6 MEIOS DE PAGAMENTO DO SUPRIMENTO DE FUNDOS
Até o mês de junho de 2008, duas eram as formas possíveis de pagamento do suprimento de fundos utilizadas no âmbito do Governo Federal, quais sejam, a conta bancária especial e o cartão de pagamento.
6.1 Conta bancária especial Tipo "B"
A conta bancária especial, também denominada conta do Tipo "B", consistia numa conta-corrente destinada exclusivamente à movimentação do valor do adiantamento por intermédio de cheques. Não tinha ela nenhuma outra finalidade de utilização.
Registre-se que, no plano normativo, a expressão "conta do Tipo ´´B´´" tem origem na Instrução Normativa nº 4, de 31 de julho de 1998, da Secretaria do Tesouro Nacional. Ela assim categorizava as contas-correntes bancárias especiais junto ao Banco do Brasil destinadas a "acolher recursos de suprimentos de fundos e de adiantamentos", além de também lhe dispensar substanciosa disciplina. Não obstante, essa conta sui generis já era referida anteriormente no "Manual SIAFI", o qual retrata o programa computacional implantado em 1987, pela Secretaria do Tesouro Nacional, denominado "Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal - SIAFI", um sistema informatizado que se tornou importantíssimo instrumento para o acompanhamento e o controle da execução orçamentária, financeira e contábil do Governo Federal.
Especificamente quanto ao tema ora analisado, importa observar que o Manual SIAFI alberga relevantes informações com respeito à respectiva operacionalização (in "021121 - Suprimento de Fundos", assunto da "Seção 021100 - Outros procedimentos", que, à sua vez, integra o "Capítulo 020000 - Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal - SIAFI"). Aliás, vale registrar que esse manual é muito utilizado, não só na esfera da Administração Pública Federal, mas também na das administrações estaduais e municipais, que o tem como referencial para diversos temas importantes.
Sem embargo disso tudo, esse meio de pagamento acabou tendo o seu uso proibido a partir de junho de 2008, quando, ex vi do disposto no artigo 3º do Decreto nº 6.370, de 1º de fevereiro de 2008, a Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério, órgão do Ministério da Fazenda, encerrou todas as contas bancárias destinadas à movimentação de suprimentos de fundos. Portanto, em nível federal, não mais se utiliza a conta-corrente bancária especial para pagamento de suprimentos, prática essa que, todavia, continua a ser amplamente adotada pelos estados e municípios.
6.2 Cartão de pagamento
Por seu turno, o cartão de pagamento, único meio de pagamento de adiantamentos atualmente em utilização, é um cartão magnético individual, semelhante aos bastante difundidos entre nós cartões de crédito pessoais ou corporativos. Sem dúvida alguma, ele representa um meio tecnologicamente mais moderno e eficiente de pagamento de despesas, o qual ainda tem a vantagem de propiciar, ao menos em princípio, um melhor gerenciamento e fiscalização das pequenas despesas realizadas.
7. Disciplina do cartão de pagamento
O atual "Cartão de Pagamento do Governo Federal - CPGV", na verdade, nasceu designado apenas como "cartão de crédito corporativo". Essa última era a denominação dada ao cartão de pagamento pelo Decreto nº 2.809, de 22 de outubro de 1998. Além disso, o seu uso era admitido exclusivamente para o pagamento de passagens aéreas emitidas com tarifas promocionais ou reduzidas. Apenas excepcionalmente tais aquisições poderiam ser feitas por suprimento de fundos. Conseqüentemente, em vista da sua específica finalidade, apartava-se ele do suprimento de fundos.
A partir de 2001, o Decreto nº 3.892 passou a disciplinar esse tipo de aquisição com o dito cartão corporativo governamental, revogando parcialmente o Decreto nº 2.809. Entretanto, o Decreto nº 3.892, além de continuar possibilitando a aquisição de bilhetes de passagens aéreas, passou também a permitir a compra de materiais e serviços enquadrada como suprimento de fundos por meio da utilização de tal cartão.
Assim sendo, desde logo se percebe que foi com a edição desse último decreto que o cartão de crédito corporativo tornou-se, em 2001, juntamente com a conta bancária Tipo "B", um dos dois meios de pagamento de suprimento de fundos (adiantamento).
O limite para concessão de suprimento de fundos de despesa paga com o cartão corporativo, de acordo com o já anteriormente evidenciado, foi ditado pela Portaria nº 95, de 2002, do Ministério da Fazenda, sendo que ele, vale reiterar, conforme o caso, equivale ao dobro do limite estipulado para pagamento realizado pelo sistema de conta bancária. Dito limite, convém explicitar, é de R$ 15.000,00 para despesas com execução de obras e serviços de engenharia (10% do valor constante na alínea "a" do inc. I do art. 23 da Lei nº 8.666) e de R$ 8.000,00 para despesas com outros serviços e compras em geral (10% do valor constante na alínea "a" do inc. II do art. 23 da Lei nº 8.666). Ora, essa diferenciação quanto aos limites de ambos meios de pagamentos de adiantamentos revela, indubitavelmente, a primazia que passava a ser outorgada pelo legislador ao então novel cartão de pagamentos.
Não fosse só por isso, certo é que já em 2004, o cartão corporativo passou a constituir intergiversavelmente o instrumento preferido para a movimentação de suprimento de fundos, porquanto a Instrução Normativa nº 4, de 30 de agosto desse ano, editada pela Secretaria do Tesouro Nacional, estabeleceu que as contas bancárias especiais apenas poderiam ser abertas caso não fosse comprovadamente possível o uso do cartão. Assim sendo, remanesce notório que a utilização deste último meio de pagamento passou a constituir a regra, enquanto que o uso das contas bancárias do Tipo "B" tornou-se uma exceção. Exsurge evidente assim que, paulatinamente, o uso de contas bancárias ia sendo reduzido, ao passo que o do cartão corporativo era ampliado.
No início de 2005, entretanto, o Governo Federal baixou o Decreto nº 5.355, que rebatizou o "cartão de crédito corporativo" como "Cartão de Pagamento do Governo Federal - CPGF", dispôs sobre a sua utilização para pagamento das despesas realizadas com compra de material e prestação de serviços, bem como também incluiu nesse rol o pagamento de despesas com diárias de viagem de servidor. Mais ainda: dito regulamento, além de revogar o Decreto nº 3.892, cuidou também de bem definir o CPGF, o que fez nos seguintes termos:
O CPGF é instrumento de pagamento, emitido em nome da unidade gestora, com características de cartão corporativo, operacionalizado por instituição financeira autorizada, utilizado exclusivamente pelo portador nele identificado, nos casos indicados em ato próprio da autoridade competente, respeitados os limites deste Decreto.
Outrossim, dito decreto também permitiu ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão a expedição de normas complementares objetivando o respectivo cumprimento. Essas regras complementares foram, pois, efetivamente estabelecidas pela Portaria nº 41, de 4 de março de 2005, da mencionada pasta. Convém esclarecer que esse ato ministerial consistiu de um conjunto de proposições detalhadas do contido no decreto e demais instrumentos incidentes sobre a matéria.
Todavia, por se apresentar extremamente relevante ao presente estudo, merece desde já ser ressaltada uma previsão em especial feita tanto pelo Decreto nº 5.355, como pela Portaria nº 41, de 2005, do sobredito ministério. Trata-se da previsão da possibilidade de utilização do cartão em questão para a realização de saques, até então inexistente nas normas sobre o tema.
Nesse sentido são os seguintes dispositivos de tal decreto:
Art.2º. Sem prejuízo dos demais instrumentos de pagamento previstos na legislação, a utilização do CPGF para pagamento de despesas poderá ocorrer nos seguintes casos:
[...]
§2º. Quando, em caráter excepcional, o suprido deixar de utilizar o CPGF para pagamento de despesa enquadrada como suprimento de fundos, o eventual saque realizado deverá ser justificado na correspondente prestação de contas.
De outra banda, dita portaria assim se referiu sobre a hipótese de saque:
Art. 4º. A utilização do CPGF poderá ocorrer nos casos de:
I - aquisição de materiais e contratação de serviços de pronto pagamento e de entrega imediata enquadrados como suprimento de fundos, observadas as disposições contidas nos arts. 45, 46 e 47 do Decreto nº 93.872, de 23 de dezembro de 1986, e regulamentação complementar;
II - pagamento às empresas prestadoras de serviço de cotação de preços, reservas e emissão de bilhetes de passagens, desde que previamente contratadas; e
III - pagamento de diária de viagem a servidor, destinada às despesas extraordinárias com pousada, alimentação e locomoção urbana, conforme os valores estabelecidos em legislação específica, bem como do adicional para cobrir as despesas de deslocamento até o local de embarque e do desembarque ao local de trabalho ou de hospedagem e vice-versa.
§ 1º O pagamento das despesas previstas neste artigo, exceto a referida no inciso II, poderá ser realizado mediante saque.
§ 2º. O saque para o pagamento das despesas enquadradas como suprimento de fundos deverá ser justificado pelo suprido, que indicará os motivos da não-utilização da rede afiliada do CPGF.
Art. 5º. Nenhum saque ou transação com o CPGF poderá ser efetivado sem que haja saldo suficiente para o atendimento da despesa especificada na respectiva Nota de Empenho emitida pela Unidade Gestora.
Parágrafo único. O limite de saque total da Unidade Gestora não poderá ser maior do que o limite de saque autorizado à Conta Única do Tesouro Nacional em vinculação de pagamento específica definida pelo Órgão Central do Sistema de Administração Financeira.
Pois bem, isso registrado, convém trazer a colação mais um regulamento editado sobre a matéria, qual seja, o Decreto nº 6.370, de 1º de fevereiro de 2008, que introduziu substanciais modificações nos Decretos nºs 93.872, de 1986, e 5.355, de 2005, assim como, convém ressaltar, determinou o encerramento das contas bancárias destinadas à movimentação de suprimentos de fundos.
Com a vigência desse novo decreto, já em meio a uma discussão muito grande sobre a utilização irregular do CPGF, que, inclusive, acabou implicando a criação de uma comissão parlamentar mista de inquérito - CPMI pelo Congresso Nacional, como adiante se verificará, deixa outra vez o cartão corporativo governamental de poder ser usado para a cobertura de diárias de viagens de servidores, retomando ele a sua antiga condição de apenas se prestar ao pagamento das despesas com compra de material e prestação de serviços, tal qual era admitido por ocasião da vigência do Decreto nº 3.892, de 2001, que acabou revogado pelo Decreto nº 5.355, de 2005.
Além disso, o Decreto nº 6.370, como já mencionado, também alterou o Decreto nº 93.872, de 1986, para assegurar que as despesas com suprimento de fundos somente sejam efetivadas por meio do CPGF. Para tanto, ficou proibida a abertura de novas contas bancárias destinadas à movimentação de suprimentos de fundos, assim como foi estabelecido que, até quatro meses após o início da sua vigência, a Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda encerrasse todas as contas bancárias destinadas à movimentação de suprimentos de fundos.
Mais ainda: o regulamento em questão ainda promoveu alterações no Decreto nº 93.872 com a finalidade de vedar a utilização do cartão de pagamento na modalidade de saque, exceto em duas hipóteses: a) despesas decorrentes de situações específicas do órgão ou entidade, nos termos do autorizado em portaria pelo Ministro de Estado competente e nunca superior a 30% do total da despesa anual do órgão ou entidade efetuada com suprimento de fundos; e b) despesas de que cuida o art. 47 do Decreto nº 93.872, in verbis:
Art.47. A concessão e aplicação de suprimento de fundos, ou adiantamentos, para atender a peculiaridades dos órgãos essenciais da Presidência da República, da Vice-Presidência da República, do Ministério da Fazenda, do Ministério da Saúde, do Departamento de Polícia Federal do Ministério da Justiça, das repartições do Ministério das Relações Exteriores no exterior, bem assim de militares e de inteligência, obedecerão ao Regime Especial de Execução estabelecido em instruções aprovadas pelos respectivos Ministros de Estado, vedada a delegação de competência.
Parágrafoúnico. A concessão e aplicação de suprimento de fundos de que trata o caput, com relação ao Ministério da Saúde, restringe-se a atender às especificidades decorrentes da assistência à saúde indígena.
Dessas exceções, importa notar que o referido limitador de 30% admitido para saque não tem aplicação individual, ou seja, para cada cartão de pagamento de que é titular o respectivo tomador de suprimento de fundos, mas sim em relação ao órgão que seu portador integrar, pois o limite é em razão do total anual da despesa deste último. Provavelmente, melhor teria sido se tal percentual fosse aplicado em razão de cada suprimento concedido. Demais disso: que além do regime comum de execução dos suprimentos há ainda um especial, o qual, em face de suas peculiaridades, deverá ser alvo de disciplina pelo titular das pastas aos quais permitidos. Quanto a esse último, vale dizer por ora que do mesmo adiante se tratará mais detidamente.
Ora bem, ao cabo dessa esclarecedora revista realizada no arcabouço normativo que empresta fundamento de validade ao instituto do cartão de pagamento como meio apto à realização de despesas de suprimento de fundos, assim como considerado o já referido em relação a este último, revela-se conveniente abrir um parêntese no desenvolvimento deste artigo. Assim se procede, uma vez que disso tudo sobeja evidente a considerável fragmentação da pertinente legislação, com diplomas vetustos ainda em vigor e tantos outros, mesmo bastante mutilados, em igual situação; isso tudo sem se considerar a coexistência deles com vários outros de menor hierarquia, como portarias, instruções normativas, ordens de serviço etc.
Com efeito, conviria muito que o legislador reunisse todos esses regramentos num único diploma de regência, de sorte a nele consolidar o proeminente tema. De certo que o resultado dessa iniciativa importaria numa importante contribuição para reverter a inicialmente referida generalizada falta de conhecimento do tema, inclusive pelo próprio servidor, além de, por óbvio, igualmente facilitar o acesso ao mesmo por todo cidadão que por ele se interesse. Aliás, essa proposição, dada a sua relevância, já foi preteritamente advogada pelo autor deste artigo (2008b, p. 2).