Considerações iniciais
Neste artigo vou trabalhar um tema acerca do qual tive a oportunidade de elaborar um parecer como procuradora integrante da Gerência de Atividades Contenciosas Urbanísticas, Ambientais e de Posturas Municipais de Belo Horizonte. A tarefa foi a de orientar a defesa da Procuradoria em uma ação cominatória em curso, com pedido de tutela antecipada, ajuizada por munícipe e tendo no pólo passivo da ação o Município de Belo Horizonte e um outro munícipe pequeno criador de galinhas. A ação assenta-se no fato, segundo narra o autor, de o segundo requerido possuir um criadouro de galinhas e galos em condições que causam incômodo à vizinhança devido aos riscos de proliferação de doenças e em razão do barulho produzido pelos animais. Noticiou a existência de resíduos de alimentos e fezes no local e de galos que cantam toda a noite.
O requerente fundamentou o pedido nas normas do Código Sanitário do Município e no direito de vizinhança conforme prescrito no Código Civil de 2002, interpretado à luz da Constituição de 1988. Acontece que em visita ao local os fiscais municipais constaram que são ótimas as condições do criadouro, não havendo falta de cuidado por parte do criador, o que fez cair por terra o argumento da insalubridade. O único problema seria então o canto dos galos.
Como já havia me deparado com situações semelhantes nos municípios do interior de Minas, quando me consultaram acerca da recomendação de uma promotora no Vale do Jequitinhonha que proibiu a criação de galinhas e porcos nas cidades onde atua, pensei necessário refletir melhor acerca da plausibilidade da proibição de atividades (dadas como) rurais no espaço urbano. Primeiro, porque nem tudo o que parece ser urbano é efetivamente urbano, segundo, porque, no meu entendimento, está superada esta dicotomia urbano/rural. Faz muito bem para a qualidade de vida das pessoas um pouco do rural nas cidades como o cuidado com plantas e animais, e um pouco da cidade no campo como a facilitação do trabalho doméstico com o auxílio dos equipamentos até bem pouco tempo restritos às áreas urbanas, dentre os quais podemos enumerar a água encanada, a energia elétrica e o tratamento de todos os resíduos produzidos. O cuidado com o ambiente e com a salubridade não se restringe às áreas urbanas, deve estar presente em todos os espaços em que haja atividade humana.
A seguir vou fazer algumas considerações sobre este tema que, ao meu sentir, convidam à defesa de novo olhar sobre as cidades e sobre as normas que regulam o uso da propriedade urbana condizentes com as necessidades da nossa sociedade e com os valores que resultam do pluralismo cultural do nosso povo. Penso que o administrador local deve formular regras para o uso da propriedade, todavia considerando diversos fatores, inclusive a mudança do comportamento de pessoas que voltam a valorizar, nos dias atuais, o cultivo de plantas e a criação de pequenos animais para o próprio consumo e para a venda em pequena escala. Apenas proibir a criação de pequenos animais sob a velha alegação dos riscos de insalubridade é ficar preso sob o paradigma da sociedade industrial.
Quero mostrar alguns aspectos que podem nos auxiliar neste discernimento: os novos desafios postos à sociedade pós-industrial, a atualidade das discussões que consideram irrelevante a dicotomia urbano/rural, as experiências internacionais da convivência com animais na cidade, a legislação brasileira que trata da matéria e o direito à identidade como um direito fundamental de todo ser humano.
Atividade rural na cidade não é sinal de atraso
Começo pela impropriedade da afirmação de ser o espaço urbano o do desenvolvimento e o rural o do atraso. O acolhimento das necessidades de uma população premida pela força urbanizadora, resultado principalmente do impulso de ocupação do território pelas atividades econômicas concentradoras de riquezas e desatreladas da contrapartida social, deve conduzir o operador do direito à interpretação das normas jurídicas adequada aos novos tempos e aos princípios constitucionais que asseguram o bem de todos e o pluralismo político e cultural expressos na Constituição.
José Afonso da Silva ensina que a urbanização da humanidade é um fenômeno moderno que designa o processo pelo qual a população urbana cresce em proporção superior à população rural. Esse é um fenômeno da sociedade industrializada que, segundo Jorge Wilheim, transformou os centros urbanos em grandes "aglomerados de fábricas e escritórios permeados de habitações espremidas e precárias". Mas observa o autor que se a urbanização das cidades européias e norte-americanas é função da industrialização e do desenvolvimento econômico, o fenômeno da urbanização vem ocorrendo também nos países subdesenvolvidos. E o exemplo citado por Wilheim é o Brasil.
[...] "a população urbana no Brasil era de cerca de 32% em 1940, 45% em 1960 e mais de 50% em 1970, atingindo 70% na década de 80 do século passado, revelando urbanização crescente, mas urbanização prematura, que decorreu de fatores nem sempre desenvolvimentistas, como o êxodo rural, por causa da má condição de vida no campo e da liberação de mão-de-obra em razão da mecanização da lavoura ou da transformação de plantações em campos de criação de gado."
José Eli da Veiga, por sua vez, afirma que "há quem acredite que o processo de urbanização seja tão poderoso que a histórica contradição urbano-rural esteja fadada a desaparecer". Destaca que a peculiaridade da definição de cidade só ajuda a reforçar essa suposição. "A definição brasileira de cidade é estritamente administrativa. Toda sede de município é cidade e pronto." Esse disparate, conforme noticia, surgiu em 1938, ápice do Estado Novo, na ditadura Vargas, com o Decreto-Lei 311, que continua em vigor. Conseqüência disso é que áreas com fortes características rurais são consideradas áreas urbanas.
Fora do Brasil, conforme alerta Veiga, não se usa o critério administrativo para definir cidade.
"O mais comum é uma combinação de critérios estruturais e funcionais. Critérios estruturais são, por exemplo, a localização, o número de habitantes, de eleitores e moradias, ou, sobretudo, a densidade demográfica. Critério funcional é a existência de serviços essenciais à urbe. Exemplo ilustrativo é Portugal, onde a lei determina que uma vila só será elevada à categoria de cidade se, além de contar com um mínimo de 8 mil eleitores, também oferecer pelo menos metade dos seguintes equipamentos: a) hospital com permanência; b) farmácias; c) corporação de bombeiros; d) casa de espetáculo ou centro cultural; e) museu e biblioteca; f) instalações e hotelaria; g) estabelecimento de ensino pré-primário e creches; i) transportes públicos, urbanos e suburbanos; j) parques e jardins."
Se considerados os critérios enumerados acima, certamente não seria o Brasil o campeão em número de cidades. Contamos com mais de 5.500 municípios. Somente 715 municípios brasileiros, segundo os dados colhidos por Veiga, possuem acima de 25 mil habitantes. Defende o estudioso o envio ao Congresso Nacional de projeto de lei que redefina o que é cidade no Brasil.
Para o nosso objetivo neste ensaio, podemos ainda acrescentar que as cidades brasileiras, em sua maioria, guardam ainda neste início de século XXI, fortes traços de população rural. Grande parte da população expulsa de seu território e sem a necessária contrapartida da criação de oportunidades de trabalho nas áreas urbanas. O modelo desenvolvimentista típico da atividade industrial não pôde absorver essa mão-de-obra disponível no campo que passou a sobreviver nas grandes cidades usando de muita criatividade e improvisação. Os traços culturais da identidade rural aparecem então nos diversos espaços da cidade.
Mesmo nos países ricos, ensina José Eli da Veiga, não existe uma necessária relação urbanização/desenvolvimento. Segundo o autor, há três tipos de países caracterizados pelo desenvolvimento sob o prisma da diferenciação espacial entre áreas urbanas e rurais. No primeiro tipo um pequeno grupo de países fortemente urbanizado, que reúne Holanda, Bélgica, Reino Unido e Alemanha. São países nos quais as regiões essencialmente urbanas ocupam mais de 30% do território e as regiões essencialmente rurais menos de 20%, sendo as intermediárias entre 30% e 50%. No outro pólo cita Veiga países novos como Austrália, Canadá, Estados Unidos, Nova Zelândia, e bem antigos como Irlanda, Suécia e Noruega, nos quais as regiões essencialmente rurais cobrem mais de 70% do território e as relativamente rurais inferiores a 20%. Entre esses dois pólos estão países como a França, Japão, Áustria e Suiça, países nos quais 50% e 70% do território pertencem a regiões essencialmente rurais e cerca de 30% a regiões relativamente rurais.
A conclusão a que chegamos é que a predominância de espaços tipicamente rurais independe do desenvolvimento dos países em que se encontram. A conservação desses espaços está muito mais ligada a fatores de política nacional e culturais do que propriamente do desenvolvimento. A mescla de atividades rurais e urbanas em um mesmo território ocorre em diversos países.
No Brasil, diversas regiões consideradas urbanas são, por outro prisma, rurais. Se olharmos, por exemplo, as principais fontes de renda, o modo de vida da população e os fatores estruturais e funcionais, a maioria dos aglomerados não pode ser considerada cidades.
Convivendo com animais na cidade
O Código Sanitário Municipal de Belo Horizonte não veda expressamente a criação ou conservação de animais vivos no âmbito municipal. Na literalidade da parte que trata dos animais temos:
"Art. 183. - Não será permitida, a critério da autoridade sanitária competente, a criação ou conservação de animais vivos, notadamente suinos, que pela sua natureza ou quantidade, sejam causa de insalubridade e/ou incomodação.
§ 1º Não se enquadram neste artigo entidades técnico-científicas e de ensino, estabelecimentos industriais e militares devidamente aprovados e autorizados pela autoridade sanitária competente.
[...]"
A seguir vamos mostrar como têm sido tratadas essas questões em outros lugares do planeta. É crescente, como já dissemos, a consciência de que a preservação do meio ambiente faz-se necessária em todos os espaços. É crescente também o desejo de várias pessoas em produzirem o seu próprio alimento, devido não apenas às constações do excesso de agrotóxico, herbicidas e pesticidas nas plantas, ou do uso abusivo e irresponsável de antibióticos e outras substâncias químicas na criação intensiva de animais. Conseqüência disso é que já há o aumento da produção de carne e produtos agrícolas em pequenas propriedades localizadas nas regiões periurbanas e também urbanas.
Ann Waters-Bayer, em artigo publicado nas Atas da VIII Conferência Internacional de Instituições de Medicina Veterinária Tropical, realizada em Berlim, Alemanha, em 1995, constata:
"Os serviços governamentais envolvidos com a produção de animais destinados às populações urbanas normalmente dedicam sua atenção às empresas de grande escala que criam animais para a produção de ovos, leite ou carne de porco, localizadas nas zonas periurbanas. Já a criação em pequena escala de animais por parte das famílias que vivem dentro das cidades é geralmente ignorada ou até mesmo proibida. Porém essa atividade é mais generalizada do que muitas autoridades urbanas gostariam de admitir. Ela consiste principalmente na produção, com reduzido uso de insumos, de aves, pequenos ruminantes, porcos, coelhos, cobaias (porquinhos-da-india), e até algumas vacas leiteiras e búfalos, geralmente de raças nativas, mestiças e rústicas. A deterioração das condições econômicas e a acelerada urbanização ocorrida nos trópicos fizeram da agricultura urbana de pequena escala, incluindo a craição de animais, ser hoje praticada por um número crescente de famílias de todos os níveis de renda."
Afirma a autora que "as autoridades precisam reconhecer a existência da criação de animais na cidade". O importante é a reciclagem eficiente das águas servidas e dos dejetos orgânicos utilizados na criação de animais, o que segundo defende, é uma das principais tarefas para os serviços de pesquisa e extensão dos que trabalham com os sistemas urbanos de produção de alimentos de origem animal.
Constata Waters-Bayer que em muitas cidades africanas a produção animal urbana de pequena escala está aumentando, enquanto a produção de grande escala nas zonas periurbanas, dita como "moderna", está decaindo por todo o continente. Isso ocorre principalmente nos paises com dificuldades com seus programas de "ajuste estrutural", conforme ditado pelo FMI para os países em desenvolvimento. Nesta esteira, inúmeras pequenas empresas de produção animal urbana vendem seus produtos através de canais informais, além de satisfazerem as necessidades alimentares das próprias famílias dos produtores.
A autora noticia também a generalização da criação de porcos, aves e peixes nas cidades da Ásia, como Hong Kong, Cingapura ou Calcutá. Existem estreitas relações entre esses criadores urbanos e os restaurantes que comercializam o produto. Também é comum a criação desses animais em cidades latino-americanas como Lima no Peru, La Paz na Bolivia ou na cidade do México.
No Brasil a tributação impede mais as atividades rurais na cidade do que os riscos da insalubridade
Não existe uniformidade na legislação brasileira para conceituar o que seja um imóvel rural ou urbano. As leis agrárias identificam o imóvel rural considerando a sua destinação. Já as leis tributárias consideram a localização do imóvel para a incidência do imposto sobre a propriedade urbana - o IPTU - ou sobre a propriedade rural - o ITR.
O art. 29. do CTN - Código Tributário Nacional - determina:
"O imposto, de competência da União, sobre a propriedade territorial rural tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de imóvel por natureza, como definido em lei civil, localizado fora da zona urbana do Município." (grifamos)
Confirmando o aspecto da localização, o Art. 32. do CTN enumera os melhoramentos que devem ser considerados pelos administradores municipais para a instituição da cobrança do IPTU. Diz o artigo:
"Art. 32. - O impostos, de competência dos Municípios, sobre a propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município.
§ 1° Para os efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana a definida em lei municipal; observado o requisito mínimo da existência de melhoramentos indicados pelo menos 2 (dois) dos incisos seguintes, construídos ou mantidos pelo Poder Público:
I – meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais;
II – abastecimento de água;
III – sistema de esgotos sanitários;
IV – rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar;
V – escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel considerado. (grifamos)
Entretanto a própria lei faz algumas ressalvas para priorizar a cobrança do IPTU:
Art. 32. [...]
§ 2° A lei municipal pode considerar urbanas as áreas urbanizáveis, ou de expansão urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos órgãos competentes, destinados à habitação, à indústria ou ao comércio, mesmo que localizados fora das zonas definidas nos termos do parágrafo anterior.
O Estatuto da Terra, Lei 4.504/64, anterior ao Código Tributário, já conceituava o imóvel rural. No art. 4º afirmou o legislador de 1964 que imóvel rural é o "prédio rústico de área contínua qualquer que seja a sua localização que se destina à exploração extrativa agrícola, pecuária ou agro-industrial, quer através de planos públicos de valorização, quer através de iniciativa privada".
Na mesma esteira, após a promulgação da Constituição Republicana de 1988, a Lei 8629/93, de competência privativa da União - por força do Art. 22, I, da própria Constituição -, regulamentou diversos dispositivos constitucionais que tratam das questões agrárias, definindo no artigo 4° o imóvel rural. O critério é o mesmo do Estatuto da Terra: "o prédio rústico de área contínua, qualquer que seja a sua localização, que se destine ou possa se destinar à exploração agrícola, pecuária, extrativa vegetal, florestal ou agro-industrial".
Todavia, mesmo após a Lei 8629/93 o assunto não ficou assentado na legislação, muito menos pacificado na jurisprudência. A Lei 9393/96, que modificou a legislação do ITR, acabou reafirmando o critério da localização.
De qualquer forma, com fundamento nas leis agrárias, podemos afirmar ser possível a existência de atividades típicas agrárias em áreas determinadas como urbanas na legislação municipal. Conforme já noticiamos acima, o legislador federal é o titular da competência privativa para legislar em matéria de Direito Agrário - Art. 22, I, da CF. Poderia haver então uma aparente colisão de princípios em face do princípio da autonomia dos entes da federação, expressa no Art. 18, da CF. Se as atividades desenvolvidas no imóvel são tipicamente agrárias e o município faz incidir sobre ele o IPTU, na prática, está inviabilizando a atividade agrária no local. O ideal é a tributação dos imóveis pelo ITR, cuja arrecadação, todos sabem, é irrisória em nosso país, a despeito da previsão constitucional da progressividade do imposto, prevista no § 4º, I, do Art. 153. da CF, no caso dos imóveis improdutivos.
Há, todavia, sinal de novos ventos vindos do STJ. Em recente decisão, 06.05.2008, o ministro José Delgado, da 1ª. Turma do STJ, no julgamento do Agravo Regimental 2007/0292272-7, decidiu:
"O critério da localização do imóvel não é suficiente para que se decida sobre a incidência do IPTU ou ITR, sendo necessário observar-se, também, a destinação econômica, conforme já decidiu a Egrégia 2ª Turma, com base em posicionamento do STF sobre a vigência do Decreto-Lei 57/66."
Considerações finais
Vemos que esses são aspectos relevantes capazes de fortalecer e aumentar as atividades agrárias nas áreas urbanas. O fator determinante será então a organização dos pequenos produtores que devem primar, além da salubridade do ambiente, pela convivência saudável com a vizinhança. Disso resultará a valorização da atividade pela própria comunidade, beneficiária mesma dos produtos frescos e de qualidade. Deve também o administrador público municipal ser receptivo a essas velhas/novas práticas de criação.
Aos poucos vamos compreender, na cidade, que o canto dos galos é mais agradável do que o barulho dos motores e o das sirenes das ambulâncias. Muito mais agradável também do que os diversos ruídos, tipicamente urbanos, os que provocam a poluição sonora crescente nos diversos ambientes da cidade.
BIBLIOGRAFIA
ARAUJO JUNIOR, Vicente Gonçalves, Direito Agrário, doutrina, jurisprudências e modelos.
DALLARI, Adilson Abreu, DI SARNO, Daniela Campos Libório, (Org), Direito Urbanístico e Ambiental, Belo Horizonte, Fórum, 2007.
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Municipal Brasileiro, São Paulo: Malheiros, 2000.
SILVA, José Afonso da, Direito Uranistico Brasileiro, São Paulo: Malheiros, 2008.
VEIGA, Josá Eli, Nem Tudo é Urbano, Revista Ciência e Cultura. vol.56 no.2 São Paulo Apr./June 2004.