A propaganda eleitoral, em sentido amplo, pode ser conceituada como aquela elaborada por partidos políticos e candidatos com a finalidade de captar votos do eleitorado para investidura em cargo público eletivo.
Joel Cândido define propaganda eleitoral como "uma forma de captação de votos usada pelos Partidos Políticos, Coligações e Candidatos, em época delimitada por lei, através da divulgação de suas propostas, visando a eleição a cargos eletivos". [01]
Distingue-se da propaganda partidária, consistente na divulgação das metas programáticas dos partidos políticos, a qual se realiza fora da época das eleições, com o fim de arregimentar pessoas que compartilham dos mesmos ideais.
A propaganda eleitoral constitui, portanto, instrumento de manifestação da liberdade de pensamento, direito e garantia individual do homem expressamente previsto no rol dos direitos fundamentais de primeira geração, precisamente no artigo 5º da Constituição Federal, como meio de limitação do poder estatal frente ao direito do indivíduo de exteriorizar seu pensamento, sua ideologia.
Contudo, como todos os demais direitos fundamentais, a liberdade de expressão também se encontra envolvida pelo manto da limitabilidade, ou seja, não é absoluta diante de uma hipótese de colisão de direitos desta natureza.
Em sendo assim, a liberdade de opinião expressa no plano eleitoral também é atingida pela relatividade, a fim de se preservar o ideal democrático, consagrado pela Constituição Federal, o qual assegura a igualdade daqueles que se propõem a concorrer à gestão pública.
Todavia, as restrições impostas à propaganda eleitoral devem ser amparadas em lei que atenda à razoabilidade, preserve o conteúdo essencial do direito, ou seja, limita-se apenas o necessário para a conservação do interesse público.
No Brasil, a propaganda eleitoral tem seu exercício regulamentado, em âmbito federal, dentre outros, pelo Código Eleitoral, pelas Leis nºs 9.504, de 30 de setembro de 1.997 e 11.300, de 10 de maio de 2006, pelas Resoluções e Instruções do Tribunal Superior Eleitoral.
Entretanto, com a proximidade de cada pleito eleitoral, exsurge a preocupação com os efeitos poluidores da propaganda eleitoral, sejam visuais ou sonoros, despertando a necessidade de busca de instrumentos legais de contenção de "poluição eleitoral", mormente ante a garantia constitucional de um meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Esta preocupação social foi valorizada por inúmeros Municípios brasileiros, que aprovaram leis referentes à matéria eleitoral, regulamentando em específico a vedação de propagandas eleitorais, tais como proibição de letreiros, fixação de placas, estandartes, faixas e assemelhados ou sob qualquer forma, em muros, fachadas, paredes, mesmo que para isso haja consentimento expresso do proprietário ou locatário, no caso de imóvel privado, com o objetivo de vedar em âmbito local a poluição eleitoral.
Diante da edição de leis municipais referente matéria específica do direito eleitoral, mister se faz a análise da competência do Município para legislar sobre matéria desta natureza, análise esta que alicerça o presente estudo.
O Estado brasileiro adotou forma federativa de estado, tendo sua organização administrativa formada por quatro tipos de entes federativos, quais sejam: União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios.
A descentralização política inerente à forma federativa pressupõe, entre os entes federativos, a repartição constitucional de competências administrativas, legislativas e tributárias.
Assim, para melhor organização do exercício da autonomia assegurada aos entes federativos, bem como para garantir maior segurança jurídica, a Constituição Federal limita o poder de legislar fixando duas competências legislativas: privativa e concorrente.
A competência concorrente se firma com o princípio da predominância de interesse, de sorte que a União legisla acerca de matéria de interesse geral, os Estados-Membros sobre leis de interesse regional e, por fim, os Municípios legislam a respeito de matéria de interesse local.
A competência privativa da União vem disciplinada no artigo 22 da Constituição Federal, em cujo rol encontra-se o direito eleitoral e, muito embora o parágrafo único deste mesmo dispositivo constitucional estabeleça que a competência privativa da União possa ser delegada mediante Lei Complementar aos Estados-Membros, esta delegação trata de mera faculdade da União.
Desta feita, a competência para legislar sobre o direito eleitoral é privativa da União, que só teria a faculdade de delegar esta competência aos Estados-Membros e, por força do art. 32, §1º da Constituição Federal, ao Distrito Federal, mas jamais aos Municípios.
Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, ao tratar da competência privativa da União ensinam: "Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios não dispõem de competência para legislar sobre as matérias arroladas no art. 22, sob pena de inconstitucionalidade’. [02]
Não se pode, portanto, fundamentar a competência Municipal em tratar de matéria eleitoral por se referir a interesse local ou sobre a possibilidade de suplementar a legislação federal ou estadual.
A conceituação do interesse local deve levar em conta sempre a situação concreta, constituindo aquele que predominantemente afeta à população do lugar.
Sobre o tema, Hely Lopes Meirelles [03] assim se pronunciou: "(...) o assunto de interesse local se caracteriza pela predominância (e não pela exclusividade) do interesse para o Município, em relação ao do Estado e da União. Isso porque não há assunto municipal que não seja reflexamente de interesse estadual e nacional. A diferença é apenas de grau, e não de substância."
De sorte que, haverá competência do Município para legislar sobre assuntos de interesse local sempre que houver necessidade de uma norma específica para o local em uma determinada matéria.
Já a competência do Município em suplementar a legislação Federal ou Estadual, consiste na possibilidade de suprir as omissões e lacunas da legislação federal e estadual, para ajustar sua execução a peculiaridades locais, desde que presente o requisito primordial de fixação de competência do Município que se consubstancia no interesse local, além de não contrariar as disposições gerais que regulamenta.
Este é o entendimento esposado por Alexandre de MORAES [04], vejamos:
4. Competência suplementar (CF, art. 30, II)
O art. 30, II, da Constituição Federal preceitua caber ao município suplementar a legislação federal e estadual, no que couber; o que não ocorria na constituição anterior; podendo o município suprir as omissões e lacunas da legislação federal e estadual, embora não podendo contraditá-las, inclusive nas matérias previstas do art. 24 da Constituição de 1988. Assim, a Constituição Federal prevê a chamada competência suplementar dos municípios, consistente na autorização de regulamentar as normas legislativas federais ou estaduais, para ajustar sua execução a peculiaridades locais, sempre em concordância com aquelas e desde que presente o requisito primordial de fixação de competência desse ente federativo: interesse local.
Então, mesmo detendo competência de interesse local e suplementar de legislação federal e estadual, em nenhuma hipótese, ao exercer tais competências o Município poderá contrariar aquilo que está estabelecido na legislação que suplementa, ou seja, não pode vedar aquilo que a legislação federal e estadual permite e, muito menos tratar de matéria de competência privativa da União, através de lei específica.
Ocorre que a lei federal eleitoral em vigor não proíbe a realização de propaganda eleitoral, apenas impede comportamentos excessivos, punindo a União, por intermédio da Justiça Eleitoral, aqueles que desrespeitam as limitações legais, e também aos que abusam do exercício de seu direito de livre expressão, desrespeitando os fins sociais que os fundamentam.
Veja-se que o Código Eleitoral (art. 243, inciso VIII) proíbe apenas a veiculação de propaganda "que prejudique a higiene e a estética urbana ou contravenha as posturas municipais ou a outra qualquer restrição de direito",
A propaganda exercida em harmonia com a legislação eleitoral não pode, portanto, ser coibida por autoridade pública, tanto é assim que o Código Eleitoral prevê como crime a conduta de "inutilizar, alterar ou perturbar meio de propaganda devidamente empregado" (CE, art. 331), e a de "impedir o exercício de propaganda" (CE, art. 332).
Patente, portanto a inconstitucionalidade das leis municipais que tratam especificadamente da vedação de propaganda político eleitoral por invasão da competência privativa da União para legislar sobre direito eleitoral, além de não se firmar no terreno da juridicidade por também ofender o Código Eleitoral, bem como a Lei nº 9.504/97.
Neste sentido leciona José dos Santos Carvalho Filho [05] ao afirmar que "... será inválido o ato de polícia praticado por agente de pessoa federativa que não tenha competência constitucional para regular a matéria e, portanto, para impor a restrição."
Assente de dúvida, o que os Municípios poderiam fazer, no uso de sua competência de tratar de assuntos de interesse local (art. 30, inc. I, CF), seria especificar a forma de exercício da publicidade em geral, em seu âmbito territorial, no Código de Posturas Municipais, considerando que a legislação federal só veda a propaganda que contrariar as chamadas posturas municipais.
Considerando a repartição de competência legislativa no sistema constitucional brasileiro, concluímos pela impossibilidade do Município legislar sobre matéria expressamente prevista como de competência privativa da União (art. 22, CF), apontando com isso o vício de inconstitucionalidade material de leis municipais que tratem especificadamente de propaganda eleitoral.
BIBLIOGRAFIA
ALEXANDRINO. Marcelo e PAULO. Vicente. Direito Constitucional Descomplicado. Rio de Janeiro. Editora Impetus, 2º Edição, 2008.
CÂNDIDO, Joel José. Direito Eleitoral Brasileiro. 6 ed. Bauru: Edipro, 1996.
CARVALHO FILHO. José dos Santos. Manual de Direito Administrativo, Rio de Janeiro:Editora Lúmen Júris, 19º Edição, 2008, pág. 70.
LENZA.Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. São Paulo: Editora Método.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 1996;
MORAES, Alexandre de. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Editora Atlas, 2006
SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 6. ed. São Paulo: RT, 1990;
SUNDFELD, Carlos Ari. Sistema constitucional das competências. Revista trimestral de direito público. São Paulo, n° 1, 1993, p. 272-281;
Notas
- Direito Eleitoral Brasileiro, 9ª ed., Bauru, Edipro, 2001, p. 153.
- In Direito Constitucional. Rio de Janeiro: Editora Impetus, 2º edição, 2008, pág. 312.
- In Direito Municipal brasileiro, p.122
- Moraes. Alexandre de. Direito constitucional. Editora atlas. 22º Edição, pág. 301.
- In Manual de Direito Administrativo, Rio de Janeiro:Editora Lúmen Júris, 19º Edição, 2008, pág. 70.