E a cada dia continuo aprendendo, porque a vida e o direito são mesmo um eterno aprendizado.
José dos Santos Carvalho Filho
RESUMO
Este trabalho faz uma análise do instituto da requisição de servidores públicos para prestarem serviços na Justiça Eleitoral do Ceará. Inicialmente é exposto um sucinto levantamento histórico da Justiça Eleitoral brasileira, desde as primeiras eleições realizadas no período colonial até os nossos dias. Em seguida é mostrada a evolução da requisição de servidores, a partir principalmente de um estudo dos Códigos Eleitorais e diversas leis que trataram sobre este assunto, inclusive detalhando-se a situação no Tribunal Regional Eleitoral do Ceará. Observou-se que apenas em 1979, quase meio século após o surgimento desta Justiça Especializada, foi editada a primeira norma legal que tratava especificamente sobre seus servidores requisitados. Mais recentemente, a criação de dois cargos efetivos para cada zona eleitoral, antes ocupadas quase que exclusivamente por requisitados, levanta a questão da real necessidade do seu contingente atual destes servidores. O passo seguinte foi um estudo das perspectivas futuras destes servidores na Justiça Eleitoral, com uma análise crítica da prorrogação das requisições e dos projetos legislativos que versam sobre este assunto. Conclui-se, enfim, que é necessário aumentar o número de servidores efetivos nas zonas eleitorais, de preferência definindo este contingente de acordo com o número de eleitores. Contudo, as características de capilaridade e sazonalidade da Justiça Eleitoral devem ser levadas em conta ao se definir a necessidade futura de servidores requisitados. Certamente a utilização das requisições extraordinárias em períodos eleitorais continuará sendo necessária.
Palavras-chave: Servidores Públicos. Requisição. Justiça Eleitoral. Administração Pública.
ABSTRACT
This work analyzes of the public officials requisition institute to do services for the justice electoral of Ceará. First it’s exposed a brief historic search of the Electoral Justice of Brazil, since the first elections held in the colonial time until these days. Next it’s showed the evolution of officials’ request, from a research of the election codes and many laws about this subject, including detailing the situation of the Electoral Regional Court of Ceará. It was observed that just in 1979, almost a half-century after the creation of the expert justice, was edited the first law only about the requested officials. Recently, the creation of two offices for each electoral zone, before occupied almost only by requested officials, talks about the real necessity of your actual quota of public officials. The next stage was the study of the future perspective of these officials in Electoral Justice, with an analysis of extension of requests and legislative projects about this subject. At last, it’s necessary to increase the number of public officials in the electoral zones, preferably increasing this number as the number of voters. However, the characteristics of capillary and seasonality of Electoral Justice must be taken into account to set the future necessity of requested officials, but certainly the use of overtime requesting in elections periods will remain necessary.
Keywords: Public Officials. Request. Electoral Justice. Public Administration.
SUMÁRIO:1 INTRODUÇÃO. 2 DEFINIÇÕES. 3 ORIGENS DA JUSTIÇA ELEITORAL NO BRASIL. 3.1 Eleições brasileiras antes da Justiça Eleitoral. 3.2 Primeiro período da Justiça Eleitoral (1932-1945). 3.3 Período atual da Justiça Eleitoral (1945). 4 REQUISIÇÃO DE SERVIDORES PÚBLICOS NA JUSTIÇA ELEITORAL. 4.1 Evolução histórica das requisições. 4.1.1 Códigos eleitorais e legislações anteriores. .4.1.2 Código eleitoral de 1965 e legislações atuais. 4.2 Requisições no TRE-CE. 4.2.1 Evolução histórica. .2.2 Situação atua. 5 Perspectivas para os servidores requisitados. 5.1 A questão da prorrogação das requisições. 5.2 Projetos legislativos atuais sobre servidores requisitados. 5.2.1 Projeto de Lei nº 3.252/04. 5.2.2 Proposta de Emenda Constitucional nº 02/03. 6 CONCLUSÕES. REFERÊNCIAS. APÊNDICE
1 INTRODUÇÃO
A Justiça Eleitoral brasileira, criada em 1932 e recriada em 1945, sempre foi considerada uma guardiã dos princípios democráticos no nosso país. Desde o seu início, contudo, esta Justiça Especializada precisou utilizar, em maior ou menor grau, o instrumento de requisição de servidores de outros entes da federação, sejam eles da União, dos Estados ou dos Municípios. Não é exagero afirmar que, até pouco tempo atrás, praticamente todos os cartórios eleitorais do interior do Brasil funcionavam única e exclusivamente através do trabalho destes servidores.
O objetivo deste trabalho é fazer uma reflexão sobre os servidores requisitados para a Justiça Eleitoral, detalhando em especial a situação no Tribunal Regional Eleitoral do Ceará. Para isso, inicialmente expõe-se um levantamento histórico da legislação brasileira que tratou do assunto desde os primórdios da Justiça Eleitoral, com uma análise das leis, projetos de leis e resoluções do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) e Tribunal Regional Eleitoral do Ceará (TRE-CE) que versaram sobre este tema.
Em seguida, são expostos dados atualizados sobre o quantitativo dos servidores públicos requisitados no TRE-CE, detalhando-se a sua distribuição na secretaria do Tribunal e por todas as zonas eleitorais do Ceará. Para fazer uma análise do que pode reservar o futuro para estes servidores, é discutida a questão relativa à prorrogação das requisições, além de aspectos relacionados ao Projeto de Lei (PL) nº 3.252/04 e à Proposta de Emenda Constitucional (PEC) nº 02/03 que, atualmente, tramitam no Congresso Nacional. Estas proposições, se aprovadas, certamente modificarão profundamente a situação dos servidores requisitados.
Por fim, é feita a seguinte pergunta: a Justiça Eleitoral algum dia poderá (ou deverá) funcionar sem o apoio dos servidores requisitados?
2 DEFINIÇÕES
Preliminarmente, faz-se necessário esclarecer algumas definições bastante utilizadas no decorrer deste trabalho. Deste modo, temos a ampla e abrangente definição de Carvalho Filho para servidores públicos, qual seja:
[...] são todos os agentes que, exercendo com caráter de permanência uma função pública em decorrência de relação de trabalho, integram o quadro funcional das pessoas federativas, das autarquias e das fundações públicas de natureza autárquica. (CARVALHO FILHO, 2007, p. 526)
A cessão e a requisição de servidores, conforme o art. 1º do Decreto nº 4.050/01, podem ser definidas como:
Art. 1
º[...]I - requisição: ato irrecusável, que implica a transferência do exercício do servidor ou empregado, sem alteração da lotação no órgão de origem e sem prejuízo da remuneração ou salário permanentes, inclusive encargos sociais, abono pecuniário, gratificação natalina, férias e adicional de um terço;
II - cessão: ato autorizativo para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança, ou para atender situações previstas em leis específicas, em outro órgão ou entidade dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, sem alteração da lotação no órgão de origem; (BRASIL, 2001, p. 01).
Já a Resolução TRE-CE nº 288/2006, no seu art. 2º, I, acrescentou à definição de requisição que a transferência se dá "sem provimento de cargo efetivo", o que nos parece confirmar o caráter provisório da requisição. Além disso, o inciso VI do mesmo artigo define servidor mais restritivamente como "a pessoa legalmente investida em cargo público de provimento efetivo". Conforme Carvalho Filho (2007, p. 544), cargos efetivos "são aqueles que se revestem de caráter de permanência, constituindo a maioria absoluta dos cargos integrantes dos diversos cargos funcionais". Sendo assim, não devem ser requisitados os servidores que atuem de forma precária no serviço público, ou seja, os que somente preenchem cargos comissionados (ocupação transitória) ou servidores públicos temporários (contratação por tempo determinado).
3 ORIGENS DA JUSTIÇA ELEITORAL NO BRASIL
3.1 Eleições brasileiras antes da Justiça Eleitoral
De acordo com A História das Eleições Brasileiras (BRASIL, 2008), a tradição de realizar eleições vem desde a época do Brasil-Colônia. Era costume entre os colonizadores portugueses realizar, antes mesmo da fundação dos primeiros núcleos populacionais, a eleição dos que iriam governá-los.
Em terras brasileiras, ao que se sabe, a primeira eleição ocorreu para eleger o Conselho Municipal da Vila de São Vicente (SP) em 1532. Nesta época, as únicas exigências para ser eleitor eram a idade mínima de 25 anos e ser morador local. As primeiras eleições gerais foram realizadas em 1821 para escolher os deputados que representariam os brasileiros na corte em Lisboa. Certamente eram eleições muito diferentes das que conhecemos hoje, apesar de que, no início, todo o povo votava.
Durante o Império a legislação foi, paulatinamente, restringindo o direito ao voto e, com o tempo, passou-se a exigir que os eleitores tivessem certo poder aquisitivo além da idade mínima de 25 anos, com exceção dos casados e oficiais militares, os quais adquiriam o direito de votar aos 21 anos. Além disso, não podiam votar: assalariados, mulheres, escravos (mesmo os libertos), índios, criados, entre outros.
Com o advento da Constituição Republicana de 1891, sob inspiração do modelo norte-americano, o Congresso Nacional passou a ser o responsável por regulamentar as eleições federais, enquanto que as eleições estaduais e municipais passaram a ser reguladas pelos próprios estados-membros da federação. Contudo, mesmo com a extinção do voto censitário que restringia bastante o direito de ser eleitor, as eleições continuaram sem refletir adequadamente a vontade popular. Os governantes possuíam total controle sobre o processo eleitoral. O voto aberto e as apurações fraudulentas permitiam que a oposição fosse esmagada, tornando quase impossível uma saudável alternância do poder.
Pode-se considerar que o embrião da Justiça Eleitoral surgiu com a Lei nº 3.139 sancionada pelo presidente Wenceslau Brás em 1916. A partir desta lei, o alistamento eleitoral passou a ser responsabilidade do Poder Judiciário, o qual ficou responsável também pelas normas que regiam as eleições.
3.2 Primeiro período da Justiça Eleitoral (1932-1945)
Em geral considerado oficialmente o marco inicial da Justiça Eleitoral em terras brasileiras, o Código Eleitoral de 1932 resultou do trabalho de uma comissão criada pelo governo provisório instituído a partir da Revolução de 1930. O início deste governo pode ser considerado uma ditadura, com a dissolução dos partidos políticos e do legislativo federal, estadual e municipal, bem como com a nomeação de interventores para os governos dos estados. No entanto, entre as promessas dos revolucionários estava justamente a reforma do sistema eleitoral.
Esta Justiça Especializada recém-criada assumiu a responsabilidade pelos trabalhos eleitorais como um todo, incluindo alistamento de eleitores, organização das mesas de votação, apuração e proclamação dos eleitos. Ocorreu, também, que a Justiça Eleitoral regulamentou nacionalmente as eleições nos níveis federal, estadual e municipal. Entre outros avanços, este Código introduziu o voto secreto e o voto feminino.
O trecho a seguir do livro Fragmentos da Memória do Tribunal Regional Eleitoral do Ceará bem ilustra a expectativa da sociedade brasileira de então com relação a este importante fato histórico:
A Justiça Eleitoral representava, também, uma esperança para a sociedade. Deveria mudar o rumo da história das eleições, até então pautada na fraude. Tornava-se necessário eliminar a prática das eleições viciadas. A criação de uma Justiça especializada para encaminhar, organizar e fiscalizar o processo de escolha dos dirigentes da nação era recebida com muito júbilo entre os que lutavam por mudanças significativas. (CEARÁ, 2003, p. 27).
Contudo, a constituição outorgada por Getúlio Vargas em 10 de novembro de 1937 extinguiu a Justiça Eleitoral e suspendeu as eleições livres, vindo a estabelecer a eleição indireta para presidente da República.
3.3 Período atual da Justiça Eleitoral (1945-...)
A chamada recriação da Justiça Eleitoral, que deu início a uma nova fase que se prolonga até os dias atuais, ocorreu com o Decreto-Lei nº 7.586/45, elaborada pelo Ministro da Justiça Agamenon Magalhães, ficando a mesma conhecida como Lei Agamenon. Por fim, a Constituição democrática de 1946 confirmou a Justiça Eleitoral como um dos órgãos do Poder Judiciário da União, além de ter proibido que um mesmo cidadão fosse candidato por mais de um estado. Constituições e leis posteriores acrescentaram diversas modificações que aperfeiçoaram a escolha de nossos representantes e governantes. A partir do Código Eleitoral de 1945 somente os partidos passaram a apresentar candidatos e o Código Eleitoral de 1950 instituiu a cédula única oficial de votação.
Durante o Regime Militar (1964-1985), apesar da Justiça Eleitoral continuar funcionando, a ditadura impôs ao pais uma legislação que restringiu sobremaneira a livre manifestação da vontade popular. Esta foi a fase da eleição indireta para presidente da República e governadores de Estado, do bipartidarismo, dos senadores biônicos e de muitas restrições à propaganda eleitoral e ao debate político.
Com a redemocratização a partir de 1985, a qual culminou com a Constituição de 1988, a Justiça Eleitoral ganhou novo alento para assegurar que a vontade livre do cidadão, expressa quando o mesmo comparece às urnas, seja firmemente respeitada.
4 REQUISIÇÃO DE SERVIDORES PÚBLICOS NA JUSTIÇA ELEITORAL
4.1 Evolução histórica das requisições
4.1.1 Códigos eleitorais e legislações anteriores
Já no Código Eleitoral de 1932 (Decreto nº 21.076/32)podem ser encontradas diversas referências aos servidores requisitados. Em seu art. 8º é assegurado ao cidadão que tenha pelo menos dois anos de efetivo serviço nos tribunais eleitorais o direito de recusar nova nomeação. Nos arts. 14 e 23, com as modificações introduzidas pelo Decreto nº 21.282/32, é assegurada competência ao presidente do Tribunal Superior para propor ao Chefe do Governo provisório a nomeação dos funcionários de sua Secretaria e aos presidentes dos Tribunais Regionais para propor também ao Chefe do Governo provisório a nomeação dos funcionários, tanto das suas Secretarias como dos cartórios eleitorais. Estas últimas determinações legais mostram claramente a que ponto chegava a centralização do poder na época, passando pelo mandatário maior té mesmo uma simples nomeação para um cartório eleitoral.
Outro ponto importante é que, já no art. 123 deste Código Eleitoral, era explicitado que o serviço eleitoral precedia a qualquer outro, detalhe fundamental até hoje no que diz respeito, entre outras situações, à requisição de um servidor público para a Justiça Eleitoral. Finalmente, no art. 141 constava a preferência de nomeação para os cargos administrativos da Justiça eleitoral dos funcionários do extinto Registro Geral dos Eleitores. Contudo, o já aludido Decreto nº 21.282/32, em seu art. 2º, determinava também o aproveitamento dos funcionários federais em disponibilidade, adidos ou pertencentes a cargos extintos de acordo com o art. 1º do Decreto nº 20.486/31.
Devido a diversos pontos que geraram críticas ao Código Eleitoral de 1932, em 1935 o Poder Legislativo decretou, e o Presidente da República sancionou, o Código Eleitoral de 1935 (Lei nº 48/35).Em relação aos servidores eleitorais são verificadas mudanças importantes. Passou a ser permitido diretamente ao Tribunal Superior a nomeação, substituição e demissão dos funcionários da sua secretaria, cartórios e serviços auxiliares (art. 13, alínea d). Além disso, cabia também ao Tribunal Superior propor ao Poder Legislativo a criação ou extinção de empregos e a fixação dos respectivos vencimentos (art. 13, alínea c e art. 17). Estas competências foram também repassadas para os Tribunais Regionais no que se refere aos seus respectivos servidores (arts. 27 e 30). Neste Código ocorreu também a confirmação de que o serviço eleitoral tem preferência sobre qualquer outro (art. 196).
Em 7 de janeiro de 1937 é promulgada a Lei nº 374, a qual organizou os quadros de pessoal das secretarias do Tribunal Superior e dos Tribunais Regionais Eleitorais. Em seu art. 14 estava previsto que, além de poderem requisitar funcionários, os tribunais eleitorais poderiam contratar temporariamente por seis meses os funcionários que necessitassem durante o período das eleições gerais. No entanto, o número destes contratados não poderia exceder a um terço do quadro normal de servidores, estando vedada a renovação de tais contratos.
Com o advento do Código Eleitoral de 1945 (Decreto-Lei nº 7.586/45), surgiram diversas referências aos funcionários da Justiça Eleitoral. O art. 6º previa que, devido serem obrigatórios, os serviços eleitorais não interromperiam o interstício na promoção dos servidores requisitados. Em seguida o art. 9º afirmava ser competência do Tribunal Superior não só requisitar funcionários federais, como também estaduais e municipais, em número que achar conveniente e devolvendo-os aos órgãos de origem quando achar necessário. O art. 12 dava a mesma competência aos Tribunais Regionais, acrescentando a possibilidade destes autorizarem aos juízes eleitorais a requisição de servidores para auxiliarem o escrivão. Já no art. 108, alínea 7, podia ser encontrada uma prerrogativa dos juízes e servidores eleitorais que lhes garantia segurança para bem desempenharem suas funções. Este artigo afirmava que não se aplicava a eles a Lei Constitucional nº 2, a qual restabelecia por tempo indeterminado a faculdade que o governo tinha, conforme art. 177 da Constituição de 1937, de aposentar, compulsoriamente, funcionários públicos, a juízo exclusivo do governo. Não é demais lembrar que ainda estava vigente a Constituição do Estado Novo, extremamente ditatorial, e a possibilidade da aplicação deste dispositivo contra quem atuava na Justiça Eleitoral seria deveras intimidatório. O art. 125 manteve a preferência do serviço eleitoral e acrescentou a obrigatoriedade do mesmo. No art. 138 estava presente a primeira referência à gratificação para funcionários requisitados em valor a ser arbitrado pelos presidentes dos respectivos Tribunais. A redação deste artigo foi modificada pelo art. 1º do Decreto-Lei nº 8.835/46, passando a ser competência do Tribunal Superior fixar o valor para cada circunscrição. Finalmente, no art. 7º do mesmo Decreto-Lei nº 8.835/46 foi acrescida mais uma vantagem aos servidores públicos requisitados para o serviço eleitoral: a possibilidade de as férias não gozadas em determinado ano, devido à atividade que desempenhavam, serem usufruídas no ano seguinte, cumulativamente ou não, ou a contagem destas férias em dobro para efeito de aposentadoria.
A Constituição de 1946 (art. 94, IV) confirmou a existência da Justiça Eleitoral, além de determinar competência aos Tribunais para prover-lhes os cargos na forma da lei e propor ao Poder Legislativo a criação ou extinção de cargos (art. 97, II). Já o § 3º do art. 15 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias previa o aproveitamento dos funcionários efetivos dos Tribunais que haviam sido extintos pela Constituição de 1937, caso eles assim o requeressem e se ainda permanecessem como servidores ativos da União.
A lei prevista na Constituição de 1946 para prover os cargos da Justiça Eleitoral somente foi editada em 14 de novembro de 1948 (Lei nº 486/48). No seu art. 3º já determinava a realização de concurso para os cargos iniciais das carreiras, enquanto que o caput do art. 8º facultava aos presidentes dos Tribunais Eleitorais a requisição de servidores de outros órgãos no período de maior quantidade de trabalho, desde que o número de requisitados fosse, no máximo, de metade do respectivo quadro. O art. 8º (§§ 1º e 2º) também manteve as previsões do Código Eleitoral de 1945, sejam elas a de que as requisições não poderiam ser recusadas e que os servidores requisitados manteriam os direitos e vantagens dos seus cargos.
No Código Eleitoral de 1950 (Lei nº 1.164/50) encontramos, pela primeira vez nos Códigos publicados até então, menção tanto a servidores efetivos como requisitados na Justiça Eleitoral. No seu art. 12, alínea b, constava, entre as atribuições do Tribunal Superior, a proposição ao Congresso Nacional de projeto de lei para criação ou extinção dos cargos administrativos, com seus respectivos vencimentos, de sua Secretaria e cartórios eleitorais. A menção aos funcionários requisitados somente aparecia na alínea s deste mesmo artigo, a qual afirmava competir ao Tribunal Superior, em situações de acúmulo ocasional do serviço, requisitar funcionários da União e do Distrito Federal, e somente destes entes, para sua Secretaria. Ou seja, entende-se, neste caso, que seriam requisições provisórias, apesar da lei não especificar prazo determinado.
Em relação aos Tribunais Regionais, a alínea c do art. 17 do Código Eleitoral de 1950 praticamente repete esta mesma alínea no art. 12 no que diz respeito à criação ou extinção dos cargos administrativos efetivos. Já a alínea n do art. 17 afirmava competir aos Tribunais Regionais expedir autorização para que seus respectivos presidentes, no Distrito Federal e nas capitais estaduais, e os juízes eleitorais, no interior, requisitassem funcionários federais, estaduais ou municipais em casos de acúmulo eventual de serviço nos cartórios eleitorais. A alínea s do art. 17 também permitia aos Tribunais requisitar servidores das três esferas de poder para suas próprias secretarias quando o acréscimo de trabalho assim o exigia. No art. 185 permaneceu a preferência e obrigatoriedade dos serviços eleitorais e a inclusão da garantia da não interrupção dos interstícios de promoção dos funcionários requisitados. Contudo, no art. 186 surge importante restrição para os servidores em geral da Justiça Eleitoral. Ali, foi introduzida a proibição, sob pena de demissão, de que os mesmos integrassem diretório de partido político. Algo que hoje nos parece óbvio, ainda não era previsto até então.
Diferentemente do Código Eleitoral anterior, o art. 193, alínea e, delegou aos presidentes dos Tribunais Regionais a fixação do valor da gratificação dos servidores requisitados. Porém, o art. 12 da Lei nº 2.982/56, que alterou o Código Eleitoral de 1950, determinava o pagamento durante 6(seis) meses de gratificação aos funcionários requisitados em valor arbitrado pelos presidentes dos Tribunais Regionais. Não fica claro, no entanto, se seria uma nova gratificação ou se esta substituiria a anterior. Por fim, no § 2º do art. 194, permaneceu a faculdade do Código Eleitoral de 1945 de os servidores requisitados gozarem posteriormente suas férias quando o serviço assim o exigir ou requererem a contagem em dobro para aposentadoria.
Somente em 1958 tem-se notícia de um projeto de lei que trata especificamente da situação dos funcionários requisitados para trabalhar na Justiça Eleitoral brasileira. É o Projeto de Lei (PL) nº 3.659/58, apresentado pelo deputado federal Adylio Martins Vianna (PTB/RS) em 5 de fevereiro de 1958. O projeto era extremamente vantajoso para os requisitados, pois já em seu art. 1º determinava que os servidores requisitados há mais de dois anos poderiam requerer a sua efetivação sem concurso nos quadros da Justiça Eleitoral desde que existisse vaga, não importando se os mesmos eram servidores federais, estaduais ou municipais. Além disso, o art. 2º concedia gratificação de 30% dos vencimentos para todos os servidores da Justiça Eleitoral, requisitados ou não. Por fim, o art. 3º concedia aos servidores com mais de 10 anos no serviço eleitoral promoção automática, quando da sua aposentadoria, para o padrão ou referência imediatamente superior.
Em sua justificativa para o projeto, o deputado Adylio Vianna chamava a atenção para o elevado número de servidores requisitados pela Justiça Eleitoral, indicação de que seus quadros necessitavam de ampliação e que tal ampliação deveria ser realizada através dos requisitados, os quais já teriam experiência no serviço. Consta que este projeto de lei foi arquivado pela Mesa Diretora da Câmara dos Deputados nos termos do seu Regimento Interno.
Alguns anos depois, no bojo da Lei nº 4.049 de 23 de fevereiro de 1962 que tratava de diversas questões relativas aos servidores das Secretarias dos Tribunais Regionais Eleitorais, foram introduzidos dispositivos que vieram a beneficiar os servidores requisitados da Justiça Eleitoral, conforme transcrição abaixo:
Art. 7º As vagas da classe inicial das carreiras dos Quadros das Secretarias dos Tribunais Regionais Eleitorais serão providas mediante concurso público de provas.
[...]
§ 4º No primeiro provimento dos cargos criados pela presente Lei, serão observadas as seguintes normas:
a) Terão prioridade para as vagas da classe inicial das carreiras os funcionários Federais efetivos requisitados e em exercício há mais de três anos, levando-se em consideração a natureza da função exercida durante os últimos seis meses;
b) nas vagas remanescentes terão prioridade os funcionários estaduais ou municipais estáveis, requisitados em exercício há mais de três anos, observadas as mesmas condições da letra anterior;
c) nas vagas, a serem preenchidas mediante concurso publico de provas, terão preferência, em igualdade de classificação, os interinos dos Tribunais em exercício consecutivo há mais de seis meses e os servidores requisitados não estáveis com exercício consecutivo durante os últimos três anos.
[...]
Art. 10. As requisições de funcionários para as Secretarias dos Tribunais, autorizadas pelo Art. 17 letra S do Código Eleitoral, sòmente poderão ser feitas pelo prazo improrrogável de 240 (duzentos e quarenta) dias.
§ 1º Esgotado o prazo mencionado no presente artigo o funcionário será desligado automàticamente, e só poderá ser novamente requisitado após o interstício de 1 (um) ano.
§ 2º O disposto neste artigo não se aplica aos funcionários que, na data da vigência desta Lei, estejam requisitados pela Justiça Eleitoral há mais de 6 (seis) meses. (BRASIL, 1962, p. 02).
Analisando o art. 7º, verifica-se que, apesar da previsão inicial de realização de concurso para os cargos criados por esta lei, o § 4º possibilitou o aproveitamento de servidores requisitados federais, estaduais e municipais segundo critérios ali definidos, o que certamente permitiu a efetivação de muitos servidores de outras repartições, e até de outras esferas governamentais, no Serviço Público Federal.
Em relação ao art. 10, o mesmo regulamentou o tempo de permanência dos servidores requisitados na Justiça Eleitoral, apenas excluindo desta limitação os que já eram requisitados há mais de seis meses quando do início da vigência da lei. Tal dispositivo veio corrigir uma omissão do Código Eleitoral de 1950, o qual determinava que as requisições ocorressem em situações de acúmulo ocasional de serviço, mas sem especificar prazo.
4.1.2 Código eleitoral de 1965 e legislações atuais
Atualmente, o Código Eleitoral em vigor, apesar de bastante modificado ao longo dos anos, é a Lei nº 4.737/65. Em relação à requisição de servidores (art. 23, inciso XVI, e art. 30, inciso XIII) praticamente não houve alteração em relação ao Código Eleitoral de 1950. Em relação à situação dos já requisitados, a novidade deste Código foi a definição expressa no art. 283 de que, também para efeitos penais, os funcionários requisitados pertencem à Justiça Eleitoral. O art. 365 manteve a preferência e obrigatoriedade do serviço eleitoral e a não interrupção na promoção dos requisitados, enquanto o art. 366 confirmou a proibição de quem trabalha na Justiça Eleitoral de pertencer a diretório de partido político, acrescentando, também, a não permissão para que executem qualquer atividade partidária, sob pena de demissão. Posteriormente, a Resolução TSE nº 21.570/2003 confirmou a interpretação de que é vedada até mesmo a filiação partidária destes servidores. Por fim, o Código Eleitoral de 1965 havia mantido no seu art. 374 a possibilidade de gozo das férias no ano seguinte ou contá-las em dobro para aposentadoria, mas esta última vantagem em relação à aposentadoria foi suprimida pelo art. 58 da Lei nº 4.961/66.
Em 1979 é publicada finalmente a primeira lei a dispor exclusivamente sobre a requisição de servidores públicos em geral para a Justiça Eleitoral (Lei nº 6.678/79), através de projeto enviado pelo Poder Executivo. Regulou, no seu art. 1º, o afastamento dos servidores para comporem mesas receptoras e juntas apuradoras de votos enquanto durarem seus trabalhos; a requisição para Secretarias dos Tribunais Eleitorais, pelo prazo máximo de nove meses, em situações de acúmulo ocasional de serviço; e a requisição para os Cartórios Eleitorais, por um ano, prorrogável por mais seis meses, na proporção de um requisitado para cada dez mil eleitores ou fração superior a cinco mil. Em seu art. 2º é introduzida uma novidade: com exceção do preenchimento dos cargos em comissão, a requisição não deve ser nominal, informando apenas a categoria profissional ou a natureza do serviço que o servidor deverá prestar.
Cerca de um mês após a publicação da Lei nº 6.678/79, a Resolução TSE nº 10.730, de 18 de setembro de 1979, já previa o encaminhamento de projeto de lei que propusesse a suspensão da sua vigência "para evitar a paralisação dos serviços das Zonas Eleitorais". Sendo assim, em 24 de novembro de 1979, o deputado Nilson Gibson (ARENA/PE) apresentou o PL nº 2.360/79 propondo que a Lei nº 6.678/79 suspensa por um ano, sob a justificativa de que a Justiça Eleitoral "se encontra na contingência de ver seus trabalhos e serviços altamente prejudicados ou mesmo paralisadas, à vista da insuficiência de recursos humanos e pelos entraves criados à requisição." Tal projeto de lei originou a Lei nº 6.862/80, publicada em 27 de novembro de 1980, que de fato suspendeu por um ano a Lei nº 6.678/79.
A lei que atualmente rege a requisição de servidores públicos federais, estaduais e municipais para a Justiça Eleitoral é a Lei nº 6.999/82, a qual expressamente revogou as Leis nº 6.678/79 e nº 6.862/80. Como pontos principais desta lei são possíveis destacar: salvo exceções a critério do Tribunal Superior Eleitoral, os servidores requisitados para os Cartórios Eleitorais deverão estar lotados na área da respectiva zona eleitoral (art. 2º, caput); o prazo de requisição será de um ano, prorrogável, mantendo-se a proporção de um requisitado a cada dez mil eleitores ou fração superior a cinco mil (art. 2º, § 1º); em situações de acúmulo ocasional de serviço podem ser realizadas requisições extraordinárias pelo prazo improrrogável de seis meses (art. 3º, caput); no caso das requisições para secretarias dos Tribunais Eleitorais o prazo improrrogável deve ser de um ano, excetuando-se as nomeações para cargos em comissão (art. 4º); é vedada a requisição dos que ocupam cargos isolados, cargos ou empregos técnicos ou científicos e professores (art. 8º); o servidor requisitado manterá os direitos e vantagens a que tem direito no seu órgão de origem (art. 9º).
Interessante ressaltar, também, o veto ao art. 10 desta lei, o qual permitia que os servidores requisitados para os Tribunais Regionais Eleitorais, quando da publicação da lei, poderiam "concorrer à transposição ou à transformação dos respectivos cargos dos Quadros Permanentes dos Tribunais". O referido artigo não constava no projeto original (PL nº 5.330/81) enviado ao Parlamento pelo Poder Executivo, tendo sido objeto de emenda por parte do senador Humberto Lucena (PMDB/PB). Em mensagem ao Congresso Nacional, o Presidente da República justificou o veto devido o artigo em questão estar "viciado por inconstitucionalidade material".
Em 1990 foi publicada a Lei nº 8.112/90, a qual regulamenta até hoje, apesar de diversas alterações, o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, de suas autarquias e fundações. No art. 93 já havia a previsão de cessão, em conseqüência de requisição, destes servidores para prestarem serviços em outros poderes da União. O art. 2º do Decreto nº 4.050/01, o qual regulamentou este mesmo art. 93 da Lei nº 8.112/90, assim explicitou esta situação:
Art. 2
ºO servidor da Administração Pública Federal direta, suas autarquias e fundações poderá ser cedido a outro órgão ou entidade dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluindo as empresas públicas e sociedades de economia mista, para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança e, ainda, para atender a situações previstas em leis específicas.Parágrafo único. Ressalvadas as cessões no âmbito do Poder Executivo e os casos previstos em leis específicas, a cessão será concedida pelo prazo de até um ano, podendo ser prorrogado no interesse dos órgãos ou das entidades cedentes e cessionários. (BRASIL, 2001, p. 01, grifo nosso).
Vale ressaltar que os servidores requisitados para a Justiça Eleitoral não necessitam, necessariamente, assumir cargos em comissão ou função de confiança, já que se enquadram numa lei específica (Lei nº 6.999/82).
Outro documento legal importante em relação à situação dos servidores requisitados é a Lei nº 8.868/94, a qual criou diversos cargos efetivos na Justiça Eleitoral. Esta lei determinou a realização de concurso público para prover estes cargos (art. 13, caput), bem como a reavaliação permanente, por parte dos Tribunais Eleitorais, da necessidade dos servidores requisitados (art. 13, § único).
A Resolução TSE nº 20.753/2000 veio detalhar o que já estava previsto na Lei nº 6.999/82. Em relação ao previsto em lei, a referida resolução acrescentou como pontos principais que o ônus da requisição recai sobre o órgão de origem do servidor (art. 2º) e vedou a requisição de servidores que respondam à sindicância ou a processo administrativo disciplinar, ou ainda, em estágio probatório, excetuando-se, neste último caso, para ocupar funções comissionadas de níveis 8, 9 e 10 (art. 4º).
A Lei nº 10.842/04 foi outro marco importante na Justiça Eleitoral, pois criou dois cargos efetivos para cada uma das zonas eleitorais do país. Até então, os Cartórios Eleitorais, notadamente os do interior, funcionavam quase que exclusivamente com servidores requisitados. No PL nº 7.493/02, que originou esta lei, o Tribunal Superior Eleitoral justificou a sua importância afirmando que:
De fato, os cartórios das Zonas Eleitorais, desprovidos de pessoal do quadro próprio, para que possam funcionar, valem-se da colaboração apenas de servidores requisitados, nem sempre possuidores da qualificação técnica desejada, cedidos por outros entes públicos, principalmente pelos municípios. (BRASIL, 2002, p. 1.249).
Em outra parte da justificativa, evidencia-se a preocupação de que a dependência exclusiva de requisitados nos Cartórios Eleitorais do interior possa prejudicar as próprias eleições, conforme trecho a seguir:
O atendimento das necessidades de pessoal dos cartórios eleitorais unicamente por meio de requisições gera dependência perante os órgãos cedentes. Essa circunstância, além de sujeitar os requisitados a eventual influência político-partidária em favor da autoridade que os cedeu, compromete seriamente a autonomia e a isenção desses servidores no desempenho de suas atribuições. (BRASIL, 2002, p. 1.249).
Parece ser intenção da Justiça Eleitoral depender cada vez menos dos servidores requisitados, com a futura implantação de mais cargos efetivos nas zonas eleitorais, o que pode ser inferido a partir deste outro ponto da justificativa do PL nº 7.493/02:
Em face das restrições orçamentárias, o quadro próprio nos cartórios eleitorais será implementado gradativamente, sendo objeto deste projeto de lei a criação de apenas dois cargos efetivos para cada zona eleitoral.
Por isso, até que seja complementado o quadro de pessoal com o contingente ideal de cargos, a Justiça Eleitoral continuará contando com a colaboração de servidores requisitados, em especial nos períodos dos pleitos eleitorais, quando ocorre substancial aumento da demanda por esses serviços, recorrendo-se inevitavelmente ao instituto da requisição, na forma da Lei n° 6.999, de 7 de junho de 1982. (BRASIL, 2002, p. 1.249).
A Lei nº 10.842/04 proporcionou, porém, uma diferença significativa de tratamento entre as pequenas, médias e grandes zonas eleitorais, pois o número de cargos efetivos é sempre dois. Desta forma, não importa se a zona engloba uma pequena cidade com poucos milhares de eleitores ou se inclui vários municípios e dezenas de milhares de eleitores.
4.2 Requisições no TRE-CE
4.2.1 Evolução histórica
Em obediência ao § único do art. 5º do Código Eleitoral de 1932 (Decreto nº 21.076/32), o Tribunal Regional Eleitoral do Ceará foi instalado no dia 2 de agosto de 1932 sob a presidência do desembargador Faustino de Albuquerque e Souza. De início, como não poderia deixar de ser, todos os servidores foram requisitados de outros órgãos, principalmente da Rede de Viação Cearense. Como curiosidade, consta como primeiro diretor da secretaria do TRE-CE um médico, no caso o Dr. Thomas Pompeu de Sousa Brasil.
Com o advento da Lei nº 374/37 que organizou as secretarias dos tribunais eleitorais, o TRE-CE passou a contar com dezesseis cargos efetivos, sendo um diretor, dois chefes de seção, dois oficiais, cinco auxiliares, três datilógrafos, um contínuo-porteiro e dois serventes. Em decorrência desta lei, ocorreu o que parece ter sido o primeiro concurso no TRE-CE, sendo que este preencheu três cargos de datilógrafo, dentre os quais duas mulheres. Na época, por não ser obrigatório o instituto do concurso público, o mais comum era que servidores requisitados fossem posteriormente efetivados, o que de fato ocorreu para os outros cargos à época deste concurso, pois tal ação dependia apenas de decisão da Corte do Tribunal.
Com o fim da ditadura do Estado Novo e a recriação da Justiça Eleitoral, o TRE-CE voltou a funcionar, ocorrendo o aproveitamento de antigos funcionários, conforme determinava o § 3º do art. 15 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição de 1946, sendo o seu respectivo quadro de pessoal organizado segundo a Lei nº 486 de 14 de novembro de 1948. Tal lei previa também a realização de concurso para os cargos interinos.
Em 1951 foi realizado novo concurso público no TRE-CE em decorrência da Lei nº 1.340/51, que elevou esta regional ao grupo D de que trata a Lei nº 486/48, vindo a aumentar o número de seus cargos efetivos.
Outro marco para os servidores da Justiça Eleitoral cearense foi a Lei 4.049 de 23 de fevereiro de 1962, já mencionada, que beneficiou diversos requisitados com a efetivação no TRE-CE.
Em dezembro de 2005 na Secretaria do TRE-CE trabalhavam cerca de cem servidores requisitados dos mais diversos órgãos públicos federais, estaduais ou municipais, ocupantes ou não de funções comissionadas. Anteriormente, diversas resoluções do TSE haviam suspendido os efeitos da Resolução TSE nº 20.753/2000, que baseada na Lei nº 6.999/82, determinava a devolução dos servidores requisitados após um ano. Contudo, a Resolução TSE nº 21.969/2004 prorrogara tais requisições somente até 31 de dezembro de 2005. Sendo assim, por solicitação da sua Secretaria de Recursos Humanos e levando em conta o princípio da continuidade do serviço público, o próprio TRE-CE, nos autos da Matéria Administrativa (MA) nº 11.300-CE, se manifestou sobre este assunto, conforme voto do juiz relator, Dr. Celso Albuquerque Macedo:
ADMINISTRATIVO. REQUISIÇÃO DE SERVIDORES. AUTONOMIA ADMINISTRATIVA.
ART. 99 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NECESSIDADE DO SERVIÇO. PRINCÍPIO DA
CONTINUIDADE DOS SERVIÇOS PÚBLICOS. PRINCÍPIO DA PREVALÊNCIA DO INTERESSE PÚBLICO. PROXIMIDADE DO PLEITO ELEITORAL. REQUISIÇÕES. ART. 30, XIV, DO CÓDIGO ELEITORAL. COMPETÊNCIA PRIVATIVA. PRORROGAÇÃO DAS REQUISIÇÕES.
1. O Código Eleitoral estabelece que compete privativamente aos Tribunais Regionais Eleitorais requisitar servidores públicos, no caso de acúmulo ocasional de serviço de suas secretarias (art. 30, XIV).
2. As requisições de servidores, inclusive da própria Justiça Eleitoral, devem se dar em razão do interesse direto da Justiça Eleitoral, devidamente explicitado e fundamentado, a qual as admite em casos excepcionais, em virtude da efetiva necessidade do serviço.
3. Ao aplicar a lei, não pode o operador jurídico, tão-somente, restringir-se à subsunção do fato à norma. Deve estar atento aos princípios maiores que regem o ordenamento jurídico e aos fins sociais a que a lei se dirige.
4. Os servidores requisitados têm, ao longo de muitos anos, prestado relevantes serviços à Justiça Eleitoral e sua devolução, de inopino, aos órgãos de origem implicaria considerável prejuízo às atividades desta Justiça Especializada.
5. O princípio da continuidade do serviço público, em razão do qual o serviço público não pode parar, tem especial relevo na análise deste procedimento, tendo em vista que estamos às vésperas de mais um processo eletivo, atividade fim desta Justiça Especializada.
6. Parecer favorável da Procuradoria Regional Eleitoral.
7. Decisão da Presidência homologada.
8. Requisições prorrogadas pelo prazo de 1 (um) ano, a contar desta decisão.
[...]
Decisão: A Corte, por unanimidade e em consonância com o parecer ministerial, homologa a decisão proferida pela Presidência deste Tribunal, determinando, por conseguinte, a prorrogação das requisições dos servidores que prestam serviços no âmbito da Secretaria deste Tribunal, pelo prazo de 1 (um) ano, a contar desta decisão, nos termos do voto do relator. (CEARÁ, 2006, p. 01).
A decisão acima transcrita prorrogou as requisições até 10 de março de 2007. Porém, em despacho datado de 9 de março de 2007, prolatado nos autos desta mesma MA nº 11.300 pela Desembargadora Huguette Braquehais, presidente do TRE-CE, foi determinado o retorno aos órgãos de origem de todos os servidores requisitados da Secretaria do Tribunal que não ocupassem funções comissionadas:
Este Tribunal, aos 10 de março de 2006, exarou decisão neste processo, cujo objetivo foi a permanência ou não dos servidores requisitados que prestam serviços na Secretaria deste Regional. [...]
Verificamos que adveio o prazo disposto no decisum acima descrito, motivo pelo qual inarredável o seu cumprimento.
Com efeito, conquanto reconheçamos a importância do trabalho dos servidores requisitados para esta Justiça Especializada, temos lei e, como administradores de recursos públicos, sujeitos à fiscalização e controle externo de nossos atos pelo Tribunal de Contas da União, [...]
Isso posto, em cumprimento à decisão do Tribunal, determino que os servidores que prestam seus serviços nesta Secretaria e que já completaram o prazo de 1 (ano) de requisição retornem às suas repartições de origem.
[...]
Em relação aos servidores requisitados que ocupam funções comissionadas, resta a possibilidade de solicitação de cessão para ocupar tais cargos, nos termos do art. 93, inciso I, da Lei 8.112/90, motivo pelo qual decidimos que a devolução seja somente concretizada após a resposta da instituição cedente quanto à anuência legal. (CEARÁ, 2006, p. 01).
4.2.2 Situação atual
Atualmente, na Secretaria do TRE-CE o número de servidores requisitados é de 70, distribuídos em 18 servidores federais, 33 servidores estaduais e 19 servidores municipais. A distribuição percentual por categoria de servidores pode ser melhor visualizada no Gráfico 1:
Em relação aos servidores requisitados para as zonas eleitorais, a Tabela 1 no APÊNDICE A, montada a partir de informações fornecidas pela Secretaria de Gestão de Pessoas (SGP) do TRE-CE, mostra a situação atual em termos quantitativos no Ceará. Verifica-se que o total é de 421 servidores requisitados, sendo 109 servidores federais, 61 servidores estaduais e 251 servidores municipais. O Gráfico 2 expõe estes dados em termos percentuais.
Observa-se que nas zonas eleitorais há uma grande predominância de servidores requisitados das prefeituras municipais. Tal situação já seria esperada, pois a maioria das zonas encontra-se distribuída pelo interior do estado, onde a disponibilidade de servidores federais e estaduais é bem menor.
Outro dado importante, também obtido da Tabela 1, é que em 3 das 122 zonas eleitorais não existe nenhum servidor requisitado. Além disso, apenas 36 % das zonas eleitorais trabalham com o número máximo de servidores requisitados, conforme o § 1º do art. 2º da Lei nº 6.999/82, ou seja, uma requisição para cada dez mil eleitores ou fração superior a cinco mil. O Gráfico 3 permite uma melhor visualização da distribuição dos servidores requisitados pelas zonas eleitorais em relação ao máximo permitido pela referida lei. Cada barra equivale a uma zona eleitoral do Ceará. Quando seu valor chega a 100 % (cem por cento) no gráfico, significa que a zona já conta com o número máximo de acordo com a Lei nº 6.999/82.
Interessante registrar ainda que, com a implantação dos cargos criados pela Lei nº 10.842/04 a partir de junho de 2005, as zonas eleitorais passaram a contar com dois cargos de provimento efetivo, sendo um de Analista Judiciário e outro de Técnico Judiciário. Contudo, diferentemente do que a princípio poderia ser esperado, o número de servidores requisitados não diminuiu, tendo, inclusive, subido de 386 em junho de 2004 para 421 em junho de 2008, segundo dados da SGP/TRE-CE.