RESUMO
Ao apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, os Tribunais de Contas exercem o controle externo da Administração Pública. Embora esta atividade seja pouco conhecida, abarca aspectos muito significativos para o Estado: a aplicação do princípio moralizador do amplo acesso aos cargos e empregos mediante prévia aprovação em concurso público, bem como o controle dos gastos com pessoal. Por outro viés, como conseqüência desta importante competência deferida aos Tribunais de Contas, poderá repercutir indiretamente na esfera dos interesses dos servidores públicos, traduzida no corte ou redução dos vencimentos, dos salários ou dos subsídios. Considerando a natureza alimentar destas verbas torna-se evidente o interesse dos servidores em participar no processo decorrente daquela atividade, objetivando garantir a plena aplicação do contraditório, da ampla defesa e da dignidade da pessoa humana. Em oposição a tal pretensão, surge o dever do Estado agir com eficiência, visando a atender, também, o princípio da dignidade sob o primado do interesse público. Assim sendo, as possíveis antinomias são solucionadas pela mútua relativização dos princípios incidentes mediante a interpretação sistemática do direito.
INTRODUÇÃO
A partir da queda do absolutismo, resultante de diversos acontecimentos históricos, como a Magna Carta do Rei João Sem Terra (1215), o Bill of Rights (1689), a Revolução Americana (1776) e a Revolução Francesa (1789), foi possível o surgimento do Estado de Direito e com ele começou a se desenvolver o Direito Constitucional e o Direito Administrativo. Assim, comparado com o milenar Direito Civil, vislumbra-se no Direito Administrativo um ramo realmente novo.
Mais atual ainda é o Direito Processual Administrativo. Sem adentrar na discussão sobre as vantagens e desvantagens da codificação, é certo que ela, em alguma medida, denota certa maturação de um ramo do direito. Desta recente gênese do Direito Administrativo não houve, entretanto, tempo suficiente para um amplo processo de codificação (tanto o direito material, como o instrumental), capaz de reunir, metódica e harmonicamente, suas leis positivadas e seus institutos.
Nos países federados, a autonomia legislativa dos Estados contribui para tumultuar ainda mais sua cognição pelos operadores do direito. Em muitos casos, para um mesmo nomen jures empregado pela União são atribuídos característicos tão diferenciados pelos demais entes que impedem uma linguagem única, obstruindo, assim, as tentativas de definições de âmbito universal, além de conturbar qualquer tentativa de codificação e, até mesmo, de compreensão do direito administrativo e sua instrumentalidade.
Neste contexto de pouca luz insere-se o presente trabalho.
A apreciação da legalidade dos atos de admissão para fins de registro, como atribuição dos Tribunais de Contas por expressa determinação constitucional (inciso III do artigo 71 da Magna Carta) ainda não foi sistematicamente estudada. Na doutrina, encontram-se raros exemplares de estudos pontuais sobre a matéria. Nos manuais de direito administrativo, poucas linhas descrevem seu conteúdo, entre elas, mera transcrição do comando constitucional.
Nos bancos acadêmicos, a matéria, pode-se dizer, é desconhecida, nem constando nos conteúdos programáticos dos currículos. Ao final dos cursos, após cinco anos ou mais de estudos, o conhecimento adquirido sobre os tribunais administrativos é, por assim dizer, negativo. Sabe-se que eles existem, sem, contudo, compreender seu funcionamento e suas competências. Tais incompreensões somente geram dúvidas, colaborando para a multiplicadora aversão sobre o tema.
A apreciação dos atos admissionais pelos Tribunais de Contas, visou a impor maior moralidade e responsabilidade na Administração Pública. Não se pode esquecer que, antes de 1988, os cargos e empregos públicos eram fonte de apadrinhamentos, abusos e inchaço da máquina pública. Dessa realidade, sobreveio dispositivo constitucional atribuindo aos Tribunais de Contas competência para apreciar a legalidade das admissões.
Por outro vértice, a Reforma Administrativa e a Lei de Responsabilidade Fiscal evidenciam o limite com as despesas com pessoal. Para os Estados e Municípios, v.g., não poderá ultrapassar 60 (sessenta) por cento da receita corrente líquida.
Para a Ciência da Administração os gastos mais significativos sempre sofrem especial atenção, conferindo a eles maior controle e gerenciamento. Neste passo, os atos de admissões, elementos constitutivos daquelas despesas, devem sofrer apreciação da legalidade, pois da irregularidade de tais atos poderão surgir dispêndios desnecessários de recursos financeiros.
Além do aspecto pertinente às despesas da Administração Pública e à moralidade do Estado, os atos de admissões, quando eivados de vícios por obra de administradores inexperientes ou inescrupulosos, repercutem, fatalmente, nos salários ou vencimentos dos servidores. Estes, às vezes, sem qualquer participação no ato, sofrem via transversa o corte nos vencimentos, proventos e salários. Suportam um grande ônus, haja vista o caráter alimentar daquelas verbas. Como se vê, a matéria envolve aspectos de suma importância, tanto para a Administração, quanto para os servidores e administrados.
Trilhando por diverso caminho, não se pode deixar de lembrar a situação de penúria do povo, assim como as fraudes que arrebatam os cofres públicos. Não há como fugir dessa realidade. Por tais motivos, os operadores do direito devem se preocupar com a efetividade e com a eficácia das funções assumidas pelo Estado, evitando todo desperdício de recursos públicos atentatórios dos princípios constitucionais do regime jurídico administrativo e, em especial, à dignidade humana, princípio fundamental a ser observado por todos agentes públicos, independente do Poder a que pertença.
Diante deste encadeamento de idéias, imprescindível debruçar-se sobre o tema ora proposto, desvelando seu conteúdo e traçando suas linhas mestras, rediscutindo posições, pois é pela dialética e pelo debate que o direito avança e se aperfeiçoa.
1 BREVE HISTÓRICO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS
Em apertada síntese histórica, pode-se dizer que, nos moldes hoje conhecidos, os Tribunais de Contas tiveram origem na França, em 1807, à época de Napoleão Bonaparte, objetivando controlar os gastos públicos. Desde então, os Tribunais de Contas têm sido uma constante nos Estados Democráticos.
Embora com denominações diferentes no direito comparado, Conselho de Contas, Comitê de Contas Públicas, Auditoria Geral de Contas, entre outras, e com variações em relação ao exame – prévio, a posteriori e concomitante –, tanto no Brasil como, via de regra, no exterior, os Tribunais de Contas são responsáveis pelo controle e fiscalização financeira e orçamentária dos atos da Administração, constituindo componente essencial no controle externo da gestão pública.
No Brasil, sem embrenhar-se nos idos do Império, o surgimento do Tribunal de Contas deu-se por obra do inesquecível Rui Barbosa, durante o Governo Provisório de Deodoro, através do Decreto nº 966-A, de 7 de novembro de 1890, sendo desse baiano uma das melhores definições dessa instituição para aquela época:
"(...) corpo de magistratura intermediária à administração e à legislatura, que, colocado em posição autônoma, com atribuições de revisão e julgamento, cercado de garantias contra quaisquer ameaças, possa exercer as suas funções vitais no organismo constitucional, sem risco de converter-se em instituição de ornato aparatoso e inútil.
(...)
Convém levantar, entre o poder que autoriza periodicamente a despesa e o poder que quotidianamente a executa, um mediador independente, auxiliar de um e de outro, que, comunicando com a legislatura, e intervindo na administração, seja não só o vigia, como a mão forte da primeira sobre a segunda, obstando a perpetração das infrações orçamentárias, por um veto oportuno aos atos do executivo, que direta ou indireta, próxima ou remotamente, discrepem da linha rigorosa das leis de finanças." [01]
Logo após, surgiram os Tribunais de Contas dos Estados, mais precisamente, em 1891, instituiu-se o Tribunal de Contas do Estado do Piauí. O Estado da Bahia criou seu Tribunal de Contas em 1915; o Estado de São Paulo, em 1921; o Estado do Rio Grande do Sul e o Estado do Ceará, em 1935; e o Estado do Paraná, em 1947.
A partir de 1891, os Tribunais de Contas passaram a ter status constitucional, pois suas atribuições foram definidas na Lei Fundamental. Na Constituição de 1891, tinham a prerrogativa de liquidar as contas da receita e despesa e verificar a sua legalidade, antes de serem prestadas ao Congresso.
Na Carta de 1934, competia-lhe acompanhar a execução orçamentária, julgar as contas dos responsáveis por dinheiros e bens públicos, bem como emitir parecer prévio sobre as contas do Presidente da República. Em relação aos contratos que tivessem reflexos na receita e na despesa, somente seriam considerados perfeitos e acabados após o registro. No caso de negativa, resultaria em suspensão da execução até a manifestação do Legislativo. Contudo, na recusa de registro, a despesa poderia ser realizada, em algumas situações, após despacho do Presidente da República, impondo o registro sob reserva do Tribunal de Contas e recurso ex officio para a Câmara dos Deputados.
Em 1937, a matéria foi tratada sinteticamente no artigo 114 da Constituição, o qual dispôs ser atribuição do Tribunal de Contas o acompanhamento da execução orçamentária e o julgamento das contas dos responsáveis por dinheiros ou bens públicos e da legalidade dos contratos pactuados pela União. Segundo Odete Medauar, o referido artigo constitucional constava na parte dedicada ao Poder Judiciário. [02]
A Constituição de 1946 abordou detalhadamente as atribuições das Cortes de Contas quase que nos mesmos termos da anterior Carta de 1934. As alterações mais significativas, para o presente estudo, foram a inclusão da matéria no capítulo pertinente ao Poder Legislativo e a atribuição de julgar a legalidade das aposentadorias, reformas e pensões.
Pela Carta de 1967, ao Tribunal de Contas competia auxiliar o Poder Legislativo no controle externo, devendo proceder: à emissão de parecer prévio sobre as contas do Presidente da República; ao julgamento da regularidade das contas dos administradores; à auditoria financeira e orçamentária sobre as contas das unidades administrativas dos três Poderes da União, realizando, se necessário, inspeções; à estipulação de prazo para que os órgãos da Administração Pública adotassem as providências necessárias ao exato cumprimento da lei; à sustação da execução do ato impugnado, exceto em relação aos contratos, o qual somente poderia ser executado por ordem do Presidente da República, ad referendum do Congresso; e ao julgamento da legalidade das concessões iniciais de aposentadorias, reformas e pensões.
Através da Emenda Constitucional nº 7, de 13 de abril de 1977, o texto vigente na Constituição de 1969, sofreu algumas alterações para ampliar a possibilidade de o Executivo rejeitar as impugnações do Tribunal de Contas, e a expressão "julgará a legalidade das concessões iniciais de aposentadoria..." foi substituída por "apreciar, para fins de registro, a concessão inicial de aposentadorias,...".
Por fim, na Carta Política de 1988, em síntese, são competências do Tribunal de Contas (artigos 70 e ss.):
a)apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio, o qual será julgado pelo Congresso Nacional;
b)julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta;
c)apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões;
d)realizar auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial nas unidades administrativas dos três Poderes;
e)aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, multa proporcional ao dano causado ao erário;
f)assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada a ilegalidade; e
g)sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal.
Pela análise histórica das competências dos Tribunais de Contas, percebe-se que a matéria praticamente sempre teve status constitucional, ora vinculada à estrutura formal dos textos constitucionais, sob o título dos órgãos de cooperação nas atividades governamentais, ora sob o título do Poder Judiciário, ora, ainda, do Poder Legislativo, evidenciando, assim, as mutações que sofreu este tribunal híbrido, cuja natureza jurídica das suas decisões até hoje se discute.
Embora, inicialmente, algumas das atribuições tenham sido enfraquecidas em razão da possibilidade de o executivo ordenar a execução de ato impugnado, os Tribunais Contas, a partir de 1988, tiveram suas competências significativamente ampliadas e fortalecidas, fazendo justiça à sua grande importância na atividade de controle externo da Administração Pública.
2 ESTRUTURA ORGÂNICA DO TRIBUNAL DE CONTAS
A organização do Tribunal de Contas da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios tem seu norte traçado na Constituição Federal, nas Constituições Estaduais e em suas leis orgânicas, conforme o ente federativo a que pertençam.
Sem adentrar nas particularidades da organização de cada Tribunal, mas observando os aspectos ordinários da instituição, é possível sintetizar sua estrutura em diversos órgãos: Tribunal Pleno, Câmaras, Auditores Substitutos, Ministério Público e Corpo Técnico.
As atribuições desses órgãos apresentam matizes próprios em cada ente federativo e, conseqüentemente, geram dificuldades na compilação das competências de todas as Cortes de Contas brasileiras em um rol único. Por isso, expõe-se apenas algumas das atribuições do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, a título exemplificativo.
O Tribunal Pleno é órgão colegiado e composto por sete conselheiros, tendo competência para: emitir parecer prévio sobre as contas do Governador; julgar as tomadas de contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos; determinar a instauração de tomadas de contas especiais e inspeções extraordinárias; decidir sobre as providências relativas ao seqüestro dos bens dos responsáveis, quando necessário para garantir o ressarcimento do erário; decidir sobre dúvidas em matéria de competência; apreciar consultas formuladas por órgãos e entidades sujeitas à sua jurisdição; decidir questões administrativas internas; julgar recursos e os pedidos de revisão opostos às suas próprias decisões; julgar os recursos e pedidos de revisão opostos às decisões das Câmaras, e sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando ao Poder Legislativo ou requerer a sustação em 90 (noventa) dias no caso de contratos.
A Primeira e a Segunda Câmaras são órgãos do Plenário, constituídas por três conselheiros cada, competindo-lhes: deliberar sobre atos de admissão de pessoal da administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; concessões de aposentadorias, reformas e pensões; emitir parecer prévio sobre as contas dos Prefeitos; sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado; e decidir sobre o encaminhamento dos feitos ao Procurador-Geral de Justiça, para as providências que entender cabíveis, na órbita de sua competência, quando houver indícios de delitos sujeitos à ação penal pública e de ilícito consistente na prática de improbidade administrativa.
Os Auditores Substitutos têm como função substituir os Conselheiros, nos afastamentos legais, bem como emitir parecer coletivo ou individual sobre matéria de indagação jurídica submetida ao Tribunal.
Ao Ministério Público compete: defender a ordem jurídica, requerendo, perante o Tribunal, as medidas de interesse da Justiça, da Administração e do Erário, comparecer às Sessões do Tribunal; opinar, em parecer oral ou escrito, em todos os processos de tomada de contas, prestação de contas, atos de admissão, concessão de aposentadoria, reforma e pensão; interpor recursos e propor pedidos de revisão; e acompanhar administrativamente, junto à Procuradoria-Geral do Estado, as providências decorrentes de representações e de cumprimento de decisões do Tribunal de Contas.
O Corpo Técnico é composto por auditores com formação em nível superior nas diversas áreas do conhecimento (engenharia, contabilidade, administração de empresas, direito, economia) e são responsáveis pela realização de auditorias e seus respectivos relatórios, assim como a instrução de processos de tomada de contas, prestação de contas, atos de admissão, atos de aposentadoria, reforma e pensão, entre outros.
3 PRINCIPAIS PROCESSOS ADMINISTRATIVOS ORDINÁRIOS
Todo trabalho desenvolvido pelo Tribunal de Contas tem como base os princípios da legalidade, legitimidade e economicidade, consoante o disposto no caput do art. 70 da CF. A esses princípios, sem maiores esforços interpretativos, acrescentam-se aqueles dirigidos à Administração Pública em geral: impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (Caput do art. 37 da CF).
Sob a ótica desses princípios se realiza o controle externo da Administração pelo Tribunal de Contas, uma vez que o Poder Público por eles deve pautar seus atos administrativos, discricionários ou não. Diga-se de passagem, frente ao atual ordenamento, pouca ou nenhuma margem de liberdade restou ao administrador público. Neste passo, a finalidade da Corte de Contas é examinar os atos emanados pelo Poder Público, verificando se seus agentes observam as disposições constitucionais.
É de se destacar que tal exame não deveria se restringir tão-somente ao aspecto da legalidade formal, mas, também, à apreciação de mérito (oportunidade e conveniência). Não foi à toa que os princípios da eficiência e da economicidade foram promovidos a princípios constitucionais. Ademais, a própria aplicação do princípio da legalidade impõe a observância dos demais princípios cravados na Lei Maior.
A administração pública deve maximizar os recursos disponíveis a fim de atender a gama de serviços que deve prestar. De nada adianta a legalidade da construção do nosocômio se ele está há vários anos inacabado e, ao lado, outros hospitais são construídos. Também não atende àqueles princípios prestar o serviço público de maneira ineficiente, conturbando a vida dos administrados e, conseqüentemente, onerando o erário.
Mister se faz ressaltar que o controle de mérito para as Cortes de Contas não surgiu a partir da Emenda Constitucional nº 19, a qual incluiu o princípio da eficiência no caput do artigo 37 da CF. Já antes dessa Emenda, Antonio Roque Citadini, considerava ser
"praticamente inconcebível uma fiscalização do ato administrativo ater-se apenas ao julgamento de legalidade. Procura-se agora incorporar as novas técnicas de auditorias que permitam a apreciação das contratações e execuções de obras e serviços de modo mais abrangente, superando a mera análise formal". [03]
Nesse sentido, o Tribunal de Contas da União, certamente, no dever de realizar a fiscalização operacional (caput do artigo 70 da CF, ainda não atingido por emenda) adotou como procedimento de auditoria, a avaliação do desempenho operacional e a aferição dos resultados obtidos pelos programas e projetos governamentais. [04]
O desempenho das atribuições do Tribunal de Contas é formalizado por meio de diversos processos, dentro os quais se destacam os processos de prestação de contas, de tomada de contas, de apreciação da legalidade das admissões e processo de apreciação da legalidade de aposentadoria, reforma e pensões.
O processo de prestação de contas objetiva, como resultado último, à emissão de parecer prévio sobre as contas que o chefe do Poder Executivo (Presidente, Governador e Prefeito) deve apresentar, anualmente, ao Poder Legislativo (inciso I do art. 71 da CF), consubstanciado em relatório sobre a gestão financeira, orçamentária, patrimonial e operacional da administração direta e indireta e suas repercussões no desenvolvimento econômico e social.
Embora a emissão do parecer seja obrigatória, seus efeitos são condicionados à deliberação exclusiva do Poder Legislativo. Trata-se de apreciação política, pois as contas prestadas pelo chefe do Poder Executivo, envolvendo não só as contas daquele Poder, mas também as contas dos demais poderes, são submetidas aos representantes do povo. [05]
O julgamento das contas dos administradores e responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos é o desígnio do processo de tomada de contas (inciso II do art. 71 da CF). Trata-se de julgamento específico das contas dos ordenadores de despesa de cada unidade da administração direta ou entidade da administração indireta, independentemente das contas prestadas pelo chefe do Poder Executivo e de deliberação do Poder Legislativo.
O processo de admissões visa a apreciar a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, ocorridos na administração direta ou indireta, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão (Inciso III do art. 71 da CF, primeira parte). Nele são examinadas exaustivamente as admissões realizadas pela Administração Pública. A decisão proferida neste processo, pela legalidade ou ilegalidade da admissão, também independe de manifestação do Poder Legislativo.
Por derradeiro, a apreciação da legalidade das aposentadorias, reformas e pensões (inciso III do art. 71 da CF, parte final) segue as mesmas linhas gerais do exame das admissões, prescindindo de maiores detalhes para a meta traçada na presente monografia.