e desmobilização de pessoal e equipamentos podem variar de acordo com o vulto da obra, sendo mais relevantes em construções de grande porte.
Nesse sentido, "os gastos com mobilização e desmobilização são obtidos mediante mensuração da força de trabalho a ser deslocada e do custo de mobilização dos equipamentos e são passíveis de serem orçados analiticamente".
Segundo os citados autores [13], não é conveniente considerar esses custos como despesas indiretas, pois são passíveis de serem orçados em unidades específicas com preços unitários definidos, em que pese ser de difícil mensuração.
Além disso, os autores [14] asseveram que é "preciso ainda ressaltar que em caso de paralisações das obras por períodos longos, havendo necessidade de uma posterior remobilização, a explicitação no orçamento do valor que está sendo pago a título de mobilização e desmobilização facilitaria uma possível renegociação".
Assim, os custos decorrentes de mobilização e desmobilização devem estar previstos nos custos diretos acrescidos de BDI no orçamento de cada serviço incluído ou acrescido ao escopo original do contrato, se forem necessários, não devendo ser ressarcidos à contratada em razão de eventuais extensões de prazo.
g) Seguros, Riscos e Imprevistos
Do ensinamento dos referidos autores [15], verifica-se que todo o contrato tem seus riscos que lhe são associados. Em construções industriais ou civis, as quais envolvem numerosa mão-de-obra e volume de serviços complexos, muitas das vezes em locais inóspitos e agressivos, esses riscos tornam-se ainda maiores. Todavia, já existem seguros e garantias que trabalham com o setor de construção de engenharia, cuja cobertura restringe-se a danos que sejam classificados como acidentais, por serem súbitos e/ou imprevisíveis.
Segundo os autores [16], "essa cobertura abrange todas as modalidades de construção civil e se caracteriza pela multiplicidade de riscos técnicos que podem se apresentar durante a execução da obra".
Conforme se depreende do texto mencionado acima, os custos que representam os seguros (prêmios) variam de acordo com as características de cada obra, podendo além desses seguros, serem cobrados custos de contingências e imprevistos, dentro da composição do BDI
Segundo os citados autores, "consideram-se como imprevistos ou riscos os seguintes acontecimentos, dentre outros cuja ocorrência prejudica o andamento dos serviços e independe da atuação prévia do executor da obra: fenômenos naturais (águas subterrâneas, ventos fortes, condições climáticas atípicas, etc.); perdas de eficiência de mão-de-obra; perdas excessivas de material (por quebras ou retrabalhos) e greves".
Nota-se que, mesmo em se tratando de imprevistos e contingências, os percentuais utilizados na composição do BDI referem-se a riscos ordinários de toda contratação, dentro de uma projeção esperada ou uma possível previsão.
Nesse sentido, os autores [17] admitem uma adoção de uma "taxa de seguros/imprevistos no BDI de 1%, por considerar que esta cobriria, além do custo do seguro, os possíveis imprevistos que pudessem acontecer no decorrer da obra".
Por fim, considerando que as apólices de seguros e as garantias são estimadas em razão do tempo de execução da obra ou do contrato, os custos decorrentes dessas rubricas que compõem o BDI podem ser cobrados como custos indiretos de extensão de prazo, com o cuidado de se subtrair desses custos adicionais os já pagos individualmente nas atividades inseridas ou acrescidas por alterações de escopo.
4. Conclusão
Após percorrer aspectos relacionados custo decorrentes de extensões de prazo em contratos administrativos, algumas considerações finais e conclusões podem ser alcançadas. Em razão da profundidade do tema, não se faz possível abranger todas as situações existentes, embora o presente artigo sirva como um marco inicial, indicando um caminho a seguir. Nesse sentido, pode-se chegar à seguinte conclusão, principalmente com a identificação de critérios a serem seguidos pelos gestores de recursos públicos e seus órgãos de controle: a administração pública deve exigir dos contratados o detalhamento do orçamento da obra (custos diretos e BDI), de forma a evitar o pagamento em duplicidade dos custos indiretos de extensão de prazo em comparação com aqueles originalmente previstos em contrato e suas eventuais alterações.
5. Referências Bibliográficas
ALTOUNIAN, Cláudio Sarian. Obras Públicas. Editora Fórum. São Paulo: 2007
BRASIL. Congresso Nacional. Lei n° 8.666/93.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão n° 1.199/2004 – TCU – Plenário.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão n° 1.535/2004– TCU – Plenário.
MENDES, André Luiz; BASTOS, Patrícia Reis Leitão. Um aspecto polêmico dos orçamentos de obras públicas: benefícios e despesas indiretas (BDI). Revista do Tribunal de Contas da União, v.32, n.88, p.13-28, abr./jun. 2001.
Notas
01 BRASIL. Congresso Nacional. Lei n° 8.666/93.
02 ALTOUNIAN, Cláudio Sarian. Obras Públicas. Editora Fórum. São Paulo: 2007.
03 Op. cit.
04 BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão n° 1.199/2004 – Plenário e Acórdão n° 1.535/2004 – Plenário.
05 Op. Cit.
06 MENDES, André Luiz; BASTOS, Patrícia Reis Leitão. Um aspecto polêmico dos orçamentos de obras públicas: benefícios e despesas indiretas (BDI). Revista do Tribunal de Contas da União, v.32, n.88, p.13-28, abr./jun. 2001.
07 Op. cit.
08 Op. cit.
09 Op. cit.
10 Op. cit.
11 Op. cit.
12 Op. cit.
13 Op. cit.
14 Op. cit.
15 Op. cit.
16 Op. cit.
17 Op. cit.