5 - Conclusão
A presença do Tribunal de Contas no ordenamento jurídico brasileiro é de longa data. O Tribunal de Contas da União foi previsto, pela primeira vez, na Constituição de 1891 e, desde então, esteve presente em todas as Constituições Brasileiras, que, posteriormente, previram também a criação de Cortes de Contas estaduais e municipais.
No entanto, ainda hoje tais órgãos são objeto de discussões doutrinárias, as quais envolvem a sua natureza jurídica, bem como a natureza jurídica das decisões por eles proferidas nos julgamentos das contas previstas no inciso II, do artigo 71, da Carta Magna.
Quanto à sua natureza, foi apurado que parte da doutrina tende a inseri-los em um dos três poderes estatais, principalmente no âmbito do Poder Legislativo, como auxiliares desse, e no âmbito do Judiciário, por estarem previstos como tribunais pela Carta Magna e por proferirem julgamentos, de acordo com o mesmo diploma legal. Contudo, prevalece o entendimento de que as Cortes de Contas pátrias são órgãos autônomos, não estando submetidas a qualquer dos três poderes, que atuam em auxílio ao Poder Legislativo na efetivação do controle externo.
Verificou-se que expressiva discussão se dá em torno da natureza jurídica dos julgamentos proferidos pelos Tribunais de Contas. Nesse contexto, há uma corrente doutrinária que defende o exercício de parcela da função jurisdicional pelos referidos órgãos, alegando que o próprio texto constitucional fala em julgamento e que a revisão judicial das suas decisões as transformaria em inútil formalismo. No entanto, ante a inexistência do contencioso administrativo no Direito Brasileiro e o princípio da inafastabilidade do controle jurisdicional, previsto constitucionalmente, restou demonstrado não ser admissível a defesa da função jurisdicional das Cortes de Contas, visto que elas não integram o Poder Judiciário, ao qual cabe o monopólio do exercício da função jurisdicional.
Também foi feita a distinção entre função jurisdicional e função administrativa, expondo os motivos pelos quais os Tribunais de Contas Brasileiros não exercem qualquer espécie de jurisdição. Sua atuação independe de provocação da parte ou de terceiro interessado, não tem como pressuposto necessário a existência de uma lide e, principalmente, não acarreta a definitividade de seus pronunciamentos, os quais são passíveis de revisão pelo Poder Judiciário. Concluiu-se que as suas atribuições, pela forma e conteúdo, são de natureza administrativa, estranhas à função jurisdicional.
Por outro lado, constatou-se a existência de certos limites à revisão administrativa e judicial de seus julgamentos, o que, contudo, tampouco é suficiente para conferir às Cortes de Contas o exercício da função jurisdicional. No âmbito administrativo, parte da doutrina defende que, esgotados os meios legais de impugnação, tais decisões tornam-se imutáveis administrativamente, devendo ser admitidas como atos definitivos e obrigatórios pelos Poderes Executivo e Legislativo, o que configura a coisa julgada administrativa. Ressalta-se, contudo, que sua definitividade é relativa, visto que não pode ser oposta ao Judiciário. Quanto à amplitude dessa possível revisão judicial, há ressalvas apenas no concernente às competências específicas dos Tribunais de Contas, que são matérias técnicas não susceptíveis de uma nova análise sequer pelo Poder Judiciário.
Dentro do rol de atribuições conferidas aos Tribunais de Contas, foi verificado que o julgamento das contas significa o seu exame, no qual se avalia se estão certas ou erradas. Dessa análise resulta a emissão de um parecer que apresenta extremo valor técnico, mas que não se revela um provimento definitivo, ou seja, não tem hierarquia de sentença judiciária. Pode-se até admitir que tais julgamentos tenham caráter definitivo dentro do seu âmbito de atuação (competências específicas), mas isto não significa que os órgãos em questão exerçam jurisdição.
Por fim, destacou-se que a atribuição de natureza administrativa aos seus julgamentos não significa que esses sejam despidos de qualquer utilidade prática. Pelo contrário, as referidas decisões devem ser observadas pelo Poder Judiciário, visto que são proferidas por órgãos técnicos compostos por pessoas especializadas no assunto.
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Legislação:
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Notas
01 SARAIVA, Iram. Criação dos Tribunais de Contas, sua importância, história, alterações pós-Constituição e posição atual no cenário brasileiro. Revista do Tribunal de Contas da União, v. 27, n. 69, p. 49-61, jul./set. 1996.
02 PASCOAL, Valdecir Fernandes. A intervenção do Estado no Município: o papel do Tribunal de Contas. Recife: Nossa Livraria, 2000. p. 122.
03 CARNEIRO, Athos Gusmão. Jurisdição e Competência. 13 ed. São Paulo: Saraiva, 2004. p. 37.
04 PASCOAL, Valdecir Fernandes. Op. cit. (nota 2) p. 123.
05 CITADINI, Antônio Roque apud Valdecir Fernandes Pascoal.Op. cit. (nota 2). p. 124.
06 SARAIVA, Iram. Op. cit. (nota 1).
07 Valdecir Fernandes Pascoal destaca, contudo, que o STF já se posicionou no sentido de que o dispositivo constitucional mencionado veda apenas que os Municípios criem, em sua estrutura organizacional, novos Tribunais de Contas. Já os Estados-membros poderiam criar novos Tribunais com jurisdição sobre as contas municipais. Poderiam existir, então, inseridos na estrutura organizacional de certo Estado, um Tribunal de Contas com jurisdição sobre as contas da Administração Estadual e outro com jurisdição sobre as contas municipais (Adin 154). Op. cit. (nota 2). p. 132.
08 PASCOAL, Valdecir Fernandes. Op. cit. (nota 2). p. 126.
09 DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos da Teoria Geral do Estado. 20 ed. São Paulo: Saraiva, 1998. p. 216-218.
10 Idem. Ibidem. p. 219-220.
11 Idem. Ibidem. p. 220.
12 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 16 ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1998. p. 112.
13 SOUZA, Hilda Regina Silveira Albandes de. Poder Legislativo e Tribunal de Contas: natureza de suas relações. Gênesis: Revista de Direito Administrativo Aplicado. a. 3, n. 11, p. 1003-1012, out./dez. 1996.
14 CASTRO, Carlos Roberto Siqueira. A atuação do Tribunal de Contas em face da separação de Poderes do Estado. Revista de Direito Constitucional e Internacional. a. 8, n. 31, p. 57-73, abr./jun. 2000. Chama-se atenção para a discordância quanto à afirmação de ser o Tribunal de Contas parte integrante do Poder Legislativo, pelas razões que serão expostas adiante.
15 José dos Santos Carvalho Filho afirma que o Tribunal de Contas é órgão integrante do Congresso Nacional. Manual de Direito Administrativo. 13 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. p. 779.
16 Este é o entendimento de Valdecir Fernandes Pascoal, que faz referência específica ao parecer prévio relativo às contas dos Prefeitos. Op. cit. (nota 2). p.128. No mesmo sentido, posicionam-se Hilda Regina Silveira Albandes de Souza – Op. cit. (nota 13) – e Jarbas Maranhão – Tribunal de Contas. Natureza jurídica. Autonomia. Revista do Tribunal de Contas de Pernambuco. n. 13, p. 94-95, jan./dez. 2002.
17 CRETELLA JÚNIOR, José. Natureza das decisões do Tribunal de Contas. Revista dos Tribunais. a. 77, v. 631, p. 14-23, maio 1988.
18 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 25 ed. São Paulo: Malheiros, 2000. p. 702.
19 MEDAUAR, Odete. Controle da administração pública. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais. 1993. p. 141.
20 MARANHÃO, Jarbas. Tribunal de Contas. Natureza jurídica e posição entre os poderes. Revista de Informação Legislativa. a. 27, n. 106, p. 99-102, abr./jun. 1990.
21 Idem. Tribunal de Contas, Jurisdição Peculiar. Revista do Tribunal de Contas de Pernambuco. n. 13, p. 86-88, jan./dez. 2002.
22Alexandre de Moraes compartilha deste mesmo entendimento, afirmando que "o Tribunal de Contas é órgão auxiliar e de orientação do Poder Legislativo, embora a ele não subordinado, praticando atos de natureza administrativa, concernentes, basicamente, à fiscalização". Direito Constitucional. 10 ed. São Paulo: Atlas, 2002. p. 391.
23 SILVA, José Afonso da. Op. cit. (nota 12). p. 132.
24 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 17 ed. São Paulo: Atlas, 2004. p. 638-639.
25 PASCOAL, Valdecir Fernandes. Op. cit. (nota 2). p. 134.
26 PASCOAL, Valdecir Fernandes. Op. cit. (nota 2). p. 140. A. J. Ferreira Custódio tem o mesmo entendimento, ao afirmar que "em relação às contas referidas no n. II do citado art. 71, da CF, a apreciação do TC constitui ato definitivo somente passível de revisão pelo próprio Tribunal na forma prevista em lei, ou pelo Poder Judiciário, pois, quanto a este, nem a lei pode excluir de sua apreciação lesão ou ameaça a direito". Eficácia das decisões dos Tribunais de Contas. Revista dos Tribunais. a. 81, v. 685, p. 7-14, nov. 1992.
27 MEDAUAR, Odete. Op. cit. (nota 19). p. 137.
28 Jorge Ulisses Jacoby Fernandes faz referência a outras opiniões, como aquela que atribui natureza de laudo pericial aos julgamentos da Corte de Contas e outra que não lhes confere o caráter jurisdicional por não serem executáveis pelo próprio Tribunal de Contas. Contudo, por não apresentarem representatividade significativa na doutrina nacional, não serão aqui analisadas. Tribunais de Contas do Brasil: jurisdição e competência. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2003. p. 162-164.
29 LEAL, Victor Nunes apud Jorge Ulisses Jacoby Fernandes. Op. cit. (nota 28). p. 124.
30 FAGUNDES, Miguel Seabra. O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judiciário. 4 ed. Rio de Janeiro: Forense, 1967. p. 139-142.
31 Idem. Ibidem. p. 142.
32 CRETELLA JÚNIOR, José. Op. cit. (nota 17).
33 SILVA, José Afonso da. Op. cit. (nota 12). p. 733.
34 Idem. Ibidem. p. 727.
35 MEDAUAR, Odete. Op. cit. (nota 19). p. 142-143.
36 É o que doutrina Pontes de Miranda, ao afirmar que "não havemos de interpretar que o Tribunal de Contas julgue e outro juiz rejulgue depois. Tratar-se-ia de absurdo bis in idem. Ou o Tribunal julga ou não julga." apud Jorge Ulisses Jacoby Fernandes. Op. cit. (nota 28). p.143.
37 MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de apud A.J. Ferreira Custódio. Op. cit. (nota 26).
38 GUALAZZI, Eduardo Lobo Botelho. Regime Jurídico dos tribunais de contas. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1992. p. 182.
39 OLIVEIRA, Marques. O Tribunal de Contas, os limites da "res veredicta" e o contencioso administrativo. Revista de Informação Legislativa. a. 19, n. 75, p. 201-226, jul./set. 1982.
40 THEODORO JÚNIOR, Humberto. Curso de Direito Processual Civil. v.1, 38 ed. São Paulo: Forense, 2002. p. 474.
41 FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Curso de Direito Administrativo. 2 ed. Sã Paulo: Malheiros, 1995. p. 241, rodapé n. 8.
42 GUALAZZI, Eduardo Lobo Botelho. Op. cit. (nota 38). p. 200-201.
43 CUSTÓDIO, A. J. Ferreira. Op. cit. (nota 26).
44 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Coisa julgada – aplicabilidade a decisões do Tribunal de Contas da União. Revista do Tribunal de Contas da União. v. 27, n. 70, out./dez. 1996.
45 SOUZA, Hilda Regina Silveira Albandes de. Op. cit. (nota 13).
46 GUALAZZI, Eduardo Lobo Botelho. Op. cit. (nota 38). p. 200.
47 CARNEIRO, Athos Gusmão. Op. cit. (nota 3). p. 16-17.
48 CASTRO NUNES apud Eduardo Lobo Botelho Gualazzi. Op. Cit. (nota 38). p. 200.
49 CÂMARA, Alexandre Freitas. Lições de Direito Processual Civil. v. 1, 11 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004. p. 49.
50 CINTRA, Antônio Carlos de Araújo, GRINOVER, Ada Pellegrini, DINAMARCO, Cândido Rangel. Teoria Geral do Processo. 11 ed. São Paulo: Malheiros, 1995. p. 125.
51 CRETELLA JÚNIOR, José. Op. cit. (nota 17).
52 Essa também é a lição de José dos Santos Carvalho Filho. Op. cit. (nota 15). p. 780.
53 CINTRA, Antônio Carlos de Araújo, GRINOVER, Ada Pellegrini, DINAMARCO, Cândido Rangel. Op. cit. (nota 50).
54 CRETELLA JÚNIOR, José. Op. cit. (nota 17).
55 Idem. Ibidem.