Sumário:1. Introdução. 2. Sobre a Teoria da Escolha Pública. 3. A Teoria da Escolha Pública e a Constituição Federal de 1988. 4. O meio ambiente na Ordem Econômica. 5. A descentralização municipal e a participação popular. 6. Considerações Finais. Referências Bibliográficas.
1. Introdução
A Teoria da Escolha Pública, embora de natureza econômica, oferece reflexões sobre outras áreas do conhecimento, em especial com relação à Ciência Política que, ao apresentar os problemas envolvendo questões de Estado, refletirá tais idéias no Direito Constitucional, no que tange a organização política e administrativa dos entes da federação.
Dentro deste contexto, optamos por oferecer alguns comentários acerca desta teoria, com ênfase nas questões envolvendo a defesa do meio ambiente, hoje reconhecida como elemento das atividades econômicas, e atuação políticas locais, destacando o papel dos municípios dentro da atual visão democrática.
2. Sobre a Teoria da Escolha Pública
"For his development of the contractual and constitutional bases for the theory of economic and political decision-making" [01] (James Buchanan)
Dentre inúmeras teorias que procuraram justificar e compreender os eventos econômicos, James Buchanan [02], através da chamada "Public Choice Theory" (Teoria da Escolha Pública), recebe o Prêmio Nobel de Economia no ano de 1986 [03].
A teoria da escolha pública nasce por intermédio do diálogo existente entre os problemas levantados por duas ciências zetéticas [04]: a economia e a ciência política. A questão observada por James Buchanan e Gordon Tullock, consistiu na crescente politização da economia, um movimento que se acreditava na existência de um Estado capaz de regular e administrar a economia [05].
Na linguagem de Giandomenico Majone, trata-se de um Estado Positivo. Todavia, lembra o autor que, em virtude de certos fatores sociais ocorridos na década de 70, tais como o desemprego e a inflação, passaram a descrever uma economia insatisfatória, passando o Estado a exercer um papel de agente regulador das atividades econômicas. Nesse ponto, o autor também destaca a influência desempenhada pela teoria da escolha pública:
Foi nesse contexto que a noção de falha de Governo surgiu, com os teóricos da escolha pública (public choice) identificando vários tipos de falhas do setor público, exatamente na mesma perspectiva que gerações anteriores ou de economistas haviam produzido uma lista ainda maior de tipos de falhas de mercado. As políticas de nacionalização pareceriam demonstrar uma evidência incontestável do fracasso do Estado Positivo. De um país a outro, empresas estatais foram questionadas por não conseguirem atingir nem seus objetivos sociais, nem os econômicos, por sua falta de responsabilização e pela tendência de serem capturadas por políticos e sindicatos [06].
Sobre o sentido da presente teoria, Carlos Pinto Correia destaca que a teoria da escolha pública atinge horizontes maiores do que as tradicionais formas de resolução dos problemas envolvendo decisões financeiras, pois oferece uma proposta que visa explicar o comportamento político [07].
Nas escolas econômicas de escolha pública encontradas nos EUA, a teoria aparece por meio de duas correntes: uma corrente mais conservadora (James Buchanan) não acredita em qualquer atuação estatal na economia, defendendo sua total descentralização; já a outra corrente, além da descentralização, também acredita na atuação estatal de governos locais e na aplicação da teoria dos jogos [08].
As extremas opiniões do economista não carecem de fundamento. Como já foi dito, James Buchanan utilizou-se dos problemas levantados pela ciência política, através dos filósofos contratualistas, que procuravam compreender a origem e atuação do Estado, juntamente com os necessários instrumentos econômicos que não se faziam eficientes no cenário daquela época. Sua decepção com o papel exercido pelos agentes públicos, representantes do povo em um regime democrático, já fora a decepção de outros pensadores. Nas palavras de Platão: As diferentes formas de governo fazem leis, democráticas, ou autoritárias,visando a seus respectivos interesses [09].
Nessa linha, acerca da teoria da escolha pública e sobre James Buchanan, Luiz Alberto Machado faz os seguintes comentários:
Sendo assim, e considerando acertadamente que o político é, antes de tudo um ser humano comum e, como tal, movido à busca de seus interesses pessoais, Buchanan recomenda o estabelecimento de limites à interferência dos políticos nas decisões econômicas. Esses limites devem ser votados pelos representantes democraticamente eleitos e devem ser inseridos na constituição do país, razão pela qual a teoria da escolha pública é também chamada de teoria constitucionalista.
Como se vê, James Buchanan desenvolveu uma teoria que propõe uma estreita aproximação entre o direito, a política e a economia. Preocupado com os abusos e com a irresponsabilidade de gestores de política econômica que exageravam na fixação das taxas de juros e no endividamento excessivo, tanto interno como externo, sugeriu um comportamento mais austero das autoridades, sobretudo na observância do equilíbrio fiscal [10].
Sendo o Direito Constitucional uma ciência dogmática, a aplicação da teoria da escolha pública pode ser positivada através da Constituição de um estado. A seguir, será feita uma análise do texto constitucional brasileiro com o intuito de levantar possíveis influências desta teoria econômica.
3. A Teoria da Escolha Pública e a Constituição Federal de 1988
"O político é aquele indivíduo que pede dinheiro aos ricos e votos aos pobres, prometendo, se eleito, defender uns dos outros" (James Buchanan)
A Constituição brasileira foi promulgada com ideologias e tendências contrárias à Carta anterior. Apoiada em um regime democrático, o texto constitucional garantiu ao cidadão as oportunidades de atuar de forma direta ou indireta, através de representantes eleitos, nos interesses estatais.
Dentro da organização político administrativa, os municípios recebem o real reconhecimento de entes federados, assim como, em termos de Administração Pública, são observadas a desconcentração (administração direta) e a descentralização (administração indireta) das funções públicas.
A fiscalização das atividades públicas também é ampliada, através das diversas formas de controle (interno [11], externo [12], e popular [13]) das atividades da Administração Pública.
Com relação à Ordem Econômica e Financeira, a Constituição adota um híbrido entre os pensamentos socialistas e capitalistas, designando para o Estado, na forma do art. 174 [14], um papel de agente normativo e regulamentador das atividades econômicas. Em tese, observa-se certa influência da teoria da escolha pública na Constituição Federal, não muito conservadora (James Buchanan), mais que acredita em uma atuação paralela dos agentes públicos. Vejamos, na prática, os seus primeiros passos.
Uma questão de ordem deve ser levantada. Diante de uma Constituição democrática em que o Estado não exerce o monopólio econômico, no dia 15/03/1990, após uma eleição legítima, o então presidente Fernando Collor de Mello faz os seguintes comentários em seu discurso de posse:
(...)
Entendo assim o Estado não como produtor, mas como promotor do bem-estar coletivo. Daí a convicção de que a economia de mercado é forma comprovadamente superior de geração de riqueza, de desenvolvimento intensivo e sustentado. Daí a certeza de que, no plano internacional, são as economias abertas as mais eficientes e competitivas, além de oferecerem bom nível de vida aos cidadãos, com melhor distribuição de renda.
(...) Em síntese, essa proposta de modernização econômica pela privatização e abertura é a esperança de completar a liberdade política reconquistada com a transição democrática, com a mais ampla e efetiva liberdade econômica [15].
De fato, seu discurso foi democrático, liberal e repleto de esperanças para uma gestão equilibrada, nos ditames da Constituição Federal. A garantia dada ao presidente de editar medidas provisórias, talvez, foi o instrumento que inviabilizou a concretização destes objetivos. Na mesma data, Fernando Collor revoga a Lei Sarney de 1985.
No dia seguinte, passa a vigorar no país o "Plano Brasil Novo" (plano Collor). O governo restabeleceu o cruzeiro como moeda, os preços foram congelados, e foram promovidos incentivos às importações. Depósitos bancários e as cadernetas bancárias foram imobilizadas. Nessa época, o novo governo brasileiro coloca o país em uma recessão econômica [16].
Sobre o plano Collor, logo após sua instituição, Jorge Vianna Monteiro elaborou um estudo que, fundamentado nos conceitos trazidos pela teoria da escolha pública, menciona alguns pontos que devem ser levados em conta caso este obtivesse sucesso:
a)a muito provável derrubada da inflação nas próximas semanas passa a um plano secundário, de vez que os custos dessa conquista podem envolver, em termos econômicos, recessão e perda de liberdade de escolha (bloqueio à racionalidade econômica). Em termos institucionais, a centralização do poder político na pessoa do Presidente da República e na coalizão partidária no Governo, em especial no PRN; a inviabilização da atual ordem constitucional, de vez que estará definitivamente exposto o dilema: presidencialismo versus parlamentarismo; a substituição do sentido de representabilidade política através da legislatura pelo do mandato presidencial; a instabilidade constitucional decorrente da não-operacionalização da Constituição de 1988. Tudo isso ocorrendo num ano eleitoral, e precedido por uma gigantesca transferência de recursos para os cofres do Governo;
b)a "inconsistência dinâmica" (no sentido de Kydland & Prescott e Calvo) de que os agentes econômicos antecipam que os objetivos liberalizantes da política econômica se revelarão sub ótimos no futuro próximo. Veja-se o caso da privatização de empresas e atividades estatais. A esse tipo de providências se contrapõem a compulsoriedade da subscrição dos "certificados de privatização" e a substancial ampliação da regulação econômica. [...]
c)teoria econômica não dispõe de moldura analítica pela qual se possa sistematizar a formulação de uma política tipo reforma, bem como a aferição de seus resultados. No caso presente, essa tarefa é ainda mais complexa em razão da fragilidade de nossas instituições políticas. Por exemplo, pelo exposto, sequer teríamos uma moldura constitucional para orientar a valorização dessa política. No âmbito da "Economia Constitucional", não saberíamos a que jogo pertencem as regras que estão sendo adotadas! [17]
Entretanto, no dia 31/12/1991, foi instituído o Plano Collor 2, que estabeleceu o congelamento dos preços e resultou no desabamento do mercado, permanecendo a inflação, que se encontrava estabilizada em 7% ao mês [18].
Para encerrar a questão, além destas questões que promoveram o descrédito nas políticas econômicas implantadas, no dia 10/03/1992 é publicada na revista Veja, uma revelação de Pedro Collor, irmão do Presidente, sobre um esquema de corrupção organizado por Paulo Cezar Farias. O Senado Federal aprova a instauração do processo de impeachment que, no entanto, não chega ao fim. Fernando Collor renuncia o cargo em 29/09/1992 [19]. Trata-se de mais um exemplo que justifica as opiniões de James Buchanan acerca dos representantes políticos.
Deixando de lado este debate havido no cenário nacional, as discussões que tomaram a atenção da economia e das políticas governamentais do século XX direcionaram-se para um único tema: o meio ambiente.
A revolução industrial e tantos outros elementos que geraram o crescimento econômico de grandes potências passam a ser observadas com um novo enfoque, diante de diversos documentos internacionais e movimentos que abriram os debates em busca de uma nova forma de desenvolvimento: o desenvolvimento sustentável [20].
4. O meio ambiente na Ordem Econômica
"Vivemos um mundo de opulência sem precedentes, mas também de privação e opressão extraordinárias. O desenvolvimento consiste na eliminação de privações de liberdade que limitam as escolhas e as oportunidades das pessoas de exercer ponderadamente sua condição de cidadão" (Amartya Sen)
Com a idéia de desenvolvimento sustentável, o meio ambiente toma conta das decisões políticas e econômicas. Um comentário digno de nota diz respeito a diferença entre desenvolvimento econômico e crescimento econômico.
Amartya Sem, prêmio Nobel em economia no ano de 1998 através de sua contribuição para a teoria da decisão social e do bem estar social [21], publica obra Desenvolvimento como Liberdade.
Para o economista, o desenvolvimento não envolve, apenas, a obtenção de riquezas e o aumento do Produto Interno Bruto (PIB) como referencias. Existem outros elementos, como as disposições sociais e econômicas (serviços de educação, saúde, dentre outros direitos sociais), e outros direitos civis [22].
Alcindo Gonçalves, apoiado nas idéias de Amartya Sen, destaca que o economista observa o desenvolvimento como um processo de expansão das liberdades reais desfrutadas pelas pessoas [23]. O autor destaca ainda que, para o economista, tanto o crescimento do PIB quanto o aumento das rendas individuais são meios de expansão das liberdades desfrutadas pelos membros de uma sociedade, devendo, portanto, o desenvolvimento ter como referência a melhoria da qualidade de vida e o aumento das liberdades, sendo, por conseqüência, entendido como o aumento do bem-estar da sociedade [24].
Quanto à influência do meio ambiente na economia, Susan Rose-Ackerman fez um estudo sobre o controle das políticas ambientais através de um comparativo entre os sistemas de governo da Alemanha e dos EUA [25].
Em ambos os regimes, Susan destaca que as discussões envolvendo a proteção ambiental restringem-se a influência de grupos organizados. Nessa questão, existe um grande conflito envolvendo o poder democrático e as competências governamentais, haja vista que o problema atinge o interesse de consumidores, trabalhadores, indústrias e famílias, dentro de democracias representativas regidas por economias capitalistas [26].
A Alemanha, que adotou o sistema parlamentarista de governo, tem como instrumento a fechada conexão entre o processo legislativo e os estatutos implantados pelo executivo. O controle popular é exercido através dos cidadãos através do voto e dos seus partidos políticos. Grande parcela das escolhas políticas deriva dos princípios que regem a Administração Pública. [27]
No Estado alemão, em apertada síntese, sua política baseia-se em um parlamento composto por fortes partidos políticos com burocratas especialistas nas suas áreas de concentração, e uma estrutura federativa administrativa (com tribunais administrativos) que mantém uma relação com a experiência técnica de grupos privados, com forte proteção dos direitos individuais. O parlamento é composto por duas casas: casa baixa (cuja composição é feita mediante eleições diretas) e casa alta (composta por ministros de estado com representação proporcional da população) [28]. Também existe na Alemanha um grande número de organizações privadas (conselhos, fundações, etc.) que contribuem para a defesa do meio ambiente [29].
Já os EUA, através do sistema presidencialista, coloca suas forças no aberto sistema de separação dos poderes, onde, para a resolução dos conflitos ambientais, o juízes e advogados entenderam como válida a implementação de planos políticos por agencias reguladoras [30].
No Estado norte-americano, as decisões judiciais suplementam as diretrizes promovidas pelo Congresso [31]. Assim como na Alemanha, os EUA também recebem o apoio de organizações privadas que exercem um papel regulador nestas atividades de controle.
Entretanto, ambos os regimes federativos encontram problemas sobre uma questão de ordem ambiental: a poluição. A Alemanha apóia a descentralização, ao passo que os EUA apóia a centralização [32].
O incentivo encontrado no governo alemão direciona-se ao fortalecimento do controle local, cabendo ao governo central guiar os processos de licenciamento das passíveis de poluição (que serão promovidas pelas localidades), intervindo nos casos em que existam maiores locais. Trata-se de uma forma encontrada para fortalecer os governos mais próximos da degradação [33].
Já nos EUA, o controle ambiental encontra-se, centralizado com as autoridades oficiais e agências regionais de proteção ambiental, com base em planos federais e auxiliados pelas cortes federais distritais [34].
No ordenamento jurídico brasileiro, a proteção ambiental (competência administrativa) constitui um dever pertence a todos os entes da federação [35]. Entretanto, a competência legislativa foi prescrita de forma supletiva para a União, o Distrito Federal, e os Estados. [36] Com relação aos detentores do interesse local, por uma interpretação sistêmica, estes poderão suplementar as demais legislações no que couber à sua esfera [37]. Para Vladimir Garcia Magalhães, a Constituição de 1988 inspirou-se na Constituição de Weimar (1919), ou seja, adotou as diretrizes do federalismo alemão. [38]
Sobre a relação entre meio ambiente e a economia brasileira, para Cristiane Derani, o ponto de ligação entre o direito econômico e o direito ambiental consiste na qualidade de vida [39]. De acordo com a autora,
A presença da fórmula qualidade de vida, finalidade máxima da implementação dos preceitos normativos do direito ambiental, surgiu como complemento necessário ao sentido que anteriormente lhe era dado pelas teorias econômicas preocupadas com a consecução do bem-estar – encontradas sustentando as normas da ordem econômica constitucional brasileira, dentro da afirmação de que esta ordem tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social (art. 170) [40].
Além desta relação, o texto constitucional prescreve, em seu art. 170, VI, o dever da política econômica de preservar o meio ambiente.
Portanto, a política ambiental brasileira prevista na Constituição, em termos econômicos, atende ao princípio do desenvolvimento sustentável e ao desenvolvimento econômico (Amartya Sen). Entretanto, a teoria da escolha pública nos faz refletir sobre a efetividade economia desta política. Entretanto, se adotamos os princípios pertinentes ao federalismo alemão (descentralização), porque centralizar as competências constitucionais no governo federal, uma adoção desvirtuada do modelo federativo norte-americano? Nossas experiências, em primeiro plano com o governo Collor, e em segundo plano com os conflitos de competência em matéria ambiental, demonstram a necessidade de mudanças.