RESUMO
Como Estado Social, o Brasil tem realizado vultosos investimentos em políticas públicas. Neste contexto, surge o incentivo ao programa de aprendizagem, possibilitando ao jovem formação e qualificação profissional e reunindo trabalho e educação. Este ensaio visa realizar uma avaliação teórica dos meios utilizados e dos resultados pretendidos com a política de aprendizagem na atualidade.
Palavras-chave: aprendizagem, educação, Estado Social, políticas públicas, trabalho.
ABSTRACT
As a Welfare State, Brazil has carried through massive investments in public policies. In this context, the program of apprenticeship appears as a possibility to guarantee a professional qualification of the youth, connecting education and work. This assay aims to make a theoretic evaluation of the means and the intended results of the policy of apprenticeship at the present time.
Keywords: apprenticeship, education, Welfare State, public policies, work.
O objetivo do presente trabalho é avaliar a política federal de incentivo ao programa de aprendizagem evidenciado pela lei 8.069/90, pelo decreto 5.598/2005 e pela Consolidação das leis do Trabalho. Ressalta-se a importância de se estudar as políticas sociais em todas as fases de processamento, de forma a garantir a implementação efetiva de políticas públicas de educação e inserção no mercado de trabalho.
As grandes diferenças que envolvem os sujeitos dentro da sociedade moderna são causadoras de conflitos, os quais devem ser resolvidos de forma pacífica por meio de uma administração política efetiva. Nesse ínterim, surge a necessidade de políticas públicas, isto é, o conjunto de decisões políticas e ações estratégicas voltadas para um fim público e, portanto, imperativo (RUA, 2001).
O esquema básico de processamento dessas políticas exige a formulação de propostas, a efetiva implementação e uma fase posterior de controle dos impactos. Esta é, consoante Klaus Frey (2000) a divisão tradicional do policy cicle, a qual é reformulada pelo autor para englobar a "agenda-setting" – termo bastante utilizado pelos profissionais da comunicação e que observa a inserção de fato do tema previamente definido na pauta política – e a elaboração de programas e de decisão – escolha da ação mais adequada ao problema. Este estudo, contudo, preocupa-se com uma fase de avaliação e controle, o qual, "não tem que ser realizado exclusivamente no final do processo político, mas pode – ou até deve – acompanhar as diversas fases do processo e conduzir a adaptações permanentes do programa" (FREY, 2000, p.229).
Assim, o programa atual de políticas de contratação de aprendizes será avaliado em sua base teórica, isto é, a própria legislação pertinente, que resulta de decisões políticas quanto ao grupo sócio-econômico, à faixa etária e, principalmente, à forma como o governo federal atua junto à sociedade.
Percebe-se a grande importância da relação entre Estado e Sociedade Civil na implementação das políticas públicas. Trata-se de institutos bastante controversos que têm sido amplamente discutidos ao longo da História por autores como Gramsci, Marx e Hegel. Enquanto originalmente esses termos eram utilizados como sinônimos, na modernidade predominou o entendimento de que eles se contrapõem numa espécie de embate.
Em realidade, na vigência do Estado liberal, iniciado com a Revolução Francesa de 1789, o Estado esteve separado da sociedade, numa posição de não-intervenção. Contudo, no século XX, os indivíduos, reunidos em sindicatos, começaram a requerer melhores condições de vida e de trabalho que apenas o Poder Público poderia prover. O constitucionalista Paulo Bonavides (2006) observa a evolução da sociedade, que impele alterações na modalidade de Estado. À época do liberalismo econômico, o objetivo maior dos cidadãos era alcançar o direito à liberdade, o qual havia sido obstado durante séculos de monarquia absolutista. Somente com o crescimento das cidades e as revoluções industriais, os trabalhadores passaram a exigir proteção frente aos empregadores, culminando na promulgação de normas de cunho social, que "se volvem basicamente para a Sociedade e não para o indivíduo; em outros termos, buscam desesperadamente reconciliar o Estado com a Sociedade" (BONAVIDES, 2006, p. 231).
Do Poder Público, com o advento dos direitos sociais e coletivos, passou a ser demandada uma postura mais ativa, nascendo, assim, o Estado Social. Diante deste contexto, como observa Bobbio (2003), iniciou-se um processo de reaproximação entre Estado e sociedade, de forma que, atualmente, o Estado, "[...] precisamente por ser ‘social’, mal se distingue da sociedade subjacente que ele invade por inteiro através da regulação das relações econômicas" (BOBBIO, 2003, p.51).
Sob a égide do Estado Social, o que se percebe na contemporaneidade é a interconexão entre Estado e sociedade que se revela no próprio processamento das políticas públicas, pois, se, por um lado, a pressão social é um dos elementos que coloca o assunto na pauta política, por outro é a atuação dos governantes que põe em prática as propostas para os cidadãos. Existe, então, uma contraposição verificada pela própria posição do cidadão, o qual, ao mesmo tempo em que demanda do Estado uma prestação positiva, reforça este mesmo Estado, dando-lhe mais poderes para intervir na sua esfera particular, em nome da coletividade. Parece adequada, portanto, a conclusão de Norberto Bobbio (2003, p. 52): "sob este aspecto, sociedade e Estado atuam como dois momentos necessários, separados mas contíguos, distintos mas interdependentes, do sistema social em sua complexidade e em sua articulação interna".
Nesta complexidade que qualifica o Estado Social, nota-se, hoje, que, para que um país obtenha progresso em sua economia, é necessário investir em políticas sociais. Esse entendimento, conforme Kliksberg (2003) se consolidou com o colapso da chamada teoria do bolo, bastante utilizada durante no século XIX, e que pregava que o fomento à economia seria suficiente para eliminar todos os problemas de desigualdade, pois o crescimento econômico se espalharia por todas as camadas sociais. Hoje, busca-se um desenvolvimento da área social, com a participação ativa do estado, inclusive por meio de ações afirmativas. As políticas de educação e emprego, portanto, consubstanciam um dos elementos essenciais para o efetivo desenvolvimento econômico.
Neste contexto, a preocupação com o jovem mostra-se constante na sociedade contemporânea, tendo como marco o dia 13 de julho de 1990, data da promulgação do Estatuto da Criança e do Adolescente (lei 8.069/90). O capítulo V da referida lei dedica-se ao direito à profissionalização e proteção do trabalho, definindo a aprendizagem, em seu art. 62, como "a formação técnico-profissional ministrada segundo as diretrizes e bases da legislação de educação em vigor". Salientam-se os princípios a que esta formação deve obedecer, isto é, a frequência obrigatória ao ensino regular, concomitantemente às aulas técnicas; atividade compatível ao desenvolvimento do adolescente; e horário especial para não haver choque com as aulas do ensino regular. Estas normas funcionam como uma proteção ao adolescente que somente pode trabalhar em circunstancias que não influenciem negativamente em sua educação. Apenas aos maiores de 16 anos é permitido exercer qualquer trabalho, excetuando-se a condição de aprendiz, permitida desde os 14 anos.
Sposito e Carrano (2003, p.19) observam o "duplo recorte – etário (adolescentes) e econômico social" que envolve esta lei, o que termina por excluir grande parte da população juvenil. Nota-se que a alteração realizada na CLT pela lei 11.180/05 visa justamente corrigir a premissa de que, com a maioridade civil, haveria uma inserção imediata do adolescente na vida adulta, e este não mais necessitaria de uma proteção governamental diferenciada. Assim, desde 2005, há possibilidade de contratação de aprendizes desde os 14 anos até o limite máximo de 24 anos, e não mais 18 anos, como afirmava a redação originária do art. 428 da CLT [01].
Diversos aspectos da legislação acerca da aprendizagem devem ser abordados. Primeiramente, é preciso compreender que não se trata apenas de uma política pública de emprego, mas também de uma política de educação, dado que o programa de aprendizagem, como o próprio sugere, visa à formação do jovem, preparando-o para o mercado de trabalho.
O Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) elaborou em 2006 um manual sobre a aprendizagem que explicita a forma como esta política é implementada. O programa se divide em atividades teóricas e práticas e está condicionado à frequência do aprendiz em curso técnico ou no ensino médio. Destaca-se que, caso o desempenho escolar do jovem seja insuficiente, levando-o a repetir o ano letivo, ele será desligado do programa. É notório que jovens que começam a trabalhar cedo tendem a abandonar os estudos. Na aprendizagem, a manutenção do contrato de emprego e dos direitos que dele advém depende do bom desempenho no ensino médio, o que evita a evasão.
Para a política de aprendizagem se efetuar, imperativa se faz a participação efetiva das empresas empregadoras. Trata-se aqui da relação entre atores públicos – agentes que trabalham diretamente para o Estado – e privados. Consoante Maria das Graças Rua (2001, p.235), no setor privado se destacam os empresários, enquanto "atores dotados de grande capacidade de influir nas políticas públicas, já que são capazes de afetar a economia do país".
A aprendizagem, então, se caracteriza como uma política de formação e qualificação profissional que envolve o setor público e privado. O papel de orientar os estabelecimentos no processo de contratação e de qualificação dos aprendizes, com definição do conteúdo programático, cabe a uma entidade estatal formadora.
Em regra, todos os estabelecimentos – inclusive sociedades de economia mista e empresas públicas – estão obrigadas por lei a empregar aprendizes em percentual mínimo de 5% e máximo de 15%, devendo matriculá-los devidamente nos cursos dos Serviços Nacionais de Aprendizagem. Essa intervenção do Poder Público na esfera particular representa uma coerção para garantir que, num Estado Social, os empresários atuam com responsabilidade social. Hoje, mais do que garantir direitos individuais, o Estado busca, por meio de políticas públicas, assegurar o direito à cidadania, ao trabalho, à educação. Nota-se, portanto, não mais ser admissível a noção de um Estado absenteísta, pois somente com ações afirmativas é possível lograr equidade social.
A ingerência estatal sobre os estabelecimentos é exercida por meio de fiscalização pelo Ministério do Trabalho e Emprego (MTE). As empresas não possuem nenhum ônus com a aprendizagem – o financiamento do programa cabe às entidades dos Serviços Nacionais de Aprendizagem – exceto aqueles referentes aos direitos trabalhistas e previdenciários do jovem. Contudo, como forma de compelir os estabelecimentos ao cumprimento do dever legal de contratação de aprendizes, o Estado aplica uma multa administrativa para aqueles que desobedecem ao programa, conforme valores explicitados no art. 434 da CLT [02]. Outras penalidades podem ainda ser cabíveis, como o ajuizamento de ação civil pública e caracterização como infração penal.
O controle dessa política pública, destarte, é realizado por meio de medidas punitivas aplicadas aos estabelecimentos infratores. Caso a fiscalização constantemente exercida pelo MTE se revele insuficiente, caberá à própria sociedade demandar ao Poder Judiciário em busca da observância do dever legal de contratar aprendizes pelos empresários. A tutela jurisdicional é uma forma de controlar as políticas públicas, inclusive quanto à prestação de ações estatais afirmativas. Caso as entidades do Serviço Nacional de Aprendizagem não estivessem disponibilizando as aulas teóricas previstas no texto legal, haveria a possibilidade dos magistrados intervirem de forma a garantir o exercício desses direitos fundamentais – educação e trabalho.
Apesar de polêmico, posto que envolva o problema da separação dos Poderes, o tema do controle das políticas públicas pelo Judiciário vem sendo bastante abordado nas pesquisas jurídicas atuais, especialmente desde a decisão no STF [03] no sentido de que os juízes devem garantir a implementação dessas políticas. Hodiernamente, esta tem se mostrado uma forma eficaz de garantir aos cidadãos o exercício dos direitos sociais.
O Poder Público possui diversas formas de intervir diretamente sobre o desemprego numa sociedade. Azeredo e Ramos (1995), embasados na literatura internacional, caracterizam dois tipos de medidas: as políticas passivas – cujo objetivo é dar assistência ao trabalhador desempregado – e as políticas ativas – preocupam-se com a demanda de trabalho, buscando o aumento do número de empregos e a qualificação da mão-de-obra. Os programas de aprendizado se encaixam no segundo tipo de instrumento, caracterizando-se como uma ação do Estado cujo objetivo não é meramente de amparar o jovem, mas de contribuir para sua formação. Essa política, portanto, age sobre o desemprego antes que se torne um problema assistencial – caso típico do o seguro-desemprego, medida passiva mais frequente – proporcionando ao aprendiz uma formação para sua efetiva inserção no mercado de trabalho.
Assim, considerando o objetivo de garantir ao jovem o exercício de uma profissão, o programa estabelece que os contratados tenham acesso direto ao ambiente de trabalho, combinando explanações teóricas com a atuação efetiva no setor, havendo uma progressividade em relação à complexidade das funções exercidas.
O aprendiz tem direito a salário mínimo hora, jornada máxima de seis horas, férias, vale-transporte, anotação em Carteira de Trabalho e Previdência Social, além de outros benefícios trabalhistas e previdenciários. Como garantia de sua qualificação, ele recebe um certificado de formação profissional ao final do curso. O contrato tem duração máxima de dois anos, período no qual o jovem será acompanhado por um monitor designado pela empresa. Ao término do contrato, o estabelecimento em que atuou, tendo-o habilitado às funções, tem a faculdade de contratá-lo como empregado. A pré-determinação da duração contratual é necessária, não apenas por ser considerado tempo suficiente para o jovem adquirir os conhecimentos básicos relativos à atividade, qualificando-se, mas também porque o programa visa dar a oportunidade de participação a um número maior de jovens.
As entidades que representam o Serviço Nacional de Aprendizagem são chamadas de "sistema s" e são responsáveis por ministrar cursos, que deverão estar associados aos conhecimentos adquiridos dentro dos estabelecimentos empregadores (simultaneidade obrigatória entre a teoria e a prática), além de avaliarem os resultados do programa. São elas: o Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI); o Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC); o Serviço Nacional de Aprendizagem Rural (SENAR); o Serviço Nacional de Aprendizagem do Transporte (SENAT); e o Serviço Nacional de Cooperativismo (SESCOOP).
Nota-se, pelas entidades supracitadas, que existem bases técnicas nas quais podem ser inseridas a aprendizagem. Dentro de cada uma dessas bases (indústria, comércio, atividades rurais, transporte e cooperativismo) existem ocupações correlacionadas que devem ser consideradas no conteúdo programático. Trata-se do "arco ocupacional", cuja tabela com as funções a serem exercidas em cada base técnica se encontra a disposição dos empregadores no site do MTE.
Além da definição funcional, o Poder Público controla ainda os elementos que obrigatoriamente devem estar contidos no contrato de aprendizagem, como a qualificação da empresa e do aprendiz, função e curso em que ele está matriculado, entre outros. Toda essa fiscalização é essencial quando da implementação de qualquer política pública, de forma a garantir que os resultados reais correspondam aos impactos pré-definidos na fase de elaboração das propostas.
Como defendido por Klaus Frey, a fase de avaliação de políticas e de correção de ação deve permear todo o processamento das políticas públicas, pois "a fase de avaliação é imprescindível para o desenvolvimento e a adaptação contínua das formas e instrumentos de ação pública" (FREY, 2000, p.229).
Por meio da constante fiscalização e avaliação dos efeitos reais sobre a sociedade, o Poder Público pode rever as próprias políticas, adequando-as para lograr maior efetividade. O programa de aprendizagem foi bem desenvolvido em sua base teórica. Apesar de existir desde a promulgação da CLT, em 1943, sofreu algumas mudanças de 2000 até hoje que visam ampliar o grupo de pessoas que dele se beneficiam.
A lei 11.180/2005, realizou a já discutida mudança relativa à faixa etária abrangida, com aumento do limite máximo de 18 para 24 anos, englobando hoje não apenas os adolescentes, mas os jovens, como forma de incentivar sua formação técnica, qualificando uma parcela mais significativa da população. Contudo, houve a realização de outra alteração na CLT que enfatiza a preocupação estatal não apenas com os jovens, mas com os portadores de deficiência, evidenciando uma política afirmativa. A limitação etária não se aplica a estes, de forma que sua inclusão no programa pode se dar a qualquer tempo.
A importância de políticas de educação e emprego é notória, pois verifica-se que "a falta de oportunidades de emprego e/ou de emprego de boa qualidade está diretamente associada à crescente exclusão social e à elevação dos níveis de pobreza" (AZEREDO, RAMOS, 1995, p. 92-93). Assim, como salientado por Kliksberg (2003), e comprovado pelas melhorias de equidade nos últimos 40 anos em países como Holanda, Japão e Noruega, o segredo de uma alta taxa de crescimento econômico é o investimento em políticas sociais.
O problema foi identificado previamente: os issues do baixo índice de escolaridade combinada com o desemprego entre jovens. Após o processo de formulação de propostas, o Poder Público optou, entre as demais medidas ativas, pela adoção e incentivo a uma política pública de emprego e educação, voltada hoje a jovens de baixa renda e portadores de deficiência de todas as idades. No campo teórico, esta representa uma política efetiva, que consegue realizar uma conexão essencial entre trabalho e educação, atingindo uma parcela significativa da população brasileira, além da manutenção de uma fiscalização e avaliação permanente dos resultados obtidos na prática. A política de aprendizagem aparece assim com uma possibilidade real de formação e qualificação desse público alvo, que estará mais bem preparado para enfrentar o mercado de trabalho, gerando, a longo prazo, um crescimento da economia nacional.
REFERÊNCIAS
AZEREDO, Beatriz; RAMOS, Carlos Alberto. Políticas públicas de emprego: experiências e desafios. Planejamento e políticas públicas. Rio de Janeiro, Ipea, n.12, junho/dezembro 1995. .Disponível em <www.ipea.gov.br> Acesso em 13 de maio de 2009.
BOBBIO, Norberto. A sociedade civil. Estado, Governo Sociedade. Tradução de: Marco Aurélio Nogueira. 10 ed. São Paulo: Paz e terra, 2003, p. 33-52.
BONAVIDES, Paulo. A teoria das normas constitucionais. Curso de direito constitucional. 19. ed. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 229-254.
CARRION, Valentin. Proteção do trabalho do menor. Comentários à consolidação das leis do trabalho. 33 ed. atual. Por Eduardo Carrion. São Paulo: Saraiva, 2008, p.271-281.
FREY, Klaus. Políticas públicas: um debate conceitual e reflexões referentes à prática da análise de políticas públicas no Brasil. Planejamento e políticas públicas. Rio de Janeiro, Ipea, n.21, jun 2000. Disponível em <www.ipea.gov.br> Acesso em 12 de maio de 2009.
KLIKSBERG, Bernardo. Em prol de uma nova geração de políticas sociais. Brasília: UNESCO, 2003, p.153-155.
MINISTÉRIO DO TRABALHO E EMPREGO. Manual da aprendizagem: o que é preciso saber para contratar o jovem aprendiz. 3. ed. Brasília: MTE, SIT, SPPE, ASCOM, 2009. Disponível em <www.mte.gov.br>. Acesso em 18 de maio de 2009.
RUA, Maria das Graças. Análise de Políticas Públicas: Conceitos Básicos. In: RUA, Maria das Graças; & CARVALHO, M.I. (Orgs.). O estudo da política. Brasília: Paralelo, 2001, p. 231-260.
SPOSITO, Marília Pontes; CARRANO, Paulo César Rodrigues. Juventude e políticas públicas no Brasil. Revista Brasileira de Educação [online]. n.24, 2003, p. 16-39. Disponível em <www.scielo.br>. Acesso em 12 de maio de 2009.
Notas
- CLT, art. 428 (redação determinada pela lei 11.180/2005): "contrato de aprendizagem é o contrato de trabalho especial, ajustado por escrito e por prazo determinado, em que o empregador se compromete a assegurar ao maior de 14 (quatorze) e menor de 24 (vinte e quatro) anos, inscrito em programa de aprendizagem, formação técnico-profissional metódica, compatível com o seu desenvolvimento físico, moral e psicológico, e o aprendiz, a executar, com zelo e diligência, as tarefas necessárias à sua formação".
- CLT, art. 434: "os infratores das disposições deste Capítulo ficam sujeitos à multa de valor igual a um salário mínimo regional, aplicada tantas vezes quanto forem os menores empregados em desacordo com a lei, não podendo, todavia, a soma das multas exceder a cinco vezes o salário mínimo regional, salvo no caso de reincidência, em que este total poderá ser elevado ao dobro".
- Veja-se a ementa da referida decisão: EMENTA: Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental. A questão da legitimidade constitucional do controle e da intervenção do Poder Judiciário em tema de implementação de políticas públicas, quando configurada hipótese de abusividade governamental. Dimensão política da jurisdição constitucional atribuída ao Supremo Tribunal Federal. Inoponibilidade do arbítrio estatal à efetivação dos direitos sociais, econômicos e culturais. Caráter relativo da liberdade de conformação do legislador. Considerações em torno da cláusula da "reserva do possível". Necessidade de preservação, em favor dos indivíduos, da integridade e da intangibilidade do núcleo consubstanciador do "mínimo existencial". Viabilidade instrumental da arguição de descumprimento no processo de concretização das liberdades positivas (direitos constitucionais de segunda geração) (ADPF 45/DF, STF, Relator: Ministro Celso de Mello. Brasília, 29.04.2004. DJ de 04.05.2004).