A discussão sobre a titularidade dos mangues é praticamente inexistente. Os raros trabalhos que abordam o assunto comumente imaginam que estes ecossistemas pertencem à União sob o argumento de que se encontram situados em terrenos de marinha.
Ocorre que o mangue não se confunde com terrenos de marinha; não está contido nos terrenos de marinha. Tanto não se confunde que o antigo Decreto-Lei nº 6.871/44, ao tratar do patrimônio imóvel da União, distinguia os tipos de terrenos pertencentes à União da seguinte maneira:
"Art. 2º O patrimônio imóvel da União compreende:
I – os terrenos de marinha e seus acrescidos; os de mangue e das ilhas situadas em mares territoriais ou não, que não estejam incorporados ao patrimônio dos Estados ou Municípios ou que, por qualquer título, não pertençam a particulares; os terrenos situados nas margens dos rios navegáveis no Território do Acre, se, por qualquer título, não pertencerem a particular; os situados na margem brasileira dos rios internacionais e nos que banham mais de um Estado; as ilhas situadas em rios que limitam o Brasil; e a porção de 66 quilômetros da faixa das fronteiras;
Omissis" (grifamos)
Essa distinção também foi ressaltada por Diógenes Gasparini in Direito Administrativo, 2003, p. 727/728, nos seguintes trechos:
"Os terrenos de marinha não se confundem com os acrescidos, os reservados e os de mangue, salvo pela unicidade do domínio, pois todos pertencem à União.
Os terrenos de marinha são diferentes dos de mangue, que são terras alagadiças onde se desenvolvem árvores conhecidas por mangue, origem da designação desses terrenos. As marinhas são terras secas, enquanto as de mangue não. As marinhas têm largura e profundidade certa e determinada por lei; já os mangues não." (grifamos)
É o que defende também Gilberto d’Ávila Rufino, em sua dissertação de mestrado submetida à Universidade Federal de Santa Catarina em 1981, intitulada "Proteção Jurídica do Litoral – O caso dos mangues brasileiros", no seguinte trecho:
"Todavia ficou bem evidenciado que a conceituação dos terrenos de marinha é incompatível com a configuração física de manguezais. A existência de um manguezal exclui de plano a faixa de terrenos de marinha, seja no interior da área de mangue, seja a partir de onde ela termina para o lado do mar.
A dificuldade maior na matéria consiste na inexistência de uma legislação sobre os terrenos do domínio hídrico no País, a qual poderia cessar de vez com a confusão feita sobre os vários elementos que compõem a propriedade no litoral.
Os usos dos bens de domínio público obedecem a uma determinada hierarquia. No caso dos mangues, o uso comum consubstanciado na sua afetação à atividade conservacionista, deve ser considerado o seu uso ordinário predominante. A concessão dos mangues aos particulares sob o regime de aforamento para a implantação de loteamentos destoa da ordem jurídica, caracterizando uma inversão total da aptidão natural da coisa pública." (grifamos)
Com efeito, os terrenos de marinha, quando existentes, estarão presentes após a área de mangue, em terra seca, adentrando 33 m no território, nos locais em que se possa constatar a influências das marés pela oscilação periódica de 5 (cinco) centímetros pelo menos, do nível das águas, em qualquer época do ano.
A distinção, portanto, entre terrenos de marinha e "terrenos de mangue" está clara. Obviamente que a observação do autor supra-aludido de que mangue pertence à União está ultrapassada, haja vista que o Decreto-Lei n° 6.871/44 foi derrogado pelo Decreto-Lei nº 9.761/46, o qual enumera, logo no art. 1º, os bens imóveis da União a partir dali considerados como tal, modificando a redação do Decreto-Lei de 1944, excluindo os terrenos de mangue do rol de bens da União, in verbis:
"Art. 1º Incluem-se entre os bens imóveis da União:
a) os terrenos de marinha e seus acrescidos;
b) os terrenos marginais dos rios navegáveis, em Territórios Federais, se, por qualquer título legítimo, não pertencerem a particular;
c) os terrenos marginais de rios e as ilhas nestes situadas na faixa da fronteira do território nacional e nas zonas onde se faça sentir a influência das marés;
d) as ilhas situadas nos mares territoriais ou não, se por qualquer título legítimo não pertencerem aos Estados, Municípios ou particulares;
e) a porção de terras devolutas que fôr indispensável para a defesa da fronteira, fortificações, construções militares e estradas de ferro federais;
f) as terras devolutas situadas nos Territórios Federais;
g) as estradas de ferro, instalações portuárias, telégrafos, telefones, fábricas oficinas e fazendas nacionais;
h) os terrenos dos extintos aldeamentos de índios e das colônias militares, que não tenham passado, legalmente, para o domínio dos Estados, Municípios ou particulares;
i) os arsenais com todo o material de marinha, exército e aviação, as fortalezas, fortificações e construções militares, bem como os terrenos adjacentes, reservados por ato imperial;
j) os que foram do domínio da Coroa;
k) os bens perdidos pelo criminoso condenado por sentença proferida em processo judiciário federal;
l) os que tenham sido a algum título, ou em virtude de lei, incorporados ao seu patrimônio."
Não bastasse isso, a própria Constituição Federal enumera, no art. 20, os bens imóveis da União, não havendo ali qualquer menção à "mangue" ou "terrenos de mangue" ou alusão sinônima, tal como se pode observar após a leitura do referido dispositivo, abaixo transcrito para melhor elucidação:
"Art. 20. São bens da União:
I - Os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;
II – As terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei;’
III – Os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;
IV – As ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II;
V – Os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva;
VI – O mar territorial;
VII – Os terrenos de marinha e seus acrescidos;
VIII – Os potenciais de energia hidráulica;
IX – Os recursos minerais, inclusive os do subsolo;
X – As cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos;
XI – As terras tradicionalmente ocupadas pelos índios."
Claro está, enfim, que as áreas de mangue não pertencem à União e que mangue não se confunde com terrenos de marinha. Mas talvez seja preciso ir além para entender melhor o que vem a ser mangue e a quem, afinal, ele pertence.
Os manguezais crescem em terrenos que sofrem influência das marés e existem em praticamente todos os continentes, alcançando maiores extensões nos estuários ou locais de geografia plana onde a maré tem maior fluxo. O fato do manguezal ser o aparador do mar e o elo de ligação entre este e a terra firme, faz com que receba riquíssimos compostos orgânicos como restos de folhas, excrementos de animais e sais minerais da própria terra pela força da maré, o que lhe dá uma destacada função no condicionamento biológico.
Sua importância cresce mais se considerarmos que tem ainda relevantes funções como: formar uma barreira de proteção das áreas ribeirinhas, diminuindo as inundações; proteger a terra ante a força do mar, retendo segmentos do solo; filtrar os poluentes, reduzindo a contaminação das praias; é uma grande fonte de alimento para a população ribeirinha; fornece proteção aos alevinos; grande fonte alimentar aos peixes, moluscos e crustáceos, principalmente; constituir-se em um enorme gerador de plâncton.
O art. 2º, inciso IX, da Resolução CONAMA 303/2002 adota a seguinte definição para manguezal:
"Art. 2º omissis
IX – manguezal: ecossistema litorâneo que ocorre em terrenos baixos, sujeitos à ação das marés, formado por vasas lodosas recentes ou arenosas, às quais se associa, predominantemente, a vegetação natural conhecida como mangue, com influência flúvio-marinha, típica de solos limosos de regiões de regiões estuarinas e com dispersão descontínua ao longo da costa brasileira, entre os Estados do Amapá e Santa Catarina".
Os manguezais são, portanto, zonas úmidas representativas de zonas de elevada produtividade biológica, pois nelas se encontram representantes de todos os elos da cadeia alimentar. Devido ao acúmulo de material orgânico, característica importante desse ambiente, garante alimento e proteção para a reprodução de inúmeras espécies marinhas e terrestres.
A proteção jurídica dos manguezais começa pelo destaque que a Constituição Federal dá à zona costeira. Por força do art. 225, § 4º da Carta Magna, a zona costeira é considerada "patrimônio nacional".
A Lei nº 7.661/88, que instituiu o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro – PNGC, definiu em seu art. 2º, parágrafo único, a zona costeira como "o espaço geográfico de interação do ar, do mar e da terra, incluindo seus recursos renováveis ou não, abrangendo uma faixa marítima e outra terrestre, que serão definidas pelo Plano", e em seu art. 3º, inciso I, dá prioridade à conservação e proteção, em caso de zoneamento, entre outros, aos manguezais.
Por sua vez, a Lei de Parcelamento do Solo nº 6.766/79 não permite o parcelamento do solo em áreas de preservação ecológica, entre outras (art. 3º, parágrafo único, inciso V), incluindo nestas os manguezais, por força do art. 2º, f, da Lei nº 4.771/65 - Código Florestal - que considera o mangue área de preservação permanente.
Cumpre salientar, que todo o histórico legislativo de proteção dos manguezais, anterior ao Código Florestal, não conferiam a estes ambientes tratamento direto, pois consideravam tão-somente a vegetação em seu entorno. Assim, considera-se o Código Florestal como um marco legislativo de reconhecimento destas zonas úmidas no Brasil.
O art. 3º, inciso X, da Resolução CONAMA 303/2002, considera o manguezal, qualquer que seja a sua extensão, como área de preservação permanente.
Mangue, para fins de identificação de sua titularidade, deve ser equiparado à várzea, tal com explicitado no Manual de Regularização Fundiária em terras da União, editado pela própria Secretaria do Patrimônio da União, 2006, p. A24 e A25, disponível no site www.spu.planejamento.gov.br, in verbis:
"E as áreas de várzea?
Várzeas são áreas localizadas ao longo de rios com ciclos anuais, marcados por períodos de cheias e vazantes. São terrenos que, periodicamente, ficam alagados durante a enchente e descobertos com a vazante.
Contudo, não existe um conceito de ‘várzea’ descrito em lei. Adota-se, então, como base, o conceito de leito maior, trazido pela Resolução nº 004/85 do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama): ‘calha alargada ou maior de um rio, ocupada nos períodos anuais e cheia’(Benatti, 2005).
Equivale dizer que a várzea pode ser considerada como o próprio rio e, como tal, integrante do mesmo ecossistema.
A várzea é bem público?
Sim! A várzea é considerada como a própria calha do rio. Como a água é um bem público, assim o é a área que ela ocupa, ainda que sazonalmente.
Caso contrário, a natureza da área de várzea poderia ser alterada conforme a vazante do rio, sendo bem público somente durante o período de cheia.
De quem é a várzea?
A várzea pode ser propriedade do governo federal ou estadual, dependendo da titularidade da água que ocupa. Se as águas forem federais, a área de várzea pertence à União; se forem estaduais, a várzea pertencerá ao Estado titular das águas." (grifamos)
Se o entendimento da SPU é esse em relação às várzeas, não poderia ser outro em relação aos mangues, pois, assim como as várzeas, os mangues são áreas alagadas que integram o ecossistema do rio onde se encontram e que, por isso, pertencem ao titular daquele rio.
A Constituição prevê águas de domínio da União e dos estados. Pertencem à União os lagos, rios e quaisquer correntes de água que: estiverem em terrenos de seu domínio; banhem mais de um estado; sirvam de limites com outros países; estendam-se a território estrangeiro ou dele provenham.
Por sua vez, serão estaduais "as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União", nos termos do art. 26, I, da Constituição Federal.
Com efeito, rios que não estejam em terreno de domínio da União, nem que banhem mais de um estado, nem que sirvam de limite com outros países, nem que provenham ou se direcionem a terras estrangeiras não são rios federais, mas estaduais por exclusão e, nestes casos, o mangue que lhes acompanha é também estadual, não cabendo à União qualquer titularidade sobre o mesmo.
Acredita a autora que a União vem avocando todos os manguezais do país para si, porque nos idos de 1944, os "terrenos de mangue" eram considerados bens imóveis seus, conforme se viu no Decreto-Lei desta data acima retratado. Naquela época era possível "usar" o mangue. As madeiras de suas árvores eram extraídas e suas áreas era frequentemente aterradas, passando o mangue, nesta última situação, a ser considerado acrescido de marinha. Acredita-se, pois, que a União sempre se arvorou e se arvora da titularidade dos mangues por esses fatores.
O fato é que hoje o mangue não está arrolado entre os bens da União, nem pode ser usado para qualquer fim, por ser área de preservação permanente, como visto. E, se mantém suas características originais, integra, para todos os fins, o rio no qual se faz presente.
Bibliografia
BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria do Patrimônio da União. Legislação Imobiliária da União – anotações e comentários às leis básicas. Brasília: MP, 2002.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, arts. 20, 26 e 225.
BRASIL. Decreto-Lei n. 6.871/44 (Transforma a Diretoria do Domínio da União em Serviço do Patrimônio da União e dá outras providências)
BRASIL. Decreto-Lei nº 9.760, de 5/09/1946 (Dispõe sobre os bens imóveis da União e dá outras providências)
BRASIL. Lei nº 4.771, de 15/09/1965 (Institui o novo Código Florestal)
BRASIL. Lei n. 6.766, de 19/12/1979 ( Dispõe sobre o Parcelamento do Solo Urbano e dá outras providências)
BRASIL. Lei n. 7.661, de 16/03/1988 (Institui o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro e dá outras providências)
BRASIL. Resolução CONAMA 303, de 20/03/2002 (Dispõe sobre parámetros, definições e limites de Áreas de Preservação Permanente)
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2006.
FREITAS, Mariana Almeida Passos de. Zona Costeira e Meio Ambiente Aspectos Jurídicos. Curitiba: Juruá, 2005.
GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2003.
RUFINO, Gilberto d’Ávila. Proteção Jurídica do Litoral – O caso dos mangues brasileiros. Dissertação de Mestrado submetida à Universidade Federal de Santa Catarina, 1981.
SAULE JÚNIOR, Nelson e Outros. Manual de Regularização Fundiária em Terras da União. Organização de Nelson Saule Júnior e Mariana Levy Piza Fontes. São Paulo: Instituto Polis; Brasília: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, 2006.