Pode até ser que eu esteja enganado, mas tudo indica que o projeto de lei complementar, que autoriza os Governadores a fixarem pisos regionais, encaminhado ao Congresso Nacional pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso, não passa de um artifício destinado a burlar a norma constitucional.
O Presidente editou a Medida Provisória no. 2.019, de 23.03.00, fixando o salário mínimo em R$151,00, alegando que seria impossível conceder um reajuste maior, porque inviabilizaria a Previdência. Esse valor dispensa comentários, porque é absolutamente insuficiente, em face do disposto no inciso IV do art. 7º da Constituição Federal: o salário mínimo deve ser capaz de atender às necessidades vitais básicas do trabalhador e de sua família, com moradia, alimentação, educação, saúde, lazer, vestuário, higiene, transporte e previdência social, com reajustes periódicos que lhe preservem o poder aquisitivo.
Assim, tendo em vista as reações ocorridas em dezembro último, quando o Governo pretendeu criar, embora até hoje não se saiba se a idéia foi de ACM ou de FHC, um salário-base específico para a Previdência, que substituiria o salário mínimo, hoje usado como referência para o cálculo de proventos e pensões de doze milhões de brasileiros, os juristas a soldo do Governo tiveram essa brilhante idéia: permitir, através de lei complementar, com fundamento no parágrafo único do art. 22 da Constituição Federal, que os Governadores fixem pisos estaduais superiores ao salário mínimo, para cada categoria profissional, e até para cada região do Estado, conforme já está sendo entendido.
As reações foram imediatas. No Rio de Janeiro, o Governador já fixou o piso de R$400,00 para o funcionalismo. No Maranhão, a Governadora fixou em R$175,00 o piso para o funcionalismo estadual, e enviou à Assembléia Legislativa um projeto estendendo esse piso regional à iniciativa privada e ao funcionalismo municipal. O interessante é que a lei complementar ainda não foi aprovada pelo Congresso Nacional, de modo que qualquer lei estadual, fixando pisos salariais, será inconstitucional, porque estará invadindo a competência privativa da União para legislar sobre direito do trabalho, prevista no art. 22, inciso I, da Constituição Federal.
O projeto do Governo vem sendo defendido pelo Ministro do Trabalho, Francisco Dornelles, que afirma que os Governadores terão autonomia para criar mais de um piso salarial dentro do Estado, levando em conta as diferenças econômicas regionais e das categorias profissionais.
Peço vênia para divergir em absoluto desse e de outros arautos do Governo, porque a prevalecer essa idéia, dentro de algum tempo, esses pisos estaduais estarão vigorando em todo o Brasil e somente estarão excluídos de sua incidência os trabalhadores que tenham piso salarial fixado por acordo coletivo de trabalho, ou por lei federal, além, é claro e evidente, dos doze milhões de aposentados e pensionistas. Saltam aos olhos as inconstitucionalidades. Primeiro, a da Medida Provisória que fixou valor muito inferior ao da previsão constitucional. Depois, a da proposta de Lei Complementar que com evidente desvio de poder permite os pisos estaduais, ou permitirá, caso seja aprovada pelo Congresso Nacional, porque é claro seu objetivo de alcançar fins diversos ou contrários àqueles previstos na Constituição. O valor fixado para o salário mínimo é inconstitucional, como o próprio STF já reconheceu, no julgamento da ADIMC 1458 (23.05.96, Relator Ministro Celso de Mello): "ao dever de legislar imposto ao Poder Público e de legislar com estrita observância dos parâmetros constitucionais de índole jurídico-social e de caráter econômico-financeiro (art. 7º, IV) corresponde o direito público subjetivo do trabalhador a uma legislação que lhe assegure, efetivamente, as necessidades vitais...". Mas a proposta dos pisos regionais, além de inconstitucional, é imoral, porque não passa de uma jogada, ou de um artifício, dolosamente destinado a torcer o texto constitucional, para resolver um problema político, que não foi possível resolver em dezembro, pela desvinculação do salário mínimo dos pagamentos da Previdência, porque para os trabalhadores das diversas categorias profissionais, serão fixados pisos específicos, em cada Estado, mas os aposentados, esses estarão condenados a receber o salário mínimo de R$151,00, fixado pelo Governo. De qualquer maneira, o mais ridículo é que já existe a esperança de que, em janeiro de 2.001, seja concedido mais um reajuste para o mínimo, talvez de dez reais.
O § 5º do art. 201 da Constituição Federal assegura que nenhum benefício terá valor mensal inferior ao salário mínimo. Como não foi possível revogar explicitamente essa norma, pela reação que a idéia provocou, os juristas do Governo imaginaram esse "jeitinho", na interpretação do art. 7º da Constituição Federal, que consiste basicamente em esquecer a norma constitucional que determina que o salário mínimo será nacionalmente unificado e, naturalmente, em dizer que o piso salarial não se confunde com o salário mínimo.
A Constituição Federal dispõe, em seu art. 7º , que são direitos dos trabalhadores urbanos e rurais: o salário mínimo, fixado em lei, nacionalmente unificado (inciso IV) e o piso salarial proporcional à extensão e à complexidade do trabalho (inciso V). Como o legislador constituinte esqueceu de deixar bem claro que a fixação do piso salarial não poderia ser utilizada para desvirtuar a determinação de que o salário mínimo deverá ser nacionalmente unificado, os juristas do governo criaram essa fórmula, salvadora para as contas da Previdência, mas fatal para os aposentados e pensionistas. Quem não concordar, que recorra ao Judiciário, e espere dez anos, se possível.
É triste que uma solução desse tipo seja apresentada como jurídica, primeiro porque ao Estado cumpre o dever indeclinável de sinalizar à sociedade o exemplo do respeito à lei e à Constituição, e depois porque esse artifício jurídico atingirá em particular os estratos mais empobrecidos da sociedade, a maioria dos doze milhões de aposentados que não terão como sobreviver com um salário mínimo cada vez mais defasado, especialmente porque a fixação de pisos estaduais, bem maiores do que o mínimo, realimentará a inflação. A não ser, que tudo isso seja parte da campanha para a erradicação da pobreza.
Antes da vigência da Constituição Federal de 1.988, o salário mínimo era regionalizado, o que permitia sua fixação de acordo com a realidade econômica de cada Estado. Mas hoje, nos termos do inciso IV do art. 7o do Estatuto Federal, ele deverá ser o mesmo em todo o País. O Governo vem encontrando, nos últimos anos, sérias dificuldades para a fixação desse valor, o que tem sido feito através de medidas provisórias, sucessivamente reeditadas, com a conivência do Congresso Nacional, que ainda não conseguiu estabelecer os necessários limites a essa atividade legiferante exacerbada do Presidente. O maior problema prático enfrentado pelo Governo para o aumento do salário mínimo é o das contas da Previdência, porque o parágrafo 5o do art. 201 da Constituição Federal assegura que nenhum benefício terá valor mensal inferior ao do salário mínimo, e como doze milhões de aposentados e pensionistas recebem esse valor, seu aumento inviabilizaria a Previdência. Por essa razão, o Governo tentou, no ano passado, desvincular o valor dos benefícios previdenciários, através da criação de um salário-base específico, o que somente não foi feito em decorrência das reações contrárias a esse verdadeiro atentado contra os doze milhões de brasileiros que sobrevivem com os benefícios que lhes são pagos.
Como não foi possível extinguir essa vinculação, os juristas a soldo do Governo imaginaram resolver o problema através da proposta de Lei Complementar 113/2000, que autoriza os Estados e o Distrito Federal a instituírem o piso salarial a que se refere o inciso V do art. 7o da Constituição Federal, por aplicação do disposto no seu art. 22, parágrafo único.
Aliás, aproveito a oportunidade para lembrar que Estados e Municípios têm autonomia, e não necessitam da autorização do Governo Federal para pagar aos seus funcionários ou servidores, contratados sob a égide da CLT, valor superior ao salário mínimo fixado pela União, não se justificando, a não ser pela promoção política, as recentes notícias dos aumentos concedidos por alguns governadores e prefeitos.
Esse projeto de Lei Complementar já foi aprovado nas Comissões da Câmara dos Deputados, mas o Governo ainda não conseguiu sua votação no Plenário. Os líderes governistas dizem que esse projeto é fundamental para a aprovação da Medida Provisória que fixou o salário mínimo em R$151,00, e para facilitar a vida do Governo, transferindo a pressão pela fixação do mínimo aos Governadores. Mas é evidente sua inconstitucionalidade, porque se destina a burlar a norma constitucional que vincula ao valor do salário mínimo os benefícios da Previdência, e essa é também a conclusão a que chegou a própria Comissão Especial que se reuniu, no Congresso, a partir de 16.02.00, para realizar estudos com vistas a oferecer alternativas em relação à fixação do salário mínimo, que afirma textualmente: "Trata-se da possibilidade concreta de que, com a criação de pisos salariais estaduais, se proceda a uma desvinculação implícita entre as menores remunerações dos trabalhadores em atividade e o piso de benefícios da Previdência Social. Dado que o ajuste fiscal parece ser, a curto e médio prazos, aos olhos do Governo, um objetivo muito mais prioritário do que a distribuição de renda ou a redução das desigualdades sociais, corre-se o risco efetivo de que, sem a pressão dos trabalhadores ativos por uma política de recuperação do valor do salário mínimo nacionalmente unificado, os aposentados e pensionistas da Previdência Social sejam deixados à sua própria sorte.
E não parece haver dúvidas de que, pelo menos no curto prazo, os grandes números da Previdência Social serão muito mais importantes para o Governo do que as necessidades vitais dos aposentados e pensionistas. Portanto, a menos que o Poder Executivo, de comum acordo com o Congresso Nacional, estabeleça uma política clara e duradoura para o salário mínimo nacional, há muitas razões para que se analise com muita cautela essa proposta de desvinculação. Todas essas questões deixam patente a necessidade de uma intensa discussão prévia sobre as vantagens e desvantagens da fixação de pisos salariais estaduais.
Não é aconselhável que uma iniciativa do Poder Executivo, premida por uma conjuntura específica, precipite um processo decisório, no âmbito do Congresso Nacional, que não venha a ser fundamentado em estudos e análises mais profundos".
Fica evidente, assim, que se trata de uma burla jurídica imaginada pela assessoria do Governo, para contornar a impossibilidade política de desvincular os benefícios da Previdência do valor do salário mínimo, e que deixará à própria sorte os doze milhões de aposentados e pensionistas, conforme reconhecido pela própria Comissão do Congresso, acima citada. É claro que, com a fixação dos pisos estaduais, os Governadores vão aproveitar para colher dividendos políticos, em relação aos oito milhões de trabalhadores em atividade que recebem o mínimo, enquanto os aposentados não terão quem os defenda, porque somente eles serão condenados a receber R$151,00. Esperemos que o Congresso Nacional, que teoricamente reúne os representantes do povo brasileiro, tenha a sensibilidade necessária para entender que esse projeto, além de inconstitucional, é contrário ao interesse público. Não é possível salvar os trabalhadores em atividade condenando à morte os inativos, mesmo porque estes, que já contribuíram com o seu trabalho, têm direito a uma aposentadoria decente.
Transcrevo, a seguir, as conclusões da própria Comissão Especial que se reuniu, no Congresso, a partir de 16.02.00, para realizar estudos com vistas a oferecer alternativas em relação à fixação do salário mínimo, do qual destaquei parágrafo que chega a uma conclusão idêntica à minha: os aposentados e pensionistas serão deixados à própria sorte.
"8. Perspectivas para o salário mínimo
Embora esta Comissão Especial tenha sido criada com o propósito específico de "realizar estudos com vistas a oferecer alternativas em relação à fixação do valor do salário mínimo", não podemos nos furtar, dado o anúncio de que o Poder Executivo irá encaminhar, à apreciação da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, um projeto de lei complementar autorizando os Estados e o Distrito Federal a fixarem pisos salariais regionais superiores ao salário mínimo nacionalmente unificado, a tecer alguns comentários sobre as perspectivas da política de salário mínimo.
Não cabe a esta Comissão Especial manifestar-se sobre a admissibilidade da proposta de fixação de pisos salariais estaduais, por meio de projeto de lei complementar. Essa é uma análise a ser levada a cabo pela douta Comissão de Constituição, de Justiça e Redação, em momento oportuno. Não obstante, o mérito da proposta merece ser analisado com cautela, no âmbito do Congresso Nacional. Há prós e contras em relação à idéia de regionalização do valor do salário mínimo.
Analisemos, em primeiro lugar, os argumentos a favor da regionalização.
Em primeiro lugar, há enormes diferenças regionais de custo de vida. Embora o acelerado processo de urbanização tenha contribuído para reduzir grandemente a diversidade das cestas de bens e serviços consumidas pelas populações das diversas regiões do País, os custos de transporte e os diferentes hábitos regionais contribuem para que a renda necessária para satisfazer as necessidades básicas do trabalhador e sua família varie bastante entre as unidades da federação e entre as zonas rurais e urbanas. Um indicador claro dessa diferença entre custos de vida regionais é o cálculo da cesta básica realizado pelo DIEESE: em janeiro de 2000, as cestas básicas de São Paulo e Salvador foram, respectivamente, de R$ 112,22 e R$ 84,95, ou seja, uma diferença de 32%. Obviamente, o salário mínimo nacionalmente unificado consegue comprar mais bens e serviços em Salvador do que em São Paulo. Desse modo, pode-se justificar que o valor monetário do salário mínimo seja maior em São Paulo do que em Salvador, para que dois trabalhadores de cada uma dessas cidades possam ter o mesmo poder aquisitivo.
Em segundo lugar, há uma grande heterogeneidade nos mercados de trabalho regionais. O exame do impacto do salário mínimo sobre as condições do mercado de trabalho chamou a atenção para o fato de que, quanto mais próximo está o salário mínimo da remuneração média dos ocupados, maior o grau de informalidade do mercado de trabalho. Na Região Nordeste, por exemplo, o salário mínimo corresponde a 42% da remuneração média dos trabalhadores, e a informalidade atinge 70% dos ocupados. A situação é inversa no Sudeste, onde o salário mínimo representa apenas 22% da remuneração média e o grau de informalidade é de 47%. As diferenças substanciais nas remunerações médias das diversas regiões, assim como a maior ou menor inserção dos trabalhadores em ocupações precárias e de baixa qualificação, são uma indicação relevante de que há diferenças na produtividade do trabalho entre uma região e outra. Do ponto de vista teórico, isso sugere de que há mais espaço para o crescimento do salário mínimo nas regiões de maior produtividade, pois há menor probabilidade de que elevações do menor piso legal gerem efeitos negativos sobre o nível de emprego e de formalização.
Em terceiro lugar, há o argumento de que a autorização para que os Estados e o Distrito Federal possam fixar seus pisos salariais reforça a Federação e, ao mesmo tempo, transfere uma maior responsabilidade fiscal para os governos estaduais.
Finalmente, pode-se argumentar com uma evidência empírica. Os quase dezesseis anos de unificação nacional do valor do salário mínimo pouco fizeram para reduzir as desigualdades e desequilíbrios regionais. O salário mínimo nacionalmente unificado pouco contribuiu para diminuir o hiato existente entre as remunerações da Região Nordeste e das regiões mais desenvolvidas do País. Efetivamente, sua principal contribuição se deu não em função do mercado de trabalho, mas em virtude do papel do salário mínimo na fixação do valor dos benefícios assistenciais e do piso dos benefícios previdenciários, que continuaria a existir, mesmo após a autorização para que os Estados e o Distrito Federal fixem pisos salariais mais elevados.
Se existem argumentos a favor da regionalização, podem-se arrolar outros tantos argumentos contrários.
O primeiro deles é de natureza econômica e diz respeito aos impactos que diferenciais regionais no valor do salário mínimo poderiam exercer sobre os fluxos migratórios regionais. Há o temor justificado de que, uma vez fixando-se salários mínimos estaduais diferenciados, seja estimulado o fluxo migratório para as Unidades da Federação onde os pisos salariais sejam maiores. Com efeito, Ramos e Araújo [1999] constataram que, embora os Estados com maior renda média fossem também os que apresentavam maiores taxas de desemprego aberto, mesmo assim se constituíam em pontos de atração dos fluxos migratórios. Pisos salariais regionais podem atuar como um "farol" adicional, contribuindo, assim, para elevar a taxa de desemprego e piorar as condições de vida das periferias dos grandes centros urbanos do Centro-Sul.
O segundo argumento possui raízes políticas e históricas. O salário mínimo nacionalmente unificado é uma reivindicação histórica do movimento sindical no Brasil, que se transformou em uma conquista política efetiva, a partir da promulgação da Constituição Federal de 1988. Por trás da proposta do salário mínimo nacionalmente unificado há o conceito universal de que, para trabalhos iguais, deve haver remunerações iguais.
Não obstante, o último argumento parece-nos, no curto prazo, o mais relevante. Trata-se da possibilidade concreta de que, com a criação de pisos salariais estaduais, se proceda a uma desvinculação implícita entre as menores remunerações dos trabalhadores em atividade e o piso de benefícios da Previdência Social. Dado que o ajuste fiscal parece ser, a curto e médio prazos, aos olhos do Governo, um objetivo muito mais prioritário do que a distribuição de renda ou a redução das desigualdades sociais, corre-se o risco efetivo de que, sem a pressão dos trabalhadores ativos por uma política de recuperação do valor do salário mínimo nacionalmente unificado, os aposentados e pensionistas da Previdência Social sejam deixados à sua própria sorte. E não parece haver dúvidas de que, pelo menos no curto prazo, os grandes números da Previdência Social serão muito mais importantes para o Governo do que as necessidades vitais dos aposentados e pensionistas. Portanto, a menos que o Poder Executivo, de comum acordo com o Congresso Nacional, estabeleça uma política clara e duradoura para o salário mínimo nacional, há muitas razões para que se analise com muita cautela essa proposta de desvinculação.
Todas essas questões deixam patente a necessidade de uma intensa discussão prévia sobre as vantagens e desvantagens da fixação de pisos salariais estaduais. Não é aconselhável que uma iniciativa do Poder Executivo, premida por uma conjuntura específica, precipite um processo decisório, no âmbito do Congresso Nacional, que não venha a ser fundamentado em estudos e análises mais profundos. Por outro lado, a própria criação desta Comissão Especial, com a atribuição de estudar alternativas para a fixação do valor do salário mínimo, reconhecidamente gerou um salto qualitativo no debate, à medida que procurou, ao longo dos seus trabalhos, identificar e mensurar os benefícios decorrentes da política de salário mínimo, ao mesmo tempo em que levantava os custos a ela associados, tanto do ponto de vista do mercado de trabalho, como de natureza fiscal.
As análises realizadas por esta Comissão tornaram patente, também, que uma parcela ponderável dos efeitos positivos da política de salário mínimo provém precisamente da vinculação dos benefícios previdenciários e assistenciais ao seu valor, fato que confere ao salário mínimo uma potência muito mais ampla, do ponto de vista do combate à pobreza. Como contrapartida, há uma pressão sobre as contas da Previdência Social. Assim, o salário mínimo, até mesmo em virtude da vontade expressa do Constituinte de 1988, possui uma dimensão fiscal, com a qual irá conviver por um longo tempo.
Apesar de possuir essa relevante dimensão fiscal, a política de salário mínimo não é usualmente discutida, quando se trata de estabelecer as prioridades da sociedade brasileira sobre como gastar o orçamento público. Nesse sentido, constituiu-se mais uma inovação desta Comissão Especial o convite feito ao ilustre Relator do projeto de lei orçamentária, para discutir possíveis fontes de financiamento ao reajuste do salário mínimo. E o que se pode constatar, das discussões na douta Comissão de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, é que, embora uma proposta do Poder Executivo para o salário mínimo esteja implícita na proposta que encaminha ao Congresso Nacional em agosto de cada ano, poucos congressistas se apercebem de que ela existe.
Assim é que, na proposta para o Orçamento Geral da União de 2000, estava embutido um reajuste de 5,66% para o menor piso legal de salários, o que significava dizer que o Governo pretendia elevá-lo para R$ 143,70, a partir de maio de 2000. Quantos parlamentares e quantos cidadãos estavam conscientes desse parâmetro governamental? Certamente uma minoria, porque essa hipótese governamental estava implícita em uma estimativa de aumento agregado de despesas com benefícios da Previdência Social, que incluía também outros parâmetros.
Nesse contexto, cabe perguntar se não seria mais justo e correto, com a sociedade brasileira, que a discussão em torno do valor do salário mínimo se torne mais clara e transparente, no foro em que, pelo menos no curto prazo, ele é realmente decidido? As limitações para o crescimento do salário mínimo são lançadas não em março ou abril de cada ano, quando se acirram as controvérsias em torno da definição de seu valor, mas sim em agosto, quando a proposta de orçamento é encaminhada ao Congresso Nacional. Não seria lógico, portanto, que a Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização discutisse a questão da fixação do valor do salário mínimo, com a ajuda das comissões competentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, dentro do contexto da alocação dos escassos recursos orçamentários entre os diversos programas, projetos e atividades governamentais?
Neste sentido, o Deputado Antônio Kandir acaba de apresentar um projeto de lei complementar, que se constitui em uma importante contribuição para o aprimoramento do debate em torno da fixação do valor do salário mínimo. Sua proposta é incluir, entre as informações que devem constar obrigatoriamente do projeto da lei anual de diretrizes orçamentárias da União (LDO):
- a demonstração dos impactos orçamentários, atuariais e financeiros, especialmente sobre o regime geral de previdência social, decorrentes de diferentes hipóteses de incremento real do salário mínimo; e
- a indicação de fontes de financiamento para as diversas hipóteses de incremento real do salário mínimo.
Ademais, o nobre Deputado Antônio Kandir propõe que a LDO determine que haja garantias para a fixação de um Resultado Social, corresponde ao superávit primário, adicionado de uma Reserva Financeira. Essa Reserva Financeira, a ser composta necessariamente por fontes de recursos financeiros de caráter permanente, corresponderá ao impacto do aumento real decidido para o salário mínimo, sobre as finanças da União.
A inclusão da obrigatoriedade de o Poder Executivo manifestar-se, na proposta de LDO, a respeito de uma política de recuperação real do poder aquisitivo do salário mínimo, indicando as fontes permanentes para seu financiamento, constituir-se-á, a nosso ver, em uma nova e transparente forma de se decidir sobre o que se pretende fazer com os rendimentos de cerca de 20 milhões de brasileiros, entre trabalhadores ativos e inativos. Estabelecidos os parâmetros na LDO, a discussão em torno do valor do salário mínimo deverá ser obrigatoriamente encaminhada no âmbito da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, com a sempre competente ajuda das Comissões de Trabalho, de Administração e Serviço Público e de Seguridade Social e Família, assim como das comissões competentes do Senado Federal. Trata-se, finalmente, de um poderoso antídoto contra a ameaça de desvinculação entre o piso de benefícios da Previdência Social e os salários mínimos a vigorarem na iniciativa privada, se aprovados."