No dia 31.3.2008 foi publicada em edição extraordinária do Diário Oficial da União a Lei nº 11.648/2008, a versar sobre o reconhecimento formal das centrais sindicais e a traçar, em linhas gerais, os requisitos para a criação dos referidos entes de cúpula, suas atribuições e seu financiamento.
Em apertada síntese, o novel diploma legal conferiu às centrais as prerrogativas de elaborar as políticas gerais de ação das entidades sindicais a elas filiadas (coordenação) e de atuar em nome da generalidade dos trabalhadores no âmbito dos "fóruns, colegiados de órgãos públicos e demais espaços de diálogo que possuam composição tripartite" exigindo, para tanto, o preenchimento de requisitos mínimos de representatividade. [01]
No que concerne a esse último aspecto, o art. 3º da Lei nº 11.648/2008 vinculou a participação da central sindical nos diversos espaços de discussão à sua efetiva representatividade, de modo que a indicação de seus representantes em tais fóruns deverá ser proporcional a seus percentuais de filiação. [02]
Tem-se, portanto, que o diploma legal em apreço não só legitimou o advento de um novo ente a integrar a cúpula da pirâmide sindical pátria, como também acabou por viabilizar a coexistência de centrais distintas, reconhecendo, em última análise, a pluralidade nesse âmbito mais amplo da representação dos trabalhadores.
Podemos mesmo dizer, nesse sentido, que a Lei nº 11.648/2008 configura a primeira experiência, entre nós, da aplicação do conceito de "maior representatividade sindical", cuja extensão para as entidades de base advogamos em nosso "Sindicato Mais Representativo e Mutação Constitucional" [03], sugerindo uma releitura interpretativa do art. 8º, II, da Constituição Federal.
Diante de tais constatações a decorrerem da simples análise do texto legal em apreço, pode-se formular, pelo menos, duas indagações acerca da constitucionalidade da Lei nº 11.648/2008, a saber: 1) A possibilidade quanto à pluralidade de centrais sindicais é compatível com o art. 8º, II, da Carta Magna? 2) As diretrizes traçadas no art. 8º, III e IV, da Lei Maior, ao assegurarem ao "sindicato" a defesa dos interesses da "categoria" nos âmbitos judicial e extrajudicial e ao fazerem menção ao "sistema confederativo", estariam a vedar o reconhecimento legal dos novos entes de cúpula da organização sindical pátria?
Importa mencionar, a propósito, que as questões ora formuladas já vinham sendo abordadas por parte da doutrina especializada antes mesmo da edição da Lei nº 11.648/2008. Com efeito, no que concerne à discussão em torno da coexistência entre mais de uma central, Eduardo Gabriel Saad sustentava, nos primórdios da Constituição de 1988, a impossibilidade de inserção dos referidos entes no sistema sindical pátrio em face da redação do art. 8º, II, da Carta Magna:
"Já assinalamos que a Carta Magna impõe o monismo sindical nas entidades de grau superior. Destarte, um dado segmento da economia só pode gerar uma federação no plano estadual ou uma confederação no plano nacional. Semelhante dispositivo constitucional não deixa espaço para que as Centrais Sindicais se organizem legitimamente." [04]
Em sentido diametralmente oposto, Amauri Mascaro Nascimento vaticinou à ocasião que "nada impede a pluralidade de centrais sindicais, porque a unicidade a que se refere a Constituição é na categoria e não fora ou acima dela", de modo a ensejar "um modelo ambíguo de pluralidade de cúpula e unidade de base." [05]
De fato, as centrais não constituem entidades que atuam em nome de determinadas categorias profissionais, tal como ocorre com os sindicatos, as federações e as confederações, em primeiro, segundo e terceiro graus, respectivamente. Ao revés, a função histórica confiada àquelas entidades de cúpula consiste na coordenação política dos entes sindicais e na representação da ampla coletividade dos trabalhadores nos fóruns tripartites. [06]
Em outras palavras, pode-se afirmar que as centrais, enquanto pessoas jurídicas de direito privado, constituídas sob a forma de associação, pairam sobre o sistema sindical insculpido em linhas gerais no art. 8º da Constituição Federal, sem, contudo, o integrar. [07]
Justamente por tal razão - ou seja, pelo fato de que as centrais não atuam na representação direta ou indireta de categorias profissionais - não se lhes aplica a regra da unicidade sindical insculpida no art. 8º, II, da Constituição Federal. Podem elas, portanto, coexistir no mundo jurídico enquanto associações, conforme bem assevera Amauri Mascaro Nascimento:
"Se [as centrais] são associações civis, e não sindicais, nada impede a sua existência nem pluralidade, porque a unicidade é proibição constitucional direcionada, unicamente, para as organizações sindicais e não para as associações não sindicais. Nesse caso, as centrais estariam inteiramente respaldadas pelo ordenamento jurídico, nada impedindo a sua livre criação, tantas quantos quiserem os seus fundadores.
(...)
A unicidade a que se refere a Constituição é na categoria e não fora ou acima dela. Nosso modelo é o de pluralidade na cúpula e unicidade na base." [08]
Uma vez constatada a inaplicabilidade da regra da unicidade às centrais, cumpre perquirir se as diretrizes traçadas no art. 8º da Constituição Federal acerca da organização do sistema sindical estariam a vedar a coexistência entre aqueles entes de cúpula e as entidades sindicais propriamente ditas (sindicatos, federações e confederações), tal como preconizado na Lei nº 11.648/2008.
Mais precisamente, trataremos de investigar se os artigos 8º, III, IV e 10 da Constituição Federal estariam a conferir às entidades sindicais, com exclusividade, a representação judicial e extrajudicial da generalidade dos trabalhadores e, paralelamente a isto, a pautar a organização sindical pátria por intermédio de um sistema confederativo incompatível com a existência paralela de outras entidades de cúpula.
Nesse sentido, a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.067, proposta em 9.4.2008 pelo partido político "Democratas", pretende impugnar o art. 1º, II, da Lei nº 11.648/2008 sob a assertiva de que os artigos 8º, III e IV c/c o art. 10 da Constituição Federal teriam vedado implicitamente a possibilidade de representação do grupo genérico dos "trabalhadores" nos fóruns públicos de discussão por entidades estranhas aos sindicatos, federações e confederações.
No entanto, a leitura atenta do art. 8º, III, da Carta Magna demonstra que o dispositivo em apreço nem sequer implicitamente confiou aos sindicatos a representação da coletividade genérica dos trabalhadores com exclusividade. Veja-se: o preceito em apreço nada mais fez do que outorgar aos sindicatos a possibilidade de defender judicialmente e extrajudicialmente os interesses comuns de uma determinada categoria profissional ou econômica.
E o vocábulo "categoria", a teor do vetusto, porém ainda vigente art. 570, parágrafo único, da CLT, compreende o grupo específico de obreiros ou empresários que se diferencia dos demais em razão de condições de vida e atividade peculiares. Em termos mais precisos, a categoria profissional configura espécie do amplo gênero dos trabalhadores. Não se confundem, portanto, os dois termos.
Justamente por tal razão, a atuação judicial ou extrajudicial em defesa de uma categoria profissional, na forma conferida aos sindicatos pelo art. 8º, III, da Constituição Federal, não guarda conexão com a representação da ampla coletividade dos trabalhadores em fóruns públicos, tal como preconizado no art. 1º, II, da Lei nº 11.648/2008. Daí porque não há de se falar em incompatibilidade entre este último dispositivo e aquele artigo constitucional.
Nem se diga, outrossim, que o art. 10 da Constituição Federal, lido em conjunto com o art. 8º, III, da Constituição Federal, estaria a vedar a representação da coletividade genérica dos trabalhadores nos fóruns públicos de discussão por entidades alheias aos sindicatos.
Afigura-se enfadonho, já a essa altura, reiterar que enquanto o art. 8º, III, da Constituição Federal faz menção à atuação dos sindicatos em defesa dos interesses de suas respectivas categorias, o art. 10 da Lei Maior trata expressamente de coletividade mais ampla, qual seja, a dos trabalhadores. Por essa razão, não há como proceder à leitura em conjunto dos dispositivos constitucionais em apreço, haja vista que cada um deles trata de situações distintas e de grupos profissionais diferenciados.
A nosso ver, o art. 10 da Constituição Federal não serve como parâmetro de inconstitucionalidade para o art. 1º, II, da Lei nº 11.648/2008, haja vista que este último, ao conferir às centrais sindicais a prerrogativa de representar os trabalhadores nos fóruns públicos tripartites, nada mais fez do que concretizar aquele dispositivo constitucional, conferindo-lhe plena eficácia.
Mais precisamente, o art. 10 da Carta Magna assegurou aos trabalhadores um direito fundamental a algo (participação nos colegiados de órgãos públicos) sem estabelecer as formas pelas quais os destinatários de tal faculdade poderão exercê-la, delegando tal tarefa, portanto, à atuação ulterior do legislador ordinário. [09] Ao indicar as centrais sindicais como entidades legitimadas a atuar naqueles fóruns em defesa dos interesses obreiros, o art. 1º, II, da Lei nº 11.648/2008 nada mais fez do que trazer para o plano concreto a garantia prevista em abstrato naquele dispositivo constitucional, sem interferir no âmbito de regulamentação do art. 8º, III, da Constituição Federal, conforme já visto alhures.
Resta ainda a comentar, por derradeiro, o argumento formulado no sentido de que o art. 8º, IV, da Constituição Federal, ao mencionar a expressão "sistema confederativo", teria vedado a criação de entidades de cúpula voltadas para a coordenação política das atividades dos sindicatos, federações e confederações.
Ora, da simples análise do dispositivo constitucional em apreço constata-se sem maiores dificuldades que sua literalidade e seu objeto de regulamentação não oferecem qualquer margem à conclusão de que se está a impor um modelo confederativo impossível de coexistir com as centrais sindicais.
Afinal, o art. 8º, IV, da Carta Magna limita-se a facultar às assembléias-gerais das entidades de base a fixação de uma fonte de custeio destinada à manutenção dos integrantes dos 3 (três) níveis de representação da categoria (sindicato, federação e confederação), então intitulada "contribuição para o sistema confederativo". E nada mais além disso. [10]
Observa-se, portanto, que os argumentos lançados pelos críticos da Lei nº 11.648/2008 em torno da suposta incompatibilidade entre este último e os artigos 8º, III, IV e 10 da Constituição Federal pecam por intentarem conferir aos referidos dispositivos da Carta Magna sentidos não comportados por seus respectivos textos.
A propósito, a prerrogativa de representar a categoria judicial e extrajudicialmente e a faculdade conferida às assembléias-gerais das entidades para fixarem a "contribuição para o sistema confederativo" previstas no art. 8º, III e IV, da Constituição Federal não quer e não pode significar a vedação quanto à coexistência entre sindicatos, federações, confederações e as centrais sindicais.
Não se nega, contudo, que os dispositivos constitucionais expressos em linguagem escrita são suscetíveis a alterações de sentido decorrentes de interpretação evolutiva, pois, afinal, a abertura conceitual dos textos da Lei Maior é condição essencial para sua subsistência no tempo. [11]
Todavia, tal processo de exegese evolutiva da Constituição encontra limites expressos no próprio texto dos dispositivos a serem interpretados, de modo que não se pode pretender conferir a estes últimos compreensões logicamente impossíveis de lhe serem atribuídas, isto é, não suportadas por seu programa normativo, conforme bem assinala Canotilho:
"Uma coisa é admitirem-se alterações do âmbito ou esfera da norma que ainda se podem considerar susceptíveis de serem abrangidas pelo programa normativo (Normprogramm), e, outra coisa, é legitimarem-se alterações constitucionais que se traduzem na existência de uma realidade constitucional inconstitucional, ou seja, alterações manifestamente incomportáveis pelo programa da norma constitucional. Uma constituição pode ser flexível sem deixar de ser firme. A necessidade de uma permanente adeqüação dialética entre o programa normativo e a esfera normativa justificará a aceitação de transições constitucionais que, embora traduzindo a mudança de sentido de algumas normas provocado pelo impacto da evolução da realidade constitucional, não contrariem os princípios estruturais (políticos e jurídicos) da constituição." [12]
Nas hipóteses em que o texto constitucional não traz consigo elementos semânticos minimamente aptos a sustentarem o sentido pretendido pelo intérprete, a presunção de constitucionalidade dos dispositivos legais questionados se reforça. Nesse sentido, já alertava Thomas Cooley há mais de uma centena de anos que a declaração de inconstitucionalidade de preceitos emanados do Poder Legislativo não pode ocorrer sob a justificativa de confronto entre estes últimos e um pretenso "espírito" subjacente à Carta Magna não expressado em palavras:
"Se as Cortes não têm liberdade para declarar a nulidade de atos legislativos em razão de sua aparente injustiça ou inconveniência, nem podem elas fazê-lo sob o argumento de que tais atos parecem, segundo a apreciação pessoal dos juízes, violar princípios fundamentais do governo republicano, ainda que se possa considerar que aqueles princípios encontram-se posicionados para além do escopo legal subjacente à Constituição.
(...)
Nem tampouco podem as Cortes declarar um ato legislativo nulo porque, em sua opinião, tal ato se opõe a um ´espírito´ que estaria supostamente subjacente à Constituição, muito embora não expressado em palavras. Quando a Constituição não limitou, seja em termos expressos ou implícitos os poderes gerais confiados ao legislador, não se pode declarar a existência de tal limitação sob a assertiva de que se descobriu algo no ´espírito´ da Constituição que não teria sido mencionado no texto." [13]
Conforme já visto alhures, a análise da matéria versada nos artigos 8º, III, IV e 10 da Constituição Federal não indica, nem sequer minimamente, a existência de um suposto "espírito" a indicar a exclusividade dos entes integrantes do sistema confederativo na tarefa de representação do amplo grupo dos "trabalhadores" em fóruns tripartite de discussão e a impossibilidade de coexistência entre as centrais, de um lado, e os sindicatos, federações e confederações, de outro.
Tal "espírito", se acaso existente, não subjaz ao art. 8º da Constituição Federal, mas sim nos argumentos daqueles que, por algum motivo, pretendem questionar o reconhecimento legal das centrais sindicais. Atribuí-lo ao referido dispositivo da Carta Magna é conferir a este último algo por ele não possuído.
Tem-se, portanto, que a Lei nº 11.648/2008 não se afigura incompatível com a organização sindical traçada pelo art. 8º da Constituição Federal, em especial no que concerne à regra da unicidade (inciso II) - obrigatória para as entidades representativas de categorias - e no que tange aos incisos III e IV, cujos conteúdos limitam-se a assegurar a estas últimas faculdades que, por si só, não denotam a impossibilidade de criação de centrais sindicais a pairarem sobre sindicatos, federações e confederações.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS:
ALEXY. Robert. Trad: VALDÉS. Ernesto Garzón. Teoría de los Derechos Fundamentales. Tercera reimpresión. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2002;
CANOTILHO. José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 7ª Edição. Coimbra: Almedina, 2003;
COOLEY. Thomas. A Treatise on the Constitutional Limitations Which Rest Upon the Legislative Power of The United States of the American Union (1868). First Edition, Third Printing. New Jersey: The Lawbook Exchange, 2004.
EBERT. Paulo Roberto Lemgruber. Sindicato Mais Representativo e Mutação Constitucional. Uma Proposta de Releitura do Art. 8º, II, da Constituição Federal. São Paulo: Ltr, 2007;
MONTEIRO FILHO. José Claudio de Brito. Direito Sindical. São Paulo: Ltr, 2000;
NASCIMENTO. Amauri Mascaro. Aspectos da Legalização das Centrais em 2008. In: Revista Ltr. Vol. 72, nº 04, Abril/2008;
- Compêndio de Direito Sindical. 3ª Edição. São Paulo: Ltr, 2003.
- Direito do Trabalho na Constituição de 1988. São Paulo: Saraiva, 1989.
SAAD. Eduardo Gabriel. Constituição e Direito do Trabalho. 2ª Edição. São Paulo: LTr, 1989;
TRIBE. Lawrence. American Constitutional Law. Volume One. Third Edition. Boston: Foundation Press, 2000;
Notas
- "Art. 2º Para o exercício das atribuições e
prerrogativas a que se refere o inciso II do caput do art. 1º
desta Lei, a central sindical deverá cumprir os seguintes requisitos:
I - filiação de, no mínimo, 100 (cem) sindicatos distribuídos nas 5 (cinco) regiões do País;
II - filiação em pelo menos 3 (três) regiões do País de, no mínimo, 20 (vinte) sindicatos em cada uma;
III - filiação de sindicatos em, no mínimo, 5 (cinco) setores de atividade econômica; e
IV - filiação de sindicatos que representem, no mínimo, 7% (sete por cento) do total de empregados sindicalizados em âmbito nacional.
Parágrafo único. O índice previsto no inciso IV do caput deste artigo será de 5% (cinco por cento) do total de empregados sindicalizados em âmbito nacional no período de 24 (vinte e quatro) meses a contar da publicação desta Lei."
- Recentemente, o Ministro do Trabalho, por intermédio de Despacho datado de
6.8.2008, atestou os respectivos índices de representatividade das centrais
sindicais da seguinte forma:
"Consoante o disposto no art. 4º e seus parágrafos da Lei nº 11.648, de 31 de março de 2008 e na Portaria nº 194, de 17 de abril de 2008, e nos termos da Nota Técnica SRT/MTE/N°43/2008, DIVULGO as Centrais Sindicais que atenderam aos requisitos de representatividade previstos no art. 2º da referida Lei, às quais serão fornecidos os respectivos Certificados de Representatividade - CR:
a).Central Única dos Trabalhadores - CUT, índice de representatividade de 35,84%;
b).Força Sindical, índice de representatividade de 12,33%;
c).União Geral dos Trabalhadores - UGT, índice de representatividade de 6,29%;
d).Nova Central Sindical de Trabalhadores - NCST, índice de representatividade de 6,27%;
e).CTB - Central dos Trabalhadores e Trabalhadoras do Brasil, índice de representatividade de 5,09%;
f).CGT Brasil Central Geral dos Trabalhadores Brasil, índice de representatividade de 5,02%."
- EBERT. Paulo Roberto Lemgruber. Sindicato Mais Representativo e Mutação Constitucional. Uma Proposta de Releitura do Art. 8º, II, da Constituição Federal. São Paulo: Ltr, 2007.
- SAAD. Eduardo Gabriel. Constituição e Direito do Trabalho. 2ª Edição. São Paulo: LTr, 1989. p. 180.
- NASCIMENTO. Amauri Mascaro. Direito do Trabalho na Constituição de 1988. São Paulo: Saraiva, 1989. p. 230.
- A propósito, José Claudio de Brito Monteiro Filho assinala que "do ponto de vista da atuação, enquanto o sindicato, como entidade que congrega, diretamente, trabalhadores e empregadores de determinado setor, pauta sua atuação na defesa dos interesses destes, seus representados, no mais das vezes sem visão de conjunto, as centrais sindicais não, formulando sua política em termos mais amplos e, via de regra, por meio de visão macro, que privilegia o geral e não o particular." E arremata o autor em apreço apontando outro fator de diferenciação entre as entidades sindicais e as centrais, a residir no "fato de que as centrais sindicais não estão presas à organização sindical por ramo de atividade ou profissão, o que se explica pelo motivo de que, como sua finalidade é defender interesses classistas, de maneira geral, não é coerente a constituição de uma organização limitada em termos de setor ou setores." MONTEIRO FILHO. José Claudio de Brito. Direito Sindical. São Paulo: Ltr, 2000. p. 130-131.
- Nesse sentido, Arnaldo Süssekind comenta que "a posição das centrais sindicais de trabalhadores no cenário sindical brasileiro é, no mínimo, extravagante, [pois] elas não integram o sistema confederativo previsto na Constituição e na CLT, o qual se esteia no princípio da unicidade de representação em todos os níveis (...) [e], entretanto, quase todas as entidades sindicais (...) estão filiadas a uma das cinco centrais e seguem suas diretrizes; e, de fato, elas comandam o movimento sindical." Ainda segundo Süssekind, "configura-se, assim, a pluralidade de representação de fato na cúpula do movimento sindical brasileiro, a refletir-se nas organizações que, de direito, representam as categorias profissionais (sindicatos) ou coordenam os correspondentes grupos (federações) e ramos da economia (confederações). SÜSSEKIND. Arnaldo. Direito Constitucional do Trabalho. 2ª Edição. Rio de Janeiro: Renovar, 2001. p. 388-389.
- NASCIMENTO. Amauri Mascaro. Compêndio de Direito Sindical. 3ª Edição. São Paulo: Ltr, 2003. p. 204-206.
- A propósito, Robert Alexy vaticina que "el derecho a algo puede ser
concebido como uma relación triádica cuyo primer miembro es el portador o
titular del derecho (a), su segundo miembro, el destinatario del derecho (b) y
su tercer miembro, el objeto del derecho (G). (...) El objeto de un derecho a
algo es siempre una acción del destinatario [y] esto resulta de su estrutura
como relación triádica entre un titular, un destinatario y un objeto."
Após formalizar tal definição, Alexy divide os "direitos a algo" em "direitos a ações negativas" e "direitos a ações positivas". Dentro desta última categoria, faz menção aos direitos cujo objeto consiste em uma ação fática e àqueles cujo objeto faz-se representado por uma ação normativa. Estes últimas, segundo Alexy, "son derechos a actos estatales de imposición de norma", sem as quais os direitos fundamentais assegurados genericamente pela Constituição não logram plena eficácia. ALEXY. Robert. Trad: VALDÉS. Ernesto Garzón. Teoría de los Derechos Fundamentales. Tercera reimpresión. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2002. p. 186-195.
- Em recente artigo, Amauri Mascaro Nascimento converge com tal entendimento, assentando que "o art. 8º, IV aponta as fontes de custeio do sistema confederativo [e] não tem por fim estabelecer o modelo de organização acima das confederações. Sob essa perspectiva, pode-se dizer que os recursos financeiros previstos pela Lei Maior é que são voltados para o financiamento do sistema confederativo, mas não que sejam proibidas entidades acima das confederações." NASCIMENTO. Amauri Mascaro. Aspectos da Legalização das Centrais em 2008. In: Revista Ltr. Vol. 72, nº 04, Abril/2008. p. 392.
- Lawrence Tribe, a propósito, assinala que "não há nada de particularmente extraordinário em que os termos ou frases da constituição que são moldados em um certo grau de abstração ou generalidade e que são alterados por novos contextos, novas compreensões a respeito da consciência nacional sobre a matéria, fatos históricos ou emendas constitucionais em temas correlatos, exigem a leitura destes termos e frases de modo diverso a fim de manter o significado básico destas provisões constitucionais, vistas no contexto da constituição como um todo." No original: "There is nothing particularly mystical about constitutional terms or phrases that are cast at a such level of abstraction or generality that changed contexts or a changed national consciousness on the matter at hand, or the interveining lessons of history, or interveining amendments in closely related subjects, require reading those terms or phrases in altered ways if only to preserve the basis meaning of the underlying constitutional provisions themselves, viewed in the setting of the constitution as a whole." TRIBE. Lawrence. American Constitutional Law. Volume One. Third Edition. Boston: Foundation Press, 2000. p. 89.
- CANOTILHO. José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 7ª Edição. Coimbra: Almedina, 2003. p. 1.229.
- No original: "If the courts are not at liberty to declare statutes void becaise of their apparent injustice or impolicy, neither can they do so because they appear to the minds of the judges to violate fundamental principles of republican government, unless it shall be found that those principles are placed beyond legislative encroachment by the constitution.
(...)
Nor are the courts at liberty to declare an act void, because in their opinion it is opposed to a spirit supposed to pervade the constitution, but not expressed in words. When the fundamental law has not limited, either in terms or by necessary implication, the general powers confered upon the legislature, we cannot declare a limitation under the notion of having discovered something in the ´spirit´ of the constitution which is not even mentioned in the instrument." COOLEY. Thomas. A Treatise on the Constitutional Limitations Which Rest Upon the Legislative Power of The United States of the American Union (1868). First Edition, Third Printing. New Jersey: The Lawbook Exchange, 2004. p. 169-171.