Sumário:1. INTRODUÇÃO. 2. DESENVOLVIMENTO. 2.1. Os Recursos Disciplinares e Seus Efeitos. 2.2. O Poder Geral de Cautela da Autoridade Disciplinar. 3. CONCLUSÃO. 4. REFERÊNCIAS.
RESUMO.
Este trabalho objetivou o conhecimento técnico-jurídico pormenorizado dos recursos atinentes ao Procedimento Disciplinar na Polícia Militar do Estado de São Paulo, considerando-se que, pelo Regulamento Disciplinar, não existem delimitações precisas quanto aos atos processuais a serem praticados pela Administração e pelo acusado na seara administrativa de natureza disciplinar no âmbito militar-estadual. Buscando-se trazer ao sistema disciplinar castrense a segurança jurídica necessária à justa aplicação do direito sancionatório, foi revelada uma seqüência lógica dos procedimentos a serem observados e executados pelas autoridades disciplinares, delimitando-se a sua extensão e conseqüências.
Palavras-chaves: Procedimento Disciplinar. Recurso. Efeitos. Espécies. Fases. Poder.
1. INTRODUÇÃO.
O procedimento disciplinar é uma espécie de processo administrativo da qual se vale a Administração Pública Militar para a imposição de sanção disciplinar de natureza corretiva em face de uma transgressão disciplinar cometida pelo militar do Estado sujeito ao Regulamento Disciplinar da Polícia Militar. Cabe observar-se, ab initio, que os atos processuais deste due process of law pouco foram disciplinados pelo Regulamento Disciplinar, somente se apontando os seus aspectos gerais nos artigos 27 a 30, bem como os recursos foram explanados nos artigos 30, § 2º, e 56 a 61.
Em face da omissão da mencionada legislação em delinear normas específicas e exaurientes a respeito do rito do procedimento disciplinar e seus recursos a ser observado pela Administração Pública Militar, entende-se plausível a observância, por analogia legis, do artigo 87 do Regulamento Disciplinar, que dispõe sobre a aplicação supletiva das normas previstas no Código de Processo Penal Militar ao Conselho de Disciplina, já que este também é um processo inerente à apuração de transgressões disciplinares, suprindo-se as lacunas instrumentais existentes no procedimento disciplinar. Entretanto, tornar-se-ia inviável a aplicação in totum de todos os institutos processuais penais militares ao procedimento disciplinar, pois haveria uma contrariedade aos seus princípios específicos regentes, dentre eles o formalismo legal com informalismo para os atos processuais, os quais são os mais atingidos, não se trazendo a celeridade necessária a este processo.
2. DESENVOLVIMENTO.
Os recursos disciplinares previstos no Regulamento Disciplinar são de duas ordens: próprios e impróprios. Os recursos próprios estão discriminados no parágrafo único do artigo 56 do Regulamento Disciplinar, sendo eles o pedido de reconsideração de ato e o recurso hierárquico, enquanto o impróprio é a representação contra ato disciplinar, prescrita no § 2º do artigo 30 do citado codex. Ab initio, é importante observar-se que as interposições são interdependentes, seguindo a uma ordenação disposta pelo próprio Regulamento Disciplinar, devendo ser interposto primeiramente o pedido de reconsideração de ato, para depois, na seqüência, interpor-se o recurso hierárquico e, após, a representação-recurso [01].
Devido à amplitude do assunto, torna-se pertinente a avaliação dos aspectos gerais e particulares dos citados recursos disciplinares, visando-se, inclusive, a dirimirem-se obscuridades existentes nos próprios dispositivos legais.
O primeiro recurso atinente ao procedimento disciplinar é o pedido de reconsideração de ato, tratando-se de um remédio jurídico próprio previsto no artigo 57 do Regulamento Disciplinar interposto em face de ato disciplinar que se reputa irregular, ofensivo, injusto, ou ilegal, visando ao seu reexame pela autoridade que o praticou, ou o aprovou.
Vale ressaltar que em sede de aprovação de ato, o comandante da Unidade [02], ou seu superior funcional (caso seja aquela a autoridade aplicadora da sanção), poderá rever a sanção imposta, retificando-a, atenuando-a, agravando-a ou anulando-a, alterando a sanção imposta originariamente. Conjugando-se o contido no caput do artigo 62 do Regulamento Disciplinar, a revisão do ato disciplinar (ainda que em situação de aprovação do ato disciplinar) poderá, somente, ser realizada por autoridade ocupante do posto de tenente-coronel, ou coronel, não se permitindo que autoridade inferior o reexamine, salvo se esta estiver exercendo interinamente as funções daqueles postos, ex vi do § 2º do artigo 31 do Regulamento Disciplinar.
Diante destas considerações, será inócuo o processamento e o julgamento do pedido de reconsideração de ato por um capitão ou major que aplicou uma sanção disciplinar, pois estes não detêm poder revisional de ato disciplinar, motivo pelo qual sua atuação torna-se inviável, haja vista que não poderá, efetivamente, rever atos disciplinares, exceto na circunstância de exercício interino de função de tenente-coronel ou coronel.
Quanto à possibilidade de interposição de recurso endereçado à autoridade disciplinar que aplicou a sanção detentora de posto de tenente-coronel, ou coronel, apesar de legalmente permitida a revisão da sanção aplicada, não é viável. Tal afirmação está em consonância ao fato de que o recurso em testilha deverá ser interposto somente após a aprovação, ou a revisão ex officio do ato punitivo para o início do cumprimento da sanção, atendendo-se ao princípio da economia processual. Neste contexto, o legitimado deverá interpor o pedido de reconsideração de ato diretamente à autoridade que aprovou, ou revisou ex officio o ato disciplinar, recurso este cabível ao reexame da matéria disciplinar objeto de julgamento na fase cognitiva do procedimento disciplinar. Trata-se não de um recurso na acepção jurídica do termo, apesar da previsão legal, mas sim de um pedido para que a autoridade disciplinar julgadora do fato transgressional faça um "juízo de retratação", reavaliando, após o encerramento da fase cognitiva do processo, os motivos de fato e de direito determinantes da aplicação da sanção.
Neste recurso, pode ser observado o seu efeito regressivo (iterativo), que não existe nos demais recursos, determinando-se uma unificação da autoridade a quo com a ad quem. Pelos princípios da singularidade e unirrecorribilidade, "o pedido de reconsideração de ato deve ser encaminhado, diretamente, à autoridade recorrida e por uma única vez [03]", podendo somente este ser interposto, impedindo-se a utilização dos demais, os quais lhe são subseqüentes. Cabe-se ressaltar que a peça recursal deverá ser redigida de forma respeitosa, expondo de forma delimitada as razões que a fundamentam, sem comentários, ou insinuações, podendo conter como anexos documentos comprobatórios das alegações [04].
Na conformidade do § 2º do artigo 57 do Estatuto Disciplinar, o recurso poderá ser interposto no prazo peremptório de até cinco dias a contar da data em que o militar do Estado teve ciência do ato disciplinar aprovado. Não sendo interposto no prazo legal, precluso restará o seu direito. Vale lembrar que a este recurso-próprio são determinados os efeitos devolutivo e suspensivo, isto pelo retrocitado dispositivo legal.
Recebido o pedido de reconsideração de ato pela autoridade disciplinar ad quem, deverá esta julgá-lo no prazo de dez dias a contar do próprio recebimento. Julgado o recurso, não o conhecendo ou, se o conhecer, dando-lhe ou não provimento, seja parcial, ou total deverá a autoridade julgadora determinar a publicação deste ato com as motivações de fato e de direito, intimando-se o recorrente após visando a sua ciência [05].
Reza o § 4º do artigo 57 do Regulamento Disciplinar que "o subordinado que não tiver oficialmente conhecimento da solução do pedido de reconsideração, após 30 (trinta) dias contados da data de sua solicitação, poderá interpor recurso hierárquico no prazo previsto no item 1 do § 3º do artigo 58". Nesta situação, há uma facultas agendi àquele que interpôs o pedido de reconsideração de ato, em que poderá para a interposição do recurso hierárquico aguardar a intimação da solução emanada no recurso em estudo, independentemente do prazo decorrido da sua interposição, ou realizar a interposição dele sem o decisum do pedido de reconsideração de ato depois de decorridos trinta dias de sua solicitação. Neste contexto, não está obrigado o recorrente a interpor o recurso hierárquico após o prazo de trinta dias nos casos de sua não cientificação do julgamento do pedido de reconsideração de ato, sendo-lhe uma faculdade, não gerando, em si, um prazo peremptório à interposição daquele a contar do encerramento do citado lapso temporal de trinta dias para o "juízo de retratação".
Outro remédio jurídico disciplinar próprio é o recurso hierárquico, o qual está previsto no artigo 58 do Regulamento Disciplinar, sendo interposto em face de ato não-revisional de reconsideração do ato tido como irregular, ofensivo, injusto, ou ilegal, visando ao reexame da matéria impugnada pela autoridade superior àquela julgadora do pedido de reconsideração de ato.
Para a interposição do recurso hierárquico há a necessidade do conhecimento pelo recorrente da decisão formulada pela autoridade a quo quanto ao pedido de reconsideração de ato, salvo a faculdade apresentada no § 4º do artigo 57 do Regulamento Disciplinar. Caso a interposição do recurso, em análise, ocorra ao arrepio deste mencionado dispositivo, deverá ser considerado irregular por falta de atendimento a uma condição de procedibilidade, o que também ocorrerá quando da não interposição anterior de pedido de reconsideração de ato [06].
O legitimado deverá endereçar o recurso hierárquico redigido sob a forma de parte, ou ofício, direto à autoridade imediatamente superior àquela que não se "retratou" na conformidade do pedido de reconsideração de ato da sanção por ela aplicada [07]. Trata-se de recurso na acepção jurídica do termo, em que outra autoridade não atuante na cognição do feito sopesará os motivos de fato e de direito determinantes da aplicação da sanção.
Por analogia legis, constata-se que a autoridade disciplinar julgadora do recurso hierárquico não poderá ser a mesma que aplicou, ou aprovou a sanção disciplinar, ou ainda a que julgou o pedido de reconsideração de ato, havendo para estas um impedimento para a avaliação do recurso em estudo, ex vi da alínea "c" do artigo 37 do Código de Processo Penal Militar. Neste sentido, não poderá apreciar o recurso hierárquico quem tiver funcionado como autoridade disciplinar em outra instância, não devendo pronunciar-se sobre a questão, seja a respeito dos fatos ou do direito.
Pelos princípios da singularidade e da unirrecorribilidade, também o recurso hierárquico deverá ser interposto uma única vez [08], impedindo-se a utilização conjunta da representação-recurso que lhe será subseqüente [09]. Cabe-se ressaltar que a peça recursal deverá ser redigida de forma respeitosa, precisando o objeto que o fundamenta de modo a esclarecer o ato, ou o fato, podendo ser acompanhado de documentos comprobatórios [10]. Na conformidade do nº 1 do § 3º do artigo 58 do Estatuto Disciplinar, poderá este recurso ser interposto no prazo peremptório de até cinco dias a contar da data em que o militar do Estado teve ciência da solução do pedido de reconsideração de ato, ou ainda do vencimento do prazo prescrito no § 4º do artigo 57 do mesmo codex, o que lhe é facultado. Não sendo interposto no prazo legal, precluso restará o seu direito. A este recurso-próprio são inerentes os efeitos devolutivo e suspensivo, isto pelo disposto no caput do citado artigo 58 do Regulamento Disciplinar, efeitos estes que serão futuramente discorridos pormenorizadamente. Vale esclarecer que não poderá o recorrente "tratar de assunto estranho ao ato ou fato que o tenha motivado, nem versar sobre matéria impertinente ou fútil" [11], buscando-se evitar a procrastinação [12] do jus corrigendo.
Recebido o recurso hierárquico pela autoridade disciplinar ad quem, deverá esta comunicar por escrito, no prazo de três dias a contar da data de protocolo de sua Organização Policial Militar [13], a autoridade a quo, julgando-o no prazo de dez dias a contar do recebimento de sua interposição também no protocolo da OPM [14]. Julgada a questão recorrida pela autoridade ad quem, serão os fundamentos de sua decisão publicados em boletim, bem como deverá ser intimado o recorrente no prazo de dez dias, consoante dispõe o § 6º do artigo 58 do Regulamento Disciplinar. Cientificado, será permitido ao recorrente interpor a representação-recurso, não mais se possibilitando, na via administrativa, a revisão do ato disciplinar quanto à alegação de irregularidade, ofensa, ou injustiça, mas tão-somente por argüições de ilegalidade do ato praticado [15].
Outro recurso administrativo atinente ao procedimento disciplinar é a representação, conhecida como representação-recurso, sendo denominado como remedium juris impróprio que está discriminado nos parágrafos 2º a 4º do artigo 30 do Regulamento Disciplinar, sendo cabível a sua interposição após o encerramento do julgamento dos recursos próprios, consoante o disposto no artigo 59 do citado Codex. Trata-se de recurso cabível à impugnação de ato disciplinar (seja material ou processual) considerado ilegal, exigindo-se o julgamento anterior do recurso hierárquico, conforme reza o § 2º do artigo 30 do estatuto disciplinar castrense. Sua tempestividade está delimitada no § 3º do artigo 30 do Regulamento Disciplinar, podendo ser interposta no prazo de cinco anos contados da data de publicação do ato que se pretende invalidar [16].
A autoridade ad quem será a autoridade funcional imediatamente superior àquela que decidiu o recurso hierárquico, em observância ao princípio da pluralidade de instâncias, a qual liminarmente, a pedido, ou não, do recorrente, deverá avaliar, sob os auspícios de seu poder geral ad cautelam a pertinência de concessão do efeito suspensivo à representação-recurso, visando a não permitir o perecimento do direito em caso de cumprimento de uma sanção antes do julgamento do recurso-impróprio cujas conseqüências sejam irreversíveis, conforme o já estudado neste capítulo quanto aos efeitos dos recursos.
Julgado este remédio jurídico, encerrar-se-á, na esfera administrativa, a via recursal ao procedimento disciplinar.
Consoante as prescrições do Regulamento Disciplinar, dois são os efeitos principais inerentes aos recursos em geral: o devolutivo e o suspensivo.
O efeito devolutivo é inerente a todo e qualquer recurso, baseando-se na realidade de que toda pessoa é falível, ou seja, pode errar tanto no julgamento do caso concreto (error in judicando) quanto na atuação no próprio processo (error in procedendo). Neste sentido, avaliando-se esta realidade humana, o Regulamento Disciplinar, com base no princípio da pluralidade de instâncias administrativas, instituiu a possibilidade de reavaliação dos atos disciplinares por meio dos recursos quando do inconformismo do militar punido, ou outro interessado, a interpô-los. Cabe ressaltar-se que a própria Administração Pública Militar poderá rever os atos disciplinares independentemente à interposição de recursos, isto pelo princípio da autotutela.
Em razão da realidade da falibilidade humana, que, obviamente, é inerente às autoridades disciplinares, poderá o interessado interpor recursos disciplinares visando à reavaliação de toda a matéria de fato ou de direito relacionada ao ato disciplinar praticado. Na seara administrativa de natureza disciplinar militar, esta possibilidade de reavaliação de toda a matéria fática anteriormente julgada constitui-se, em si, no principal efeito dos recursos, corrigindo-se os casos de error in judicando, ou em error in procedendo praticado pela autoridade disciplinar a quo.
Neste sentido, pode-se considerar que os recursos disciplinares são, em si, extensões do direito de defesa observado no procedimento disciplinar, podendo toda a matéria defensiva nele sopesada ser revista em sede recursal, possibilitando à autoridade disciplinar ad quem entender plausíveis as argumentações de defesa que foram impugnadas pelo julgador a quo. Todos os recursos detêm-no, podendo ser dividido quanto à matéria de fato, ou de direito, em que na interposição dos recursos disciplinares próprios visa-se à reavaliação de toda a matéria de fato e de direito relacionada ao ato disciplinar praticado [17]; enquanto na interposição do recurso impróprio poder-se-á revisar apenas a matéria de direito motivadora da sanção imposta, considerando-se o que dispõe o § 2º do artigo 30 do Regulamento Disciplinar.
Quanto ao efeito suspensivo dos recursos disciplinares, na conformidade do § 2º do artigo 57 e do caput do artigo 58 do Regulamento Disciplinar, o pedido de reconsideração de ato e o recurso hierárquico detêm-no quando de sua interposição, suspendendo-se ex tunc a eficácia da decisão adotada em desfavor do militar quando do julgamento dos fatos no procedimento disciplinar.
Referente à representação-recurso, ex vi dos parágrafos 2º e 3º do artigo 30 do Regulamento Disciplinar, pela falta de previsão expressa não lhe é inerente o efeito suspensivo, mas somente o devolutivo, e que "a matéria recorrida verse sobre a ilegalidade do ato praticado".
2.2. O Poder Geral de Cautela da Autoridade Disciplinar.
Prescreve o artigo 52 do Regulamento Disciplinar que "o início do cumprimento da sanção disciplinar deverá ocorrer no prazo máximo de 5 (cinco) dias após a ciência, pelo punido, da sua publicação". Apesar de se observar no dispositivo mencionado que o cumprimento da sanção será efetivado em até cinco dias após a ciência da publicação desta pelo punido, há que se realizar uma interpretação lógico-sistemática efetivando-se a integração com a prescrição do § 2º do artigo 57 do estatuto disciplinar, que trata da tempestividade para a interposição do pedido de reconsideração de ato. Tanto o prazo limite para o início do cumprimento da sanção quanto o previsto para a interposição do citado recurso são os mesmos, contados da mesma circunstância, ou seja, da ciência ao militar do encerramento da fase cognitiva do procedimento disciplinar que lhe determinou a aplicação de reprimenda disciplinar.
Não há uma clareza advinda da lei no tocante à compatibilização dos dispositivos supra, mas, por sistematização lógica, torna-se evidente que o prazo limite de cinco dias para o início do cumprimento da sanção deverá ocorrer após o encerramento do prazo para a interposição do pedido de reconsideração de ato. Seria inócuo dar-se início ao cumprimento de uma reprimenda disciplinar (principalmente as restritivas de liberdade) no interregno do lapso temporal pertinente à interposição de recurso com efeito suspensivo, neste caso, o prazo para a interposição do pedido de reconsideração de ato.
Assim sendo, não interposto o pedido de reconsideração de ato, o prazo, para o início do cumprimento da sanção disciplinar, será contado do dia posterior ao vencimento do inerente ao retro citado recurso. Entretanto, se este fora interposto, o prazo para a efetivação da reprimenda será diverso.
Reza o artigo 60 do Regulamento Disciplinar que
solucionados os recursos disciplinares e havendo sanção disciplinar a ser cumprida, o militar do Estado iniciará o seu cumprimento dentro do prazo de 3 (três) dias:
I – desde que não interposto recurso hierárquico, no caso de solução do pedido de reconsideração;
II – após solucionado o recurso hierárquico.
Encerrada a fase recursal própria com a interposição do pedido de reconsideração de ato, independentemente da interposição, ou não, do recurso hierárquico, o prazo para dar-se início ao cumprimento da sanção disciplinar será de três dias, seja após a ocorrência de preclusão ao lapso temporal para a interposição do recurso hierárquico, ou depois do julgamento deste.
Conforme supra estudado, na representação-recurso não é cabível, ex vi legis, o efeito suspensivo, circunstância em que a decisão tomada na seara cognitiva disciplinar será executada apesar de ainda se possibilitar a interposição do recurso citado, ou mesmo se já houver sido interposto. Assim sendo, mesmo interposta a representação-recurso, poderá a autoridade disciplinar competente determinar a execução da decisão imposta independentemente do tipo de sanção disciplinar aplicada. Entretanto, apesar da não previsibilidade legal do efeito suspensivo a este recurso impróprio, a autoridade disciplinar ad quem lhe poderá determinar este efeito considerando-se o seu "poder geral de cautela".
À representação é inerente apenas o efeito devolutivo, em que a matéria a ser questionada está adstrita à legalidade do ato disciplinar praticado, seja por vício formal ou material, não se efetivando com a interposição do recurso a suspensão da decisão tomada pela autoridade disciplinar. Entretanto, existem situações em que a prática do ato disciplinar combatido pela representação-recurso será irreversível, mesmo se dando provimento posterior ao recurso, o que se constituirá numa "injustiça" praticada pela Administração na aplicação do direito administrativo disciplinar militar.
Imagine-se o militar do Estado cuja representação-recurso foi interposta, cumprindo a sanção disciplinar imposta e, após, sendo reformada a decisão da autoridade disciplinar a quo, anulou-se o procedimento, ou reconhece-se a existência de uma causa de justificação. Neste contexto, não há a possibilidade de reverter-se a sujeição do militar ao cumprimento da sanção disciplinar, haja vista que fora exaurido.
Esta inserção do efeito suspensivo à representação-recurso é plausível e necessária em razão de possível injustiça que se pode ser cometida se houver a aplicação e o cumprimento de uma sanção ilegal irreversível, seja por erro material ou processual, evitando-se gerar efeitos não somente na esfera disciplinar, mas também civil e até penal.
3. CONCLUSÃO.
Logicamente, a concessão pela autoridade disciplinar do efeito suspensivo para o julgamento da representação-recurso é uma medida ad cautelam a ser adotada quando de sua interposição cuja sanção restritiva de liberdade ambulatorial ainda não foi cumprida. Nesta conformidade, entende-se que a determinação de efeito suspensivo à representação-recurso pela autoridade ad quem se trata de ato discricionário mitigado, pois, apesar de não estar previsto no estatuto disciplinar, atende-se aos princípios da eficiência e razoabilidade previstos nas Constituições Federal e Estadual, e que deve permear a decisão pela inserção do efeito em testilha ao recurso mencionado.
A não concessão do efeito suspensivo ao recurso supracitado poderá determinar ao militar do Estado sancionado uma conseqüência jurídica irreversível, pois do que adiantaria dar provimento a um recurso se a sanção já foi aplicada e o ato punitivo é irreversível pela sua execução.
Neste sentido, conclui-se que a autoridade disciplinar ad quem deverá ter extrema cautela ao decidir pela não concessão de tal efeito recursal, pois poderá determinar à própria Administração conseqüências nefastas pela geração de ilícitos cíveis em razão de aplicação de sanção indevida.
4. REFERÊNCIAS.
DA COSTA, Alexandre Henriques. Manual do Procedimento Disciplinar da Polícia Militar – Teoria e Prática. São Paulo: Suprema Cultura, 2007.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 17 ed. São Paulo: Atlas, 2004.
ROTH, Ronaldo João. Justiça. Os Recursos no Regulamento Disciplinar da Polícia Militar Paulista e a "reformatio in pejus". Revista "Direito Militar" da Associação dos Magistrados das Justiças Militares Estaduais. Ano VI, nº 33, p. 32-6. Janeiro/Fevereiro de 2002.
TOURINHO FILHO, Fernando da Costa. Processo Penal. Vol 4. São Paulo: Saraiva, 1997.
Notas
- Artigo 58, § 1º e artigo 30, § 2º do Regulamento Disciplinar.
- Vide artigo 86 do Regulamento Disciplinar.
- Artigo 57, § 1º do Regulamento Disciplinar.
- Artigo 57, § 5º do Regulamento Disciplinar.
- Artigo 57, § 3º do Regulamento Disciplinar.
- Artigo 58, § 1º do Regulamento Disciplinar.
- Artigo 58, caput do Regulamento Disciplinar.
- Artigo 58, caput do Regulamento Disciplinar.
- Artigo 59 combinado com 30, §§ 2º a 4º do Regulamento Disciplinar.
- Artigo 58, § 4º do Regulamento Disciplinar.
- Artigo 58, § 5º do Regulamento Disciplinar.
- Artigo 58, § 6º do Regulamento Disciplinar.
- Artigo 58, § 2º combinado com o § 3º, nº 2 do Regulamento Disciplinar.
- Artigo 58, § 3º, nº 3 do Regulamento Disciplinar.
- Artigo 30, § 2º do Regulamento Disciplinar.
- Artigo 62, § 1º do Regulamento Disciplinar.
- Artigo 57, caput e 58, caput, do Regulamento Disciplinar.