Consoante estabelecido no art. 144, caput, da Constituição Federal, os órgãos incumbidos da segurança pública, isto é, da segurança geral, são apenas (numerus clausus) os ali relacionados, ou seja, a polícia federal, a polícia (rectius: patrulha) rodoviária federal, a polícia (rectius: patrulha) ferroviária federal, as polícias civis e as polícias militares, além dos corpos de bombeiros militares.
A Guarda Municipal (como igualmente a chamada "Força Nacional de Segurança" – Dec. nº 5.289, de 20/11/2004) não faz parte da segurança pública propriamente dita, tanto que não é listada no aludido caput do dispositivo constitucional, mas sim referida em um parágrafo (o 8º), cujo respectivo texto é explícito e conclusivo ao limitar a ação da mesma à proteção dos bens dos municípios e de seus serviços e instalações, e, ainda assim, desde que o seja "conforme dispuser a lei".
E a lei a que se reporta in fine o citado § 8º haverá de ser da esfera federal, valendo referir que, com o objetivo de indicar os preceitos constitucionais sujeitos a regulamentação pelo Congresso Nacional, a Secretaria de Estudos e Acompanhamentos Legislativos (do Ministério da Justiça) editou em 1989, através do Departamento de Imprensa Nacional, a obra "Leis a elaborar", em cuja nota explicativa inicial está dito que para tal foi procedido "levantamento das matérias que necessitarão de complementação legal para que se cumpra o que determina o texto constitucional" (pág. 3), evidenciado na sua página 176 que o assunto constante do tal § 8º depende de regulamentação por meio de legislação federal, ali expressado, ipsis litteris: "Matéria objeto de lei; condições para a instituição de guardas municipais, pelos Municípios. Natureza da lei: Ordinária".
No caso do Estado do Rio de Janeiro, verbi gratia, o § 1º do art. 183 da respectiva Constituição (www.cmresende.rj.gov.br/PDF/const_est_rj.pdf) não dispôs (e nem o poderia fazer) que a Guarda Municipal deve agir colaborando na segurança pública junto a órgãos estaduais, até porque expressamente destacou que a atuação seria "conforme dispuser a lei", sendo de se notar, também, que, ainda ad exemplum, o art. 147 da Constituição do Estado de São Paulo (www.jurisdoctor.adv.br/legis/constisp.htm), além de não se referir a possível colaboração com as polícias, enfatizou deverem ser "obedecidos os preceitos de lei federal" (o grifo não é do original).
De outra sorte, o art. 30 da Lei Orgânica do Município do Rio de Janeiro (vide www2.rio.rj.gov.br/pgm/leiorganica/leiorganica.html) não aludiu a Guarda Municipal, como também igualmente o não fez o art. 9º da Lei Orgânica do Município de São Paulo (vide www.camara.sp.gov.br/central_de_arquivos/homepage/lom_05.pdf ).
Em artigo intitulado "As Guardas Municipais na Constituição Federal de 1988", - publicado na Revista dos Tribunais 671/48, - acentuou DIÓGENES GASPARINI que "...mesmo que pela sua natureza se pudesse entender a prestação dos serviços de polícia ostensiva e de preservação da ordem pública como de interesse local, esses não seriam do Município por força do que estabelece o § 5º do art. 144 da CF, que de forma clara atribui essas competências à Polícia Militar".
E prosseguindo: "A melhor doutrina, na vigência desses diplomas legais, orientou-se no sentido da impossibilidade da criação e da manutenção de serviços de policiamento ostensivo e de preservação da ordem pública a cargo de guardas municipais. Nesse sentido concluiu o Procurador do Estado, Dr. Pedro Luís Carvalho de Campos Vergueiro, no parecer citado e assim ementado: "Guarda Municipal – Carece o Município de competência para a manutenção da ordem pública, que compete, com exclusividade, à Polícia Militar Estadual"
E brilhantemente concluiu: "Não havendo competência para agir do Município, não se tem como legitimar do seu ‘agente policial’, mesmo que aquele ou este queira a atribuição. Por essa razão, tem-se como correta a lição de Caio Tácito, assim oferecida: "Primeira condição de legalidade é a competência do agente. Não há, em Direito Administrativo, competência geral ou universal : a lei preceitua, em relação a cada função pública, a forma e o momento do exercício da atribuição do cargo. Não é competente quem quer, mas quem pode, segundo a norma de direito. A competência é, sempre, um elemento vinculado, objetivamente fixado pelo legislador".
A respeito do tema, aliás, PINTO FERREIRA dissertou, verbis: "Os municípios podem instituir guardas municipais, destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, de acordo com a lei, Os constituintes poderiam ter alargado as forças das guardas municipais, fazendo-as auxiliares da polícia militar e atribuindo-lhes funções repressivas de crime" (in Comentários à Constituição Brasileira, Ed. Saraiva, 1992, Vol. V, pág. 246). Repita-se: poderiam, mas o não fizeram !!!
Neste passo, destaca JOSÉ AFONSO DA SILVA: "Os constituintes recusaram várias propostas de instituir alguma forma de polícia municipal. Com isso, os Municípios não ficaram com nenhuma específica responsabilidade pela segurança pública" (in Curso de Direito Constitucional Positivo, ERT, 7ª ed., 1991, pág. 653).
Coerentemente, ÁLVARO LAZZARINI discorre: "Recordemos que a melhor doutrina entende, uniformemente, que a Constituição Federal de 1988, apesar das investidas em contrário, não autoriza os Municípios a instituírem órgãos policiais de segurança, pois as Guardas Municipais só podem ser destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, o que equivale dizer que o município não pode ter Guarda que substitua as atribuições da Polícia Militar.. Nesse sentido, igualmente, a jurisprudência do Tribunal de Justiça de São Paulo tem sido pacífica no sentido da incompetência das Guardas Municipais para atos de polícia, como, por exemplo, a condução de alguém, por guardas municipais, para autuação em flagrante, e, até mesmo, a incompetência de guardas municipais para dar busca pessoal" (in Temas de Direito Administrativo, ERT, 2ª ed., 2003, pág. 95)
Convém ainda ser salientado que, segundo esclarecido por J. CRETELLA JÚNIOR, "A Segunda Câmara Criminal do Tribunal de Justiça de São Paulo, julgando a Apelação Criminal nº 96.007-3/0, da Comarca de Araras, prolatou oportuno Acórdão referente à matéria que estamos comentando, ressaltando que "guarda municipal é guarda de patrimônio público municipal e que não está investido de funções de natureza policial, não lhe cabendo arvorar-se em agente policial e dar busca pessoal em quem que seja e sem razão plausível, pelo que o manifesto abuso dos guardas leva a que se lhe rejeitem os informes prestados" (Relator Des. Weiss Andrade) (in Comentários à Constituição de 1988, Forense Universitária, 1992, Vol. VI, nº 455, pág. 3426)
Tanto é certo que a vigente Carta Magna não atribuiu às guardas municipais competência para policiamento em geral (e que agora isso somente poderá ser feito através de Emenda Constitucional), que, na Câmara Federal e visando a tal, o Deputado MAURÍCIO RANDS apresentou a PEC nº 215/2007 (v. www.camara.gov.br/internet/sileg/Prop_Detalhe.asp?id=382212), de cuja Justificação vale destacar-se o seguinte trecho: "Coerente com a realidade de 1988, as guardas municipais não foram incluídas como órgãos de segurança pública, cabendo-lhes apenas função de simples proteção de bens patrimoniais do município. Esse modelo mostra-se esgotado e, na prática, o que vemos são muitas guardas municipais exercendo funções que, de direito, elas não tem respaldo constitucional para realizar, mas que acabam sendo por elas executadas em função da falência dos órgãos de segurança pública estadual. A conseqüência disso é a atuação do Estado brasileiro – por uma necessidade prática – com desrespeito à norma constitucional que lhe cabe preservar. Para corrigir-se essa inconstitucionalidade que decorre, frise-se, em razão da defesa de um bem maior que é a segurança do munícipe, estamos apresentando a presente Proposta de Emenda à Constituição que tem por objetivo reconhecer as guardas municipais como órgãos de segurança pública e atribuir-lhes competência para desempenhar também e de forma complementar as funções de policiamento ostensivo e preservação da ordem pública, atribuídas à polícia militar" .
Referida PEC (à qual veio a ser apensada a PEC nº 255/2008, de autoria da Deputada SOLANGE AMARAL, no mesmo sentido - vide www.camara.gov.br/internet/sileg/Prop_Detalhe.asp?id=394216),referida PEC, - dizia, - recebeu, na Comissão de Constituição e Justiça, parecer favorável do Relator, Deputado ANTÔNIO CARLOS BISCAIA.
Como se verifica, a Constituição Federal admitiu a instituição de guardas municipais com a finalidade (de lege lata) de funcionar seus integrantes na proteção, apenas, dos bens, serviços e instalações dos respectivos municípios, como, a pari, são os chamados "seguranças" de empresas comerciais, sendo de lege ferenda a aspiração a que aqueles organismos das municipalidades possam a vir a ser considerados entidades auxiliares das forças policiais (como está sendo pretendido através da pré-falada PEC 215/07), daí dever ser concluído que, onde tais guardas atualmente estiverem fazendo policiamento geral, estará havendo exorbitância de atribuições.