RESUMO
Este artigo promove, mediante abordagem metodológica de cunho bibliográfico-documental, uma revista no pouco abordado tema do suprimento de fundos (adiantamento), assim como, apesar da sua larga utilização no âmbito das administrações públicas de todos os níveis da Federação, também pouco conhecido pelos próprios agentes públicos. Realiza, igualmente, uma análise no novel instituto do cartão de pagamento do Governo Federal enquanto meio de pagamento do suprimento de fundos. Ao final, conclui que ambas as disciplinas, bastante fragmentadas, merecem regência, preferencialmente, num único instrumento legal, assim como, dentre outros aspectos, que a estatuição a respeito da utilização desse cartão em sua modalidade saque pode ser mais bem disciplinada, emprestando-lhe maiores restrições, de sorte a evitar uso inadequado.
1 INTRODUÇÃO
O objeto eleito deste estudo, o regime do suprimento de fundos, que também é conhecido por adiantamento, constitui tema pouco abordado pelos monografistas. Supõe-se que tal fato deva decorrer dele se tratar de um instituto próprio do Direito Público, cuja utilização está circunscrita ao âmbito da Administração Pública.
Demais disso, fazendo coro com essa pouca preocupação com o trato da matéria no plano científico, certo também é que no campo do próprio serviço público, conquanto seja razoavelmente utilizado, é pouco conhecido pela maioria dos agentes públicos.
Esse generalizado desconhecimento ou, por outra, falta de enfrentamento desse tema chega até mesmo a gerar certa perplexidade àqueles que, eventualmente, queriam sobre ele se debruçar, porquanto se trata de um importante instrumento administrativo que já conta com quase meio século de existência, uma vez que foi criado em 1964, pela Lei federal nº 4.320.
Sem embargo disso, certo é que tão-apenas por essa circunstância o tema já se revela bastante desafiador, merecendo o devido descortinamento, nem que apenas para bem caracterizar e determinar o seu alcance, assim como para analisar a utilidade do instituto em questão.
Não fosse só por isso, o tema também se apresenta interessante em vista dele defluir um ponto bastante controvertido e que, recentemente, ensejou muita discussão, culminando até com a instalação de uma comissão parlamentar mista de inquérito pelo Congresso Nacional. Ela ficou conhecida como a "CPMI dos Cartões Corporativos", bem como tinha por finalidade a investigação do uso pelos integrantes da Administração Pública Federal do Cartão de Pagamento do Governo Federal - CPGF (atual designação dos cogitados cartões corporativos governamentais).
Assim se afirma, porquanto o aludido "cartão corporativo" constitui uma forma moderna de pagamento de despesas dos adiantamentos, com muitas vantagens sobre o antigo sistema de movimentação de contas bancárias e cheques, mas com algumas características que podem ensejar uso indevido, conforme para logo se infere ao considerar a instalação da referida comissão parlamentar para avaliar a sua eventual irregular utilização por agentes públicos.
Pois bem, essa derivação, por óbvio, também constitui interessante alvo de estudo, desde a sua imbricação com o modelo anterior, até a sua efetiva caracterização, com o exame aprofundado do respectivo regime jurídico. No entanto, o interesse da presente pesquisa não pára por aí, pois relevante se faz também perquerir sobre determinados usos emprestados a esses cartões, tanto no plano da contabilidade pública, mesmo que superficialmente, como no da moralidade administrativa, o qual se erige em um importante princípio com assento na Constituição Federal, vinculando, por conseqüência, toda a Administração Pública.
Esses são, por conseguinte, os propósitos deste artigo, o qual, importa desde logo referir, assenta-se numa abordagem metodológica de natureza bibliográfico-documental, ou seja, com base nos ensinamentos hauridos da doutrina, assim como em face do sistematizado sobre o tema no plano do direito positivo, porém sem prejuízo, mesmo que em bem menor proporção, de algumas outras fontes.
Ressalve-se finalmente que, sem embargo da existência de rica produção legislativa sobre o tema tanto em nível estadual, como municipal, este estudo, por questões meramente metodológicas, tem seus lindes confinados tão-apenas no plano federal.
2 BALIZAMENTO DOS ATOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Ao contrário dos particulares, que podem fazer tudo o que a lei não lhes vedar, o Poder Público apenas pode fazer o que a lei lhe permitir.
Essa proposição, no que se refere a este último, decorre da sua inequívoca submissão ao princípio da legalidade, o qual se encontra explicitamente referenciado no caput do artigo 37 da Constituição Federal de 1988, assim como guarda evidente pertinência com o disposto tanto no inciso II do artigo 5º, como no inciso IV do artigo 84, ambos igualmente albergados pela Lei Magna.
Dita submissão à lei pela Administração Pública, vale esclarecer, está plasmada no mencionado artigo 37 da Lei Fundamental, ladeando outros importantíssimos vetores, nos seguintes termos: "A administração pública direta e indireta de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência", dentre outros.
Quanto aos citados inciso II do artigo 5º – "ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei" – e inciso IV do artigo 84 – compete privativamente ao Presidente da República "sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para a sua fiel execução" –, tem-se que eles reafirmam a proposição inicialmente apregoada, já que demonstram, com base na norma jurídica que empresta fundamento de validade para todo o sistema normativo, bem como o rege, que apenas a lei pode restringir o particular, assim como que o chefe da Administração Pública Federal, tal qual os dos demais níveis da nossa Federação, apenas podem produzir atos em absoluta conformidade com a lei e, portanto, a elas subalternos. Daí comumente se asseverar constituir a atividade administrativa sub lege.
Aliás, corroborando a importância do princípio da legalidade tem-se o fato de ser ele o elemento caracterizador do Estado de Direito. Assim se afirma, porque o Estado de Direito nada mais é do que aquele curvado à lei.
Logo, fica claro que não há que se falar em conduta estatal válida que não a balizada pela lei. Esta última deverá sempre nortear qualquer ato produzido na esfera da Administração Pública.
3 CONTRATAÇÕES PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Pois bem, dentre as diversas implicações que decorrem no âmbito da Administração Pública da aludida submissão à lei, tem-se uma delas incidente sobre o regime de contratações. Nesse sentido, como bem esclarece Celso Antonio Bandeira de Mello (2003, p. 479), com a propriedade que lhe é peculiar:
Ao contrário dos particulares, que dispõe de ampla liberdade quando pretendem adquirir, alienar, locar bens, contratar a execução de obras, o Poder Público, para fazê-lo, necessita adotar um procedimento preliminar rigorosamente determinado e pré-estabelecido na conformidade da lei. Tal procedimento denomina-se licitação.
Realmente, o Poder Público quando deseja, dentre outros atos, adquirir um determinado bem ou a prestação de um serviço, ou mesmo a execução de uma obra, dentre outros, não pode agir como o particular, que o faz da forma que melhor lhe aprouver, contratando-o de quem bem entender e pagando o preço que lhe convier, sem qualquer vinculação ou planejamento. Diferentemente, o Poder Público está atado às regras preestabelecidas em lei, delas não podendo se apartar. Deverá, pois, seguir o rito previsto na lei, fazendo-o de forma transparente e de tal prestando contas a quem de direito.
Com efeito, desejando o Poder Público comprar um bem, adquirir um serviço, locar um imóvel ou equipamento, contratar a execução de uma obra, dentre outros, deverá ele submeter-se a uma licitação. É, pois, o que dispõe o inciso XXI do já referido artigo 37 da Constituição Federal, ad litteram:
[...]ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.
Sem embargo desse princípio norteador das condutas da Administração Pública, o qual, aliás, está entronizado dentre os diversos constantes do já referido artigo 37 que ele deve forçosamente observar, certo é que a licitação possui lei própria, disciplinando-a detalhadamente. Trata-se da Lei federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993, que, de acordo com o constante do seu primeiro preceptivo, estabelece normas gerais sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Demais disso, ao regime dessa lei ficam subordinados, além dos órgãos da administração direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
Convém observar que a licitação, conforme entendimento dominante da melhor doutrina, tem por finalidade obter a proposta mais vantajosa para o ente estatal que a promove, assim como propiciar igual oportunidade àqueles que desejam contratar com dito ente (GASPARINI, 2006, p. 471).
Conforme estampado no artigo 2º da Lei das Licitações e Contratos Administrativos, como também é chamada a Lei federal nº 8.666, as obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões, permissões e locações da Administração Pública, quando contratadas com terceiros, serão necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as hipóteses nela mesma previstas.
Em suma: a Administração Pública, diversamente do particular, apenas pode praticar atos em estrita obediência e conformidade com a lei. Todas as suas condutas são exercitadas "sub lege", inclusive as compras, uma vez que devem seguir, em princípio, os procedimentos pertinentes ditados pela lei, ou seja, os preceitos licitatórios.
4 EXCEÇÕES À REGRA DA LICITAÇÃO
Conforme a lição de Marçal Justem Filho (2002, p. 230), conquanto a Constituição Federal tenha acolhido a presunção absoluta de que a licitação conduz à melhor contratação, na medida em que assegura a maior vantagem possível àquele que a promove, assim como propicia a observância ao princípio da isonomia dentre os interessados em contratar com a Administração Pública, certo é que a própria Carta Magna "se encarregou de limitar tal presunção absoluta, facultando contratação direta nos casos previstos em lei". Trata-se, neste último caso, das hipóteses já aludidas no excerto constitucional acima reproduzido.
Essas exceções ao procedimento em comento constituem as hipóteses comumente chamadas licitações dispensáveis e licitações inexigíveis.
As licitações dispensáveis encontram-se indicadas nos diversos incisos do artigo 24 da Lei nº 8.666. Nesses casos a submissão ao certame licitatório não se exsurge obrigatória, o que, todavia, não quer dizer que não possa ele ser realizado desde que haja possibilidade de disputa. Como se percebe, a dispensabilidade não se erige como obrigação, mas sim como faculdade. Aliás, por conta disso mesmo é que, em diversos casos em que é absolutamente factível a disputa licitatória, mas que há possibilidade legal de sua dispensa, os Tribunais de Contas têm exigido a realização do certame licitatório, prestigiando a disputa entre os eventuais interessados em contratar com o Poder Público.
Por seu turno, as licitações inexigíveis são aquelas em que a disputa é absolutamente inviável por ausência de concorrentes, quer porque, dentre outras hipóteses, o objeto seja singular ou o seu fornecedor único. Sob o manto da licitação inexigível ficam, pois, alcançadas as hipóteses em que é inquestionavelmente impossível a realização de uma disputa.
Tanto num caso como no outro, a contratação do objeto ou serviço pretendido pode se verificar diretamente, ou seja, sem a prévia verificação de licitação, porque ou ela é facultada por uma conveniência legal e implicitamente admitida ou porque simplesmente ela é decididamente impraticável.
Não obstante, com o fito de melhor focar o objeto deste estudo, certo é que, dentre as diversas situações legais em que a licitação é dispensável, uma há que guarda especial interesse para este estudo. Trata-se da hipótese insculpida no inciso II do já referido artigo 24 da Lei nº 8.666, a qual está assim redigida:
Art.24. É dispensável a licitação:
[...]
II-para outros serviços e compras de valor até 10% (dez por cento) do limite previsto na alínea "a", do inciso II do artigo anterior e para alienações, nos casos previstos nesta Lei, desde que não se refiram a parcelas de um mesmo serviço, compra ou alienação de maior vulto que possa ser realizada de uma só vez.
Em vista disso, para logo se infere que o procedimento de licitação é dispensado, podendo a correspondente contratação ocorrer diretamente, no caso de compras e serviços de pequeno valor, entendido esse como aquele que não extrapole a R$ 8.000,00 (valor correspondente a 10% do valor atribuído na alínea "a" do art. 23 da Lei nº 8.666 como limite para a modalidade licitatória de convite para compras e serviços que não compreendam obras e serviços de engenharia).
Com efeito, tal hipótese de dispensa de licitação configura-se plenamente razoável, uma vez que não submete as compras de pequeno vulto a procedimentos solenes, compreendido por diversas etapas, cuja imposição com certeza demandaria considerável prazo para a sua realização, além da produção de inúmeros atos, os quais seriam indubitavelmente impregnados de algum custo financeiro, tornando a aplicação do procedimento de disputa desvantajosa em relação à aquisição almejada.
Por conseqüência, a despeito de a licitação constituir regra para a Administração Pública, casos existem que comportam a sua dispensa ou a sua inexigibilidade, os quais se encontram devidamente indicados na lei. Além disso, dentre as hipóteses legais de dispensa existem as relativos às compras de pequeno valor, que ocorrem quando a despesa não superar a R$ 8.000,00. Com efeito, essa hipótese de dispensa de licitação em razão do pequeno valor é extremamente razoável, uma vez que se inexistente, com a conseqüente imposição do certame licitatório em tal circunstância, certo é que a pertinente contratação acabaria se verificando desvantajosa.
5 SUPRIMENTO DE FUNDOS (ADIANTAMENTO)
Nesse contexto de realização de despesas legalmente permitidas sem prévia licitação em razão da pequena significação econômica, exceção à regra geral da licitação, vale reiterar, entende-se que está devidamente agasalhada a hipótese do suprimento de fundos (adiantamento), que, como aquele instituto, também já é de há muito previsto em nosso ordenamento jurídico, porém possui procedimento ainda mais simplificado que o da exceção da licitação por dispensa acima cogitada.
Suprimento de fundos é entendido como um adiantamento colocado à disposição de um servidor, a fim de dar condições à sua unidade de realizar despesas que, por sua natureza ou urgência, não possam aguardar o processamento normal.
O suprimento de fundos ou adiantamento, como também é usualmente chamado, constitui modalidade de pagamento de despesa, conforme asseverado por Teixeira Machado e Costa Reis (1999, p. 130), que encontra fundamento legal nos artigos 65, 68 e 69 da Lei federal nº 4.320, de 17 de março de 1964. Esse diploma legal, que estatui normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, assim dispõe nos dispositivos trazidos à baila:
Art.65. O pagamento da despesa será efetuado por tesouraria ou pagadoria regularmente instituídos por estabelecimentos bancários credenciados e, em casos excepcionais, por meio de adiantamento.
Art.68. O regime de adiantamento é aplicável aos casos de despesas expressamente definidos em lei e consiste na entrega de numerário a servidor, sempre precedida de empenho na dotação própria para o fim de realizar despesas que não possam subordinar-se ao processo normal de aplicação.
Art.69. Não se fará adiantamento a servidor em alcance nem a responsável por dois adiantamentos.
Pois bem, o suprimento de fundos, enquanto modalidade de pagamento de despesa, tem aplicação cabível apenas em casos excepcionais e desde que a natureza da despesa não possa subordinar-se ao processo normal de aplicação, isto é, à passagem por todos os estágios da despesa como a licitação, empenho, liquidação e pagamento. Ressalte-se, contudo, que isso não exclui o suprimento da sujeição aos princípios típicos do regime jurídico-administrativo, pois é certo que a despesa executada por meio dele, deve, sim, na mesma forma como no processo licitatório, observar os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade e da igualdade, além de garantir a aquisição mais vantajosa para a Administração Pública. Tal fato é, pois, incontroverso.
Aliás, vale referir que a excepcionalidade da sua aplicação constitui traço extremamente marcante do respectivo regime. Não há lugar para a sua utilização com vistas à aquisição fracionada de bens ou serviços, quando elas poderiam perfeitamente ser adquiridas, de forma planejada, pelo processo normal, ou seja, mediante submissão ao pertinente procedimento licitatório. A falta de possibilidade de planejamento nesse caso é um elemento determinante para a legitimidade da aquisição, motivo pelo qual ela deve ser inequívoca no caso. Há, pois, que se ter muita cautela na respectiva utilização, de sorte que não se recai nesse equívoco nada incomum.
Acerca desse instituto é bastante valioso o singelo, porém bastante substancioso, ensinamento de Adão Cravem da Silva (1977, p. 10 apud ALBANEZ, 2003, p. 16), razão pela qual a seguir o reproduzimos:
Observe-se que a lei exige que conste da nota de empenho:
a) nome do credor;
b) especificação da despesa (descrição do material e/ou serviço, assim como sua destinação);
c) o montante da despesa.
Há casos, porém, que se torna extremamente difícil cumprir estas exigências, ou por se tratar de urgências, de despesas de pouca monta, ou, ainda, por total desconhecimento da fonte fornecedora ou do valor e necessidade, por vezes, totalmente aleatórios.
Sensível a estas situações, a própria lei estabeleceu mecanismos adequados para o cumprimento das disposições legais. Dentre tais mecanismos está o "regime de adiantamento".
Sua aplicabilidade difere profundamente do sistema normal. Muito embora o empenho prévio da despesa ainda aqui seja obrigatório, agora já se trata de efetuar despesas com especificações, credores e montantes incertos.
No plano infralegal, tem-se que o artigo 45 do Decreto federal nº 93.872, de 23 de dezembro de 1986, que dispôs sobre a unificação dos recursos de caixa do Tesouro Nacional, atualizou e consolidou a legislação pertinente, admite a concessão do suprimento de fundos, sempre em caráter excepcional, nos seguintes casos: a) para atender a despesas eventuais, inclusive em viagens e com serviços especiais, que exijam pronto pagamento em espécie; b) quando a despesa deva ser realizada em caráter sigiloso, consoante classificado em regulamento, e c) para fazer frente à despesa de pequeno vulto, assim entendidas aquelas cujo valor, em cada caso, não ultrapassar limites estabelecidos em portaria editada pelo Ministério da Fazenda.
De modo geral, a concessão de suprimentos de fundos (adiantamentos), conforme estabelecido pela Portaria nº 95, de 19 de abril de 2002, do Ministério da Fazenda, fica limitada a R$ 7.500,00 para execução de obras e serviços de engenharia (5% do valor constante na alínea "a" do inc. I do art. 23 da Lei nº 8.666) e R$ 4.000,00 para outros serviços e compras em geral (5% do valor constante na alínea "a" do inc. II do art. 23 da Lei nº 8.666). Esse teto, importa observar, guarda estrita consonância com a Lei de Licitações e Contratos Administrativos, uma vez que o respectivo artigo 60 assim dispõe:
É nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a Administração Pública, exceto o de pequenas compras de pronto-pagamento, assim entendidas aquelas de valor não superior a 5% (cinco por cento) do limite estabelecido no art. 23, inciso II, alínea "a" desta Lei, feitas em regime de adiantamento.
Note-se, por bastante significativo, que é a própria Lei nº 8.666 que, relativamente a uma das exceções à regra de licitar, faz a estipulação do limite para a concessão do suprimento de fundos (adiantamento).
Demais disso, a mencionada Portaria nº 95 também fixa o limite máximo de R$ 375,00 e R$ 200,00 para despesa de pequeno vulto, respectivamente, de obras e serviços de engenharia e de compras e outros serviços (0,25% dos valores, conforme o caso, constantes das alíneas "a" dos incs. I e II do art. 23 da Lei nº 8.666). Cite-se que, no caso do pagamento das despesas previstas ocorrer com utilização do Cartão de Pagamento do Governo Federal - CPGF, que será objeto de análise adiante, todos esses limites são dobrados.
Doutra feita, mencione-se que há hipóteses em que existe vedação de concessão de suprimento ditadas pelo Decreto nº 93.872, as quais, como bem apontado por Jacoby Fernandes (2005, p. 5342), cingem-se ao servidor que: a) seja responsável por dois suprimentos; b) tenha a seu cargo e guarda ou a utilização do material a adquirir, salvo quando não houver na repartição outro servidor; c) seja responsável por suprimento que, esgotado o prazo, não tenha prestado contas de sua aplicação; e) haja sido declarado em alcance ou que esteja respondendo a inquérito administrativo.
Sem embargo do regime de suprimento de fundos constituir um procedimento simplificado para a realização de despesas que não podem ser feitas pelas vias ordinárias, certo é que a sua aplicação, em vista de se tratar de dinheiro público, não fica indene da pertinente prestação de contas. Com efeito, tal implicação é inafastável e há de ser plenamente acatada pelo tomador do adiantamento. Da correção da utilização do bem público, em plena conformidade com a lei, ele há de prestar contas de forma transparente, sob pena de incidir em ato de improbidade administrativa, por suposta contrariedade aos princípios da publicidade, legalidade e moralidade. Assim, com base no artigo 45, § 2º, do Decreto nº 93.872, o servidor que tomar suprimentos é obrigado a prestar contas da sua despesa. Se não o fizer no prazo assinalado pelo ordenador da despesa, proceder-se-á, automaticamente, à tomada de contas, sem prejuízo da adoção de providências administrativas para a apuração de responsabilidade. Mencione-se que essa previsão, em vista da sua importância, já constava do artigo 81 do antigo Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, que dispôs sobre a organização da Administração Federal e estabeleceu diretrizes para a Reforma Administrativa, instrumento legal esse que, importa ressaltar, foi bastante minucioso ao regular essa matéria.