RESUMO
O presente estudo de caso tem como objeto a exigência pelo Instituto Ambiental do Paraná de eliminação pelos supermercados do fornecimento de sacolas de plástico. Tal exigência surgiu como fruto do programa Desperdício Zero lançado pela Secretaria do Meio Ambiente do Paraná visando a redução dos resíduos sólidos produzidos no Estado. Em que pese alguma resistência das redes de supermercado, principalmente das de grande porte, a exigência vem tomando força e ganhando o apoio do Ministério Público Estadual, ambientalistas, consumidores e até mesmo dos Deputados Estaduais que já formularam três proposições visando a regulamentação legal da exigência e vêm debatendo o assunto com membros de diversos setores da sociedade. A preocupação com o excesso de plástico atualmente encontrado no meio ambiente não se trata de uma preocupação exclusiva do Brasil, mas de países de todo o mundo. Alguns já baniram as sacolas de material plástico comum, outros vêm realizando a substituição gradual, seja exigindo uma mudança de postura do consumidor – aplicando como forma de "estímulo" uma taxa por sacola plástica utilizada – seja exigindo uma mudança no hábito do fornecedor, para disponibilização de sacolas oxi-biodegradáveis, de pano ou de papel.
PALAVRAS-CHAVE
Resíduos sólidos – sacolas plásticas – substituição – supermercados - desperdício zero
INTRODUÇÃO
Um dos maiores desafios ambientais da sociedade moderna é reduzir a quantidade de lixo dispensado nos aterros sanitários, o que tem exigido atenção especial de países de todo o mundo, principalmente no que se refere à quantidade de materiais plásticos dispensados diretamente no meio ambiente.
Estimativas divulgadas recentemente apontam que, no Brasil, embora muitos municípios já realizem algum tipo de coleta seletiva, no caso do plástico não é recolhido nem 25% de todo resíduo descartado.
Uma possível justificativa para tal fato é o baixo valor de mercado do plástico na indústria de reciclagem, o que o torna pouco interessante para os carrinheiros, maiores responsáveis pela coleta de materiais recicláveis.
Neste sentido, o Desembargador e Professor Vladimir Passos de Freitas alerta que a destinação dos resíduos sólidos é um dos problemas mais agudos na proteção e na busca de um meio ambiente sadio, entretanto é assunto pouco tratado pelo Direito Ambiental no Brasil. Segundo o mesmo Autor, uma das causas desta situação é o fato de não existir, no Brasil, uma lei-quadro que trace uma política uniforme de resíduos sólidos para todo o país. [01]
De acordo com a Constituição Federal, a competência para legislar sobre a proteção do meio ambiente e o controle da poluição é concorrente entre a União, os Estados e o Distrito Federal. [02] Entretanto, por força do artigo 30, I, da Carta Magna, compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesses locais, o que vem legitimando a atuação dos Municípios em políticas de resíduos sólidos.
Logo, enquanto não há uma legislação federal que estabeleça uma política nacional e uniforme de resíduos sólidos, alguns Estados vêm editando leis neste sentido a serem aplicadas nos limites de seu território, como é o caso do Estado do Paraná que promulgou a Lei Estadual 12.493 de 22.01.1999, estabelecendo o tratamento e destinação dos resíduos sólidos visando o controle da poluição ambiental.
Vladimir Passos de Freitas afirma que "na verdade, o papel mais importante na área dos resíduos sólidos está reservado aos Municípios. Não é comum, todavia, que eles tenham uma lei especial tratando do assunto." [03] Assim, normalmente a previsão é feita na lei municipal que cria o Plano Diretor do Município, em lei Municipal que trate sobre proteção ambiental [04], ou ainda em leis municipais esparsas que cuidam direta ou indiretamente da matéria [05].
PROGRAMA DESPERDÍCIO ZERO
No ano de 2003 o Estado do Paraná lançou o Programa Desperdício Zero, promovido pela Secretaria do Meio Ambiente e Recursos Hídricos, cujo principal objetivo é a eliminação de 100% dos lixões do Estado e a redução de 30% dos resíduos sólidos produzidos no Paraná, no prazo de 10 anos [06].
O anseio do programa é convocar e mobilizar toda a sociedade para a consciência da necessidade de mudança de hábitos de consumo, combate ao desperdício e potencialização da reutilização e reciclagem.
Dentre as ações a serem implementadas pelo programa, destacamos:
* Estimular o estabelecimento de parcerias entre o poder público, setor produtivo e a sociedade civil, através de iniciativas que promovam o desenvolvimento sustentável;
* Implementar a gestão diferenciada para resíduos domiciliares, comerciais, rurais, industriais, construção civil, de estabelecimentos de saúde, podas e similares e especiais;
* Estimular a destinação final adequada dos resíduos sólidos urbanos de forma compatível com a saúde pública e a conservação do meio ambiente;
* Implementar programas de educação ambiental, em especial os relativos a padrões sustentáveis de consumo;
* Adotar soluções regionais no encaminhamento de alternativas ao acondiciona-mento, armazenamento, coleta, transporte, tratamento e disposição final dos resíduos sólidos;
* Licenciar, fiscalizar e monitorar a destinação adequada dos resíduos sólidos, de acordo com as competências legais;
* Promover a recuperação do passivo ambiental, oriundos da disposição inadequada dos resíduos sólidos; [07]
No Paraná, cerca de 20 mil toneladas de resíduos são depositados nos aterros sanitários por dia, dentre os quais se verificou que os materiais que mais se acumulam são sacolas plásticas, embalagens longa vida, pilhas e baterias, papel, materiais de construção civil, pneus, lâmpadas fluorescentes, metais, vidros e óleo lubrificante.
Com base neste diagnóstico, o programa Desperdício Zero, por meio do Instituto Ambiental do Paraná, vem convocando fabricantes e distribuidores dos principais tipos de resíduos para aproximá-los das recicladoras e, em parceria com Ministério Público Estadual, cobrar os grandes geradores de resíduos – como redes de supermercados, fabricantes de embalagens longa vida e também de óleo lubrificante, por exemplo – suas responsabilidades sob a destinação final dos produtos que comercializam ou distribuem.
O Instituto Ambiental do Paraná se trata de uma autarquia estadual – órgão executivo da administração indireta – vinculado à Secretaria Estadual do Meio Ambiente e criado pela Lei Estadual nº 10.066/92 (alterada pela Lei Estadual n.º 11.352/96), que possui, dentre seus objetivos, os seguintes:
Art. 6º. São objetivos do IAP: I - propor, executar e acompanhar as políticas de meio ambiente do Estado; II - Fazer cumprir a legislação ambiental, exercendo, para tanto, o poder de polícia administrativa, controle, licenciamento e fiscalização;(...) [08]
Assim, em relação às sacolas plásticas, desde o início do ano de 2007 o Instituto Ambiental do Paraná e o Ministério Público local vêm atuando mais firmemente na tentativa de diminuir o impacto ambiental que o seu consumo exacerbado e irresponsável vem causando. De início, a Associação Paranaense de Supermercados (Apras) foi chamada a se manifestar sobre o destino das milhões de sacolas usadas mensalmente. Em seguida, as redes de supermercados também foram instadas a se manifestar sobre o consumo e destino das sacolas plásticas.
Segundo dados da Secretaria de Meio Ambiente (Sema), mensalmente são distribuídas em média cerca de 80 milhões de sacolas de plástico no Estado, as quais correspondem a 20 toneladas de plástico lançados no meio ambiente. Como o plástico pode demorar de 100 a 500 anos para se decompor, essas sacolas causam graves problemas ambientais.
Estimativas do programa Desperdício Zero apontam que de cada 100 sacolas plásticas, apenas 15 retornam para reciclagem. A maior parte do material é depositado no meio ambiente, seja em aterros sanitários ou abandonadas em fundos de vale, rios e terrenos baldios, gerando um grande passivo ambiental.
De acordo com o secretário estadual do meio ambiente, Rasca Rodrigues, "de março a dezembro de 2007 foram recolhidas por uma empresa 150 tartarugas no Litoral do Paraná. 75% apresentavam no estômago resíduos de plástico. Além disso, as sacolas sempre são vistas quando há entupimento de esgoto". [09]
O mesmo problema vem sendo relatado por ambientalistas, que já chamaram a atenção para inúmeros casos de baleias, golfinhos, tartarugas e aves marinhas que morreram asfixiadas com artigos de plástico.
Diante deste panorama, o Ministério Público Estadual vem atuando firmemente perante as redes de supermercados, a fim de encontrar uma solução viável e eficaz para o problema das sacolas plásticas que são distribuídas aos clientes.
ATUAÇÃO DO IAP E DO MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL
A Lei Estadual n° 12493 de 22/01/1999 que "estabelece princípios, procedimentos, normas e critérios referentes a geração, acondicionamento, armazenamento, coleta, transporte, tratamento e destinação final dos resíduos sólidos no Estado do Paraná, visando controle da poluição, da contaminação e a minimização de seus impactos ambientais", é que dá respaldo à atuação do Instituto Ambiental do Paraná e ao Ministério Público Estadual para exigir das redes de supermercado uma mudança de hábito no fornecimento das sacolas plásticas.
O artigo 17 da referida lei estabelece que as atividades geradoras de quaisquer tipos de resíduos sólidos ficam obrigadas a cadastrarem-se junto ao Instituto Ambiental do Paraná – IAP, para fins de controle e inventário dos resíduos sólidos gerados no Estado do Paraná.
Já o artigo 4° estabelece que "as atividades geradoras de resíduos sólidos, de qualquer natureza, são responsáveis pelo seu acondicionamento, armazenamento, coleta, transporte, tratamento, disposição final, pelo passivo ambiental oriundo da desativação de sua fonte geradora, bem como pela recuperação de áreas degradadas."
O artigo 18 da mesma lei aponta os responsáveis pela execução de medidas para prevenir e/ou corrigir a poluição e/ou contaminação do meio ambiente decorrente de derramamento, vazamento, lançamento e/ou disposição inadequada de resíduos sólidos e o artigo 19 estabelece penalidades para os infratores da lei, nos seguintes termos:
Art. 19. Sem prejuízo das sanções civil e penais, as atividades geradoras, transportadoras e executoras de acondicionamento, de tratamento e/ou de disposição final de resíduos sólidos, no Estado do Paraná, que infringirem o disposto na presente Lei, ficam sujeitas às seguintes penalidades administrativas, que serão aplicadas pelo Instituto Ambiental do Paraná - IAP:
I - multa simples ou diária, correspondente no mínimo a R$ 500.00 e no máximo, a R$ 50.000.00, agravada no caso de reincidência específica:
II - perda ou restrição de incentivos e benefícios fiscais concedidos pelo Poder Público;
III - perda ou suspensão de participação em linhas de financiamento em estabelecimento oficial de crédito;IV - suspensão da atividade;
V - embargo de obras;
VI - cassação de licença ambiental.
Diante do respaldo legal, o Centro de Apoio Operacional às Promotorias de Proteção ao Meio Ambiente do Ministério Público do Paraná, vem fiscalizando as redes supermercadistas quanto ao cumprimento da exigência do IAP de apresentação de formas alternativas às tradicionais sacolas plásticas para a distribuição de mercadorias aos clientes, a fim de minimizar o impacto ambiental delas decorrente.
Entretanto, infelizmente, as maiores redes de supermercados sempre apresentaram pouco interesse em agir em prol do meio ambiente, o que vem exigindo do Ministério Publico Estadual uma atuação mais rigorosa, inclusive com a determinação de um prazo final para que os supermercados deixassem de utilizar as sacolas plásticas comuns e as substituíssem por alternativas. Após esse período, as empresas estariam sujeitas a multa ambiental (Lei Federal 9605/98), que pode variar de R$ 50 a R$ 50 milhões em razão do volume de sacolas distribuídas.
As investidas do Ministério Publico vêm surtindo efeito principalmente perante as cadeias supermercadistas locais, que passaram a substituir as embalagens tradicionais por materiais ecológicos.
Uma das alternativas para substituir as embalagens tradicionais é a adoção do material biodegradável, que consiste no acréscimo de um aditivo (d2w) em sua fabricação. É esse aditivo, misturado aos plásticos em sua fabricação, que faz com que fatores como luz solar, umidade, temperaturas elevadas e stress do material, fragilizem as ligações entre os átomos e permitam a sua dissolução em dióxido de carbono, água e biomassa por microorganismos. Ele tem as mesmas propriedades do produto convencional, inclusive em relação à resistência, transparência, permeabilidade e impressão. O principal diferencial é quanto ao processo de decomposição - enquanto o plástico comum demora em torno de 200 anos, a sacola com d2w leva, no máximo, 18 meses para se degradar.
A resistência maior para a substituição das sacolas ocorre nas redes nacionais - algumas, inclusive, não informam a quantidade de sacolas usadas nem apresentam medidas alternativas para a questão do descarte desses itens no meio ambiente. Devido a isso o Instituto Ambiental do Paraná (IAP) vem aplicando uma multa diária a esses estabelecimentos, no valor de R$ 70.000,00 (setenta mil reais).
O que se verifica, portanto, é que algumas redes de supermercado tentam se esquivar de assumir compromissos ambientais no país, inclusive se recusando a adotar no Brasil práticas ambientais que já adotam em outros países, como é o caso da rede Wal Mart que passou a distribuir sacolas oxibiodegradáveis em todas suas lojas na Argentina, e a rede Carrefour, que disponibiliza dois tipos de sacola (oxibiodegradável e de pano) em seus estabelecimentos na França.
A eliminação das sacolas plásticas dos supermercados é uma preocupação mundial. A cidade americana de San Francisco, na Califórnia, já baniu as sacolas plásticas dos supermercados.
Um dos primeiros países a estabelecer uma regulamentação para o uso das sacolas plásticas foi a Irlanda, em 2002, onde é cobrada uma taxa pelo uso das sacolas plásticas que é revertida em investimentos em projetos ambientais. França e Inglaterra também vêm adotando a mesma medida, atingindo o bolso dos consumidores, forçando-os a uma mudança de hábito e estimulando a aquisição de sacolas reutilizáveis.
"Na Irlanda, a redução no uso de sacolas plásticas foi de 90%, após a implementação da taxa "plastax", que incide sobre elas. Na Franca, a cobrança começou em alguns supermercados, mas o governo já determinou que elas devem deixar de ser usadas até 2010. Marks & Spencer e Ikea, marcas mundialmente conhecidas, informam a queda de 95% no uso das sacolas em suas filiais da Inglaterra, desde o início da cobrança de uma taxa fixa. Para ocupar o lugar do plástico, cresce a venda de sacolas não-descartáveis, produzidas com materiais alternativos e mais resistentes, de diversos tamanhos, mas bonitas (de diversas cores) e ecologicamente corretas." [10]
Paralelamente, diversos países vem desenvolvendo campanhas publicitárias de conscientização da população, o que é indispensável para o sucesso de qualquer medida eficaz.
Não se pode ignorar que o cidadão brasileiro, em sua quase totalidade, não possui bons hábitos no que se refere ao descarte do lixo. A ausência do hábito de separação do lixo para reciclagem, o costume – lamentável - de se jogar lixo nas ruas e o déficit da administração pública de algumas cidades no que se refere ao recolhimento do lixo, contribuem para acentuar o problema das sacolas de plástico lançadas irregularmente no meio ambiente. Logo, no Brasil, a proibição pura e simples do uso de sacolas de plástico pelos supermercados é uma solução paliativa que não resolve definitivamente o problema.
Primeiramente, se considerarmos o fato de que a cultura brasileira consiste em utilizar as sacolas de supermercado para armazenar o lixo, a eliminação dessas sacolas apenas transferirá o problema para os sacos de lixo, que também não são biodegradáveis e são ainda mais espessos que as sacolas. Ou seja, diminuirá o consumo de sacolas e aumentará o de sacos de lixo.
Assim, qualquer solução para o problema deve envolver a alteração das propriedades do plástico (seja para o uso de sacolas ou sacos de lixo) por um material biodegradável.
Quando se cogita como solução a substituição das sacolas de plástico por sacos de papel, como é feito nos Estados Unidos, o problema é outro: o transporte das compras. Os sacos de papel não permitem a mesma mobilidade de transporte das sacolas, principalmente para os consumidores que utilizam ônibus ou trem.
Já as sacolas de pano, reutilizáveis, são uma excelente solução para esse problema, entretanto, dependem de uma conscientização ainda maior dos consumidores, para que criem o hábito de sair de casa com as sacolas na bolsa ou dentro do carro.
E a conscientização não deve se limitar ao hábito de utilizar as sacolas de pano, mas, principalmente, abranger a necessidade de uma rígida separação do lixo reciclável e da importância não jogar lixo nas ruas e em locais não abrangidos pelo serviço de coleta.
Mas, em que pese a solução encontrada no Paraná não exigir - em primeira mão - uma mudança de hábito dos consumidores mas sim dos fornecedores, não deixa de ser legítima e apropriada a atuação do IAP e do Ministério Público, que vêm dando um primeiro grande passo em busca de uma solução, principalmente considerando os objetivos ambientais da medida e sua total consonancia com os principios do direito ambiental.
PRINCÍPIOS DE DIREITO AMBIENTAL
Como corolário do princípio do poluidor-pagador, vem sendo cada vez mais difundido entre os doutrinadores o princípio da responsabilidade pós-consumo.
Este princípio decorre da constatação de que um dos maiores problemas da atualidade é justamente a geração de resíduos oriundos do consumo em massa levado a efeito pela população. Assim, quanto mais irresponsável for o consumo da sociedade, maior será a agressão ao meio ambiente em toda cadeia produtiva.
Luciano Furtado Loubet ressalta que quando não há tratamento e destinação adequados ao resíduo oriundo do consumo de determinado produto, quem arca com o ônus da perda da qualidade ambiental é a própria sociedade. "Assim, a finalidade do princípio da responsabilidade pós-consumo é justamente combater esta distorção, de forma que o custo desta externalidade ambiental passe a ser arcado pelo fornecedor do produto que obteve lucro na operação." [11]
Como requisitos para aplicação do princípio da responsabilidade pós-consumo, Luciano Furtado Loubet aponta dois fundamentos: periculosidade intrínseca do produto ou/e periculosidade decorrente do consumo em massa. "Estando presentes um destes fundamentos – ou ambos – é possível obrigar judicialmente os fabricantes pela responsabilidade pós-consumo de seus produtos, embalagens ou resíduos, sendo possível também ao Conama regulamentar as hipóteses de responsabilidade pós-consumo, como o fez nos casos de pilhas e baterias, pneus, óleo lubrificante, dentre outros." [12]
A Procuradora de Justiça do Ministério Público do Rio Grande do Sul, Silvia Cappeli, conceitua o princípio da responsabilidade pós-consumo como o "dever dos fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes de coletar, transportar e dar destino final adequado aos resíduos sólidos gerados pelos produtos ou por suas embalagens." [13]
Considerando a periculosidade causada pelo consumo em massa dos produtos comercializados pelas redes de supermercado em razão da forma como são transportados pelos consumidores até suas residências (sacolas plásticas distribuídas gratuitamente e indiscriminadamente pelos estabelecimentos), os supermercados devem ser responsabilizados pelos danos ambientais decorrentes do excesso de resíduo sólido produzido (distribuído), principalmente considerando o fato de existirem alternativas viáveis para a prevenção do dano ambiental e de que estas alternativas dependem da simples mudança de hábito dos supermercados para que deixem de fornecer tais sacolas plásticas aos consumidores.
E as alternativas, conforme já mencionado, são inúmeras, desde a substituição por sacolas oxi-biodegradáveis, sacos de papel, sacolas reutilizáveis de pano, etc.
Importante destacar que o princípio da atuação preventiva encontra respaldo no artigo 225, caput, da Constituição Federal, quando incumbe ao Poder Público e à coletividade o dever de proteger e preservar o meio ambiente às presentes e futuras gerações.
Desta feita, já estando devidamente constatados e sendo indiscutíveis os danos causados ao meio ambiente em razão da imensa quantidade de sacolas de plástico que são disponibilizadas pelos supermercados – principalmente considerando se tratar de uma quantidade expressiva e majoritária no universo de sacolas de plástico encontradas no meio ambiente – não há dúvidas quanto a necessidade de uma minimização ou eliminação desse contingente, como forma de prevenir e preservar o meio ambiente para as atuais e futuras gerações.
E, em que pese a substituição das sacolas de plástico comum por sacolas de plástico oxi-biodegradável não se tratar de uma solução imediata e definitiva para o problema, não se pode ignorar que esta medida minimizará com o tempo os danos ao meio ambiente, sendo uma medida legítima e amparada pelo princípio da responsabilidade pós-consumo que também se refere "a imputação ao fabricante de obrigações e limites a seus produtos para que o rejeito do mesmo, após o consumo, seja menor do que caso não adotadas estas medidas ambientais." [14]