A Secretaria da Receita Federal vem intensificando as investigações acerca dos regimes de "DRAWBACK" concedidos na última década, o que traz importância ao estudo do tema. Pouco há de sedimentado em nossos Tribunais e rara é a doutrina sobre o assunto. No entanto, os valores envolvidos nas operações vinculadas a este tipo de regime são elevados e a preocupação das empresas brasileiras, que têm produção voltada para exportação, se justifica pelas contingências que eventual descumprimento das condições estabelecidas possa representar.
O "DRAWBACK" é um regime que confere benefício aos contribuintes que praticam operações de comércio exterior, consistente na suspensão, isenção ou restituição dos tributos devidos na importação, especificamente o Imposto de Importação (II), o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS). A concessão do benefício é feita por um ato administrativo denominado Ato Concessório, no qual vêm estabelecidas as condições a serem cumpridas pelo contribuinte que o pretende. O contribuinte se exime das obrigações tributárias na importação, contanto que exporte produtos compostos pelos insumos importados.
É dizer que os produtos a serem exportados devem utilizar, em sua fabricação, os insumos importados. A regra se aplica na maioria dos casos, motivo pelo qual se diz físico o regime. Ou, em termos mais precisos, diz-se necessária a vinculação física entre insumos importados e produtos exportados, para adimplemento de suas condições. Dizemos na maioria dos casos, pelo fato de que a vinculação física não pode ser considerada requisito absoluto, aplicável a todas as modalidades do benefício. Neste sentido, dos três tipos indicados (Suspensão, Isenção e Restituição), o tipo "Suspensão" nos interessa por apresentar sub-tipo que tem peculiaridade de relevo.
Trata-se do sub-tipo genérico. A nossa legislação prevê o "DRAWBACK" também em modalidade genérica, na qual é admitida a descrição genérica dos insumos a serem importados, atrelados a um teto para somatória dos valores de todas as importações, bem como descrição também genérica dos produtos a serem exportados, atrelados a um valor mínimo de exportações. A base regulamentar da modalidade referida está na Consolidação das Normas de "DRAWBACK" (CND), veiculada pelo Comunicado nº 21, de 11 de julho de 1997, do Departamento de Operações de Comércio Exterior (DECEX), especificamente no título 9 do referido ato normativo.
O objetivo a ser cumprido é o favorecimento das exportações. Aliás, a exoneração das exportações é idéia que permeia nosso sistema jurídico a partir da Constituição Federal. Tomem-se a não incidência do IPI sobre produtos destinados ao exterior (art. 153, parágrafo 2º) e do ICMS sobre operações que destinem ao exterior produtos industrializados (art. 155, inciso X, alínea "a"). O estímulo econômico à atividade exportadora é instrumento de crescimento sustentado na entrada de divisas no país. O princípio constitucional tem guarida na legislação inferior e está refletido expressamente na regulamentação do DRAWBACK, a exemplo do artigo 314, parágrafo único do Regulamento Aduaneiro.
Nada mais adequado, portanto, do que a criação de modalidade genérica, aplicável a um grande número de contribuintes que possuem grande diversidade de produtos ou modelos a serem exportados e utilizam grande diversidade de matéria-prima, incluindo peças que encontram substitutas nacionais ou que são cambiáveis com peças idênticas, de mesma procedência. A identificação exata das mercadorias importadas e dos produtos exportados aos quais estariam integradas inviabilizaria o aproveitamento do benefício, eliminando a possibilidade de um regime de produção e vendas flexível e dinâmico, adequado às necessidades do cliente e às especificações e prazos de cada pedido.
São casos em que as peças importadas são mantidas em estoque, sem discriminação de procedência, e utilizadas de acordo com a programação de produção decorrente dos pedidos realizados a cada período determinado. Com a possibilidade de importação genérica (até um determinado valor) em contrapartida de uma exportação também genérica (acima de um determinado valor), o fabricante pode reduzir os custos dos produtos exportados, sem ter de adotar controles físicos, absolutamente desnecessários, de partes e peças intercambiáveis. A imposição de procedimento de controle desnecessário e oneroso trabalha no sentido contrário aos objetivos do regime.
O equívoco que se tem presenciado, promovido pela Secretaria da Receita Federal, é a exigência da prova de vinculação física para o "DRAWBACK" em sua modalidade genérica. A exigência, sem qualquer plausibilidade econômica, vem causando transtornos aos que contrataram o regime nesta modalidade. E o procedimento adotado pela fiscalização não encontra o menor fundamento legal, nem vai no sentido da finalidade do benefício. A já dita CND adota critério particular para comprovação do atendimento ao "DRAWBACK" Genérico. Diz seu item 9.2., que "a operação será analisada pelo compromisso global, mediante a comparação do custo total da importação com o valor líquido da exportação". Não o é, portanto, por meio da verificação da aplicação dos insumos importados nos produtos exportados.
A norma regulamentar, a que estão vinculadas as autoridades administrativas, impõe diferenças determinantes, aproximando o compromisso de uma comprovação financeira (valores importados e valores exportados), limitando-se, a especificação física, à menção do tipo de insumos e tipo de produtos. Dá-se exemplo: Importação: peças para fabricação de televisores; Exportação: aparelhos de televisão em cores. Estas seriam descrições admissíveis para o "DRAWBACK" concedido na modalidade genérica, no Ato correspondente.
Submeter tal regime à vinculação física é desfigurá-lo. O contribuinte vê-se de antemão obrigado a abandonar as descrições e os controles genéricos e adotar controles de estoque e de sua destinação, incompatíveis com os objetivos de eficiência e ganhos de produtividade que se coadunam com as razões de existência do instituto. Admitirem-se as exigências de comprovações neste sentido (o de que determinado insumo foi efetivamente utilizado na fabricação de determinado produto), uma vez concedido o "DRAWBACK" Genérico, é aniquilar a classificação regulamentar, frustrar a finalidade da lei e prejudicar o desempenho exportador do país, sem vantagem justificável.
O ressalto que deve ser feito, em desfecho conclusivo, é que, ao caso específico do "DRAWBACK" Suspensão Genérico, não se aplica a vinculação física enquanto requisito de seu cumprimento por parte do contribuinte. Sem dúvida razoável, o posicionamento adotado pela Secretaria da Receita Federal deve ser revisto, a fim de dar ao estímulo tributário de muitas de nossas exportações, acertados contornos legais.