Da admissibilidade dos títulos da dívida agrária dados em garantia da execução fiscal

INTRODUÇÃO

A Gazeta Mercantil de São Paulo, em 17/07/1998, trouxe a seguinte manchete: "Justiça valida títulos públicos da República Velha. Portadores de papéis lançados no início do século tentam resgatar os créditos ou utilizá-los como garantia em ações de cobrança."

A partir de então, indubitavelmente, um dos debates jurídicos mais interessante e relevantes dos últimos tempos, diz respeito às famosas apólices da Dívida Pública lançada no início do século, entre 1902 e 1940.

Consequentemente, os Títulos da Dívida Agrária – TDA’s, embora tenham sua origem desde 1964, passaram a ter enorme importância e circulação no mercado financeiro.

Vários contribuintes, portadores desses títulos, em sua grande maioria empresas devedoras da Fazenda Pública, e que não dispõem de meios para solver tais débitos, estão utilizando–os como garantia em execução fiscal.

Apesar de legalmente previsto (art. 11 da Lei 6.830/80), a Procuradoria da Fazenda Nacional do Ceará vem recusando todas as nomeações de TDA’s.

Portanto, em homenagem a este atual debate, neste trabalho, pretendemos estudar os argumentos da Fazenda Nacional, sobre a inadmissibilidade dos títulos da dívida agrária dados em garantia de execução fiscal, e posteriormente contestá-los.

1. PREMISSAS INICIAIS

1.1. Apesar de legalmente previsto no art. 11 da Lei de Execuções Fiscais, por que a Fazenda Pública Nacional recusa todos os títulos da dívida agrária dados em garantia à execução fiscal? Quais os argumentos utilizados? Qual o posicionamento dos Tribunais?

          1.2 Se a Lei de Execução Fiscal, em seu art. 9º (1), III, garante ao devedor a faculdade de nomear bens à penhora, a fim de garantir o juízo, como pode a mesma conferir, através do art. 15(2), II, um poder arbitrário de substituição de penhora capaz de anular o direito do devedor?

2.0 A LEI DE EXECUÇÃO FISCAL- LEF

A Lei 6.830, de 22.09.80, que dispõe sobre a cobrança judicial da Dívida Ativa da Fazenda Pública, usualmente conhecida como Lei de Execução Fiscal, foi fruto de anteprojeto elaborado na Procuradoria–Geral da Fazenda Nacional e da Procuradoria–Geral da República.

Ela foi editada com o propósito de simplificar e agilizar o processo executivo fiscal, criando procedimento especial diverso do da execução forçada comum de quantia certa, regulado pelo Código de Processo Civil.

Com o advento desse diploma legal, várias críticas surgiram, pois segundo a boa doutrina(3), padece de pelo menos dois grandes defeitos fundamentais.

Primeiramente, com a descodificação da Lei de Execução Fiscal os princípios do Código de Processo Civil somente serão aplicados subsidiariamente (art. 1º da LEF). Além do mais, o direito moderno, visando à sistematização, anseia pela codificação de suas normas.

Segundamente, essa lei traz no seu bojo privilégios exagerados em favor da Fazenda Pública. Em matéria processual, diz Humberto Theodoro Júnior, ainda na mesma obra, privilégios e prerrogativas a determinados litigantes só se toleram como exceções, quando os exigir indiscutível interesse público ou social.

Nesse diploma, a desigualdade das partes que deveriam litigar em igualdade de condições, assume forma de um discurso legítimo fundamentado sobre o perigoso argumento da supremacia do interesse público. Todavia, algumas dessas prerrogativas injustificáveis já foram superadas pela jurisprudência.

Constitui o título executivo a Certidão da Dívida Ativa, que é o crédito, tributário ou não, que goza de relativa liquidez e certeza, da Fazenda Pública, regularmente inscrito, no órgão e por autoridade competente. Os créditos da União são apurados e inscritos, na Procuradoria da Fazenda Nacional.

O devedor citado terá o prazo de cinco dias para pagar a dívida com os juros de mora, multa e mais encargos legais indicados na Certidão da Dívida Ativa - CDA, ou garantir o juízo.

O art. 9º da LEF permite ao executado garantir a execução por vários meios, dentre eles, o de nomear bens à penhora, observada a ordem do art. 11.

Em outro sentido, o art. 15 concede à Fazenda Pública o direito de substituir a penhora, por qualquer outro meio, sem maiores especificações, em qualquer fase do processo.

3.0. OS TÍTULOS DA DÍVIDA AGRÁRIA

3.1 Origem

          Os Títulos da Dívida Agrária, usualmente denominado de TDA’s, são uma espécie "sui generis" do gênero Títulos Públicos, têm sua origem desde 1964. Atualmente está previsto no art. 184(4) da Constituição Federal.

São utilizados para viabilizar o pagamento das justas indenizações àqueles que tiveram suas propriedades desapropriadas, pela União Federal, por interesse social, nos casos de imóveis rurais, para fins de reforma agrária, segundo preceito constitucional e a Lei nº 4.504/64.

          3.2 Natureza Jurídica

          O TDA é título emitido pro soluto. Pelo fenômeno da "incorporação", nele se materializa a própria indenização pelo desapossamento. Em razão da autonomia cambial, equipara-se a bem móvel e como tal, circula no mercado. Quando entregue ao expropriado, o Estado, ao tempo que se exonera pela indenização, compromete-se em resgatá-lo de qualquer portador ou endossatário, que o apresente, sem indagar como ou porque se deu a transferência. (5)

          3.3 Princípio da Justa Indenização

          O legislador constitucional e o ordinário estabeleceram a incidência da correção monetária plena nos TDA’s para assegurar a justa indenização da propriedade rural expropriada. Na jurisprudência do Colendo Superior Tribunal de Justiça, encontramos, in verbis:

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          O Título da Dívida Agrária, devidamente atualizado, representa apenas a justa indenização do imóvel expropriado por interesse social. (STJ.- unân. da 1ª Seç.Public. em 15.02.93. MS – 1654-1-DF – Min. Garcia Viera)

          Os valores nominais dos TDA’s são atualizados e reajustados mensalmente pela Secretaria do Tesouro Nacional por meio de portarias publicadas no "Diário Oficial" da União.

Qualquer restrição à justa indenização é um violento atentado ao preceito constitucional previsto no art. 202, inclusive a incidência de tributos, como, imposto sobre a renda – IRPF ou IRPJ, ou, imposto sobre operações financeiras – IOF.

Segundo o Parecer da Procuradoria da República, publicado no "Diário Oficial" de 26 de fevereiro de 1999, admitir tributar TDA seria admitir fraudar o princípio constitucional da justa indenização e, ainda, favorecer a União Federal, que, a um só tempo, expropriaria e reteria parcela do valor constitucionalmente devido em pagamento.

          3.4 Competência para Emissão

          A história constitucional do Brasil tem demostrado que ao Poder Legislativo sempre competiu autorizar o Poder Executivo a contrair empréstimos e legislar sobre a dívida pública, bem como estabelecer os meios necessários para o seu pagamento.

A emissão de títulos da dívida agrária está disciplinada, atualmente, pela Lei nº 4.504, de 30 de novembro de 1964, art. 105(6), que disciplina os direitos e obrigações relativos a bens imóveis rurais, para fins de reforma agrária e política agrícola. Regulamentado pelo Decreto nº 578, de 24 de junho de 1.992.

Com o advento do Decreto nº 578, foram transferidos para a Secretaria do Tesouro Nacional – STN, as atribuições de gestão, controle, lançamento, resgate e pagamento de juros do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA.

          3.5 Negociabilidade

          Os TDA’s são títulos de modalidade nominativa e negociável a taxa de juro de 6% (seis por cento) ao ano. De acordo com a quantidade de módulos rurais contidos na área desapropriada, o prazo para resgate pode ser de cinco, dez e vinte anos. São pagos anualmente, na data de aniversário que coincidir com a data de emissão do referido título.

Esses títulos são moedas como o dinheiro, têm cotação em bolsa, e são atualizados mensalmente pelo Governo Federal por meios de portarias.

Podem ser livremente negociados nos mercados de balcões, ou nas bolsas de valores, desde que registrados no sistema eletrônico SECURITIZAR da Central de Custódia e de Liquidação Financeira de Títulos – CETIP(7), por meio de instituições financeiras.

Essa instituição é o órgão competente para registrar todas as operações de compra e venda, e transferência da propriedade dos TDA’s. Além do mais, por ter forma escritural, sua transferência se dá mediante escritura pública.

          3.6 Possibilidade de Utilização

Podem ser utilizadas como:

1. caução em concorrências, contratos e obras públicas celebrados com a União. (art. 11, V do Dec. nº 578);
2. garantia para operações de crédito em bancos da União - Banco do Brasil, CEF, BNB e BNDES.(art. 11, V do Dec. nº 578);
3. aquisição de ações no Programa Nacional de Privatização;
4. depósito, para assegurar a execução em ações judiciais ou administrativas.(art. 5 § 3º do Dec. nº 1.647 de 26.09.95);
5. para constituir capital, cuja renda assegure pagamento de indenização judicial, (art. 602 §1º do CPC);
6. garantia de execuções fiscais (art. 11, II da lei 6.830/80) e como bens à penhora nas execuções. (art. 655,III do CPC)

4. OS TÍTULOS DA DÍVIDA AGRÁRIA UTILIZADOS COMO GARANTIA À EXECUÇÃO FISCAL

Os títulos da dívida agrária têm regulamentação própria, e suas condições de existência e validade estão disciplinados no Decreto nº 578/92. Portanto, somente serão admitidos em garantia de execução fiscal desde que sejam observados os seguintes requisitos:

1- Faz-se mister que a ação expropriatória tenha sentença transitada em julgado, condenando o INCRA a pagar, mediante títulos da dívida agrária, a indenização;

EXECUÇÃO FISCAL. PENHORA. TDA. VALOR DE MERCADO DESCONHECIDO – EFEITO SUSPENSIVO NEGADO. TRF 3º REGIÃO. Ag. 98.03.060041-9

(...) Não merece reparo a decisão do MM. Juiz a quo que indeferiu a nomeação de Títulos da Dívida Agrária, uma vez que, na verdade, trata-se de direitos creditícios da ação de indenização por desapropriação em curso perante a 9ª Vara da Justiça Federal Seção Judiciária Curitiba-PR, não encontrando, no momento, os referidos títulos disponíveis.(D.O.U em 11.8.98, pág. 437)

          2. O título deve estar vencido para possuir liquidez e garantir o juízo. Não estando vencido, o TDA constitui-se apenas em direitos para efeito de penhora, ou seja, ao invés de estar em segundo lugar (art. 11, II, lei 6.830/80) estar em último lugar para garantir a execução (art. 11, VIII, lei 6.830/80).

          EXECUÇÃO FISCAL – PENHORA –TDA– CARÊNCIA DE LIQUIDEZ.TRF4º Região. Ag.Instr.1998.04.01.016511-6-RS

          3. Os Títulos da Dívida Agrária são títulos não vencidos, constituindo-se em direitos para efeitos de penhora em execução fiscal, estando em último lugar na ordem legal (art. 11 , VIII, da Lei nº 6.830/80).

4. Os TDAs, por não poderem ser exigíveis de imediato, carecem de liquidez e torna inviável a conversão em espécie para saldar o débito exeqüendo, em razão de não ter sido incorporado em definitivo ao patrimônio da empresa executada. (D.O.U em 2 de 3.2.99, pág. 495).

5  Por ter forma escritural e nominativa, determinada pelos arts. 1º e 4º do referido decreto, faz-se mister a apresentação de prova de propriedade do mesmo, ou, cópia do termo de transferência, registro em livro próprio no órgão competente de custódia. O próprio executado deve ser o titular do TDA na nomeação do bem à penhora. No entanto, segundo os arts. 7º e 10, eles poderão ser transferidos, por lançamento, sob forma escritural, mediante registro dos respectivos direitos creditórios em sistema de liquidação e de custódia. (SECURITIZAR/CETIP).

PROCESSO CIVIL. EXECUÇÃO FISCAL. TDA. NOMEAÇÃO DE BENS PARA PENHORA. TRF 1ºRegião Ag.1997.01.00.046906-4/SP

(...) a nomeação de TDAs deve atender à regulamentação do Decreto nº 578/92, ou seja, a forma escritural, ser nominativo, possibilidade de transferência e sua forma, etc. (D.O.U., em 06.03.98)

          4.1 Respostas as Premissa Iniciais

          4.1.1. Inicialmente, antes de refutarmos alguns dos argumentos da Fazenda Nacional, é de bom alvitre transcrevermos o modelo padrão de petição que é utilizado para recusar todas as TDA’s nomeadas para garantir a execução fiscal. In verbis:

          FAZENDA NACIONAL, por sua Procuradoria infra-assinada, vem, perante V. Exa. com o devido acatamento, recusar os Títulos da Dívida Agrária ofertados em garantia do Juízo, pelos fatos e fundamentos que passa a expor:

Pretende o devedor-executado nomear TDAs em garantia de execução fiscal, sem, no entanto, juntar certidão expedida pela Secretaria do Tesouro Nacional – STN, que comprove a autenticidade, validade e valor de mercado, consoante exige o art. 682 do Código de Processo Civil.

A ordem de precedência estabelecida pelo art. 11, da Lei nº 6.830/80, não foi observada, tendo em vista que a execução fiscal pretende ser garantida por "título da dívida pública, bem como título de crédito, que tenham cotação em bolsa."

Além do mais, requer cotação em bolsa, o que não é o caso das TDA’s. Neste sentido o Colendo STJ já se pronunciou, nas decisões assim verbetadas:

          PROCESSUAL CIVIL. EXECUÇÃO. NOMEAÇÃO À PENHORA DE TÍTULOS DA DÍVIDA AGRÁRIA SEM COTAÇÃO NA BOLSA. IMPOSSIBILIDADE. Em face do sistema jurídico processual vigente, a execução é feita no interesse do exeqüente, não se admitindo a nomeação à penhora de títulos sem cotação na Bolsa de Valores, sem quantificar-lhes o valor (total) e com omissão quanto ao vencimento de cada um. Títulos da Dívida Agrária (TDA’s) de valoração duvidosa desservem para garantia do Juízo, em execução, porquanto a incerteza no dizente à respectiva quantificação em dinheiro (valor real) impede o exeqüente de conhecer, antecipadamente, se bastam ou não para cobrir o quantum debeatur. Recurso a que se nega provimento." (REsp. nº: 108.914-SP (96.0060463-0), Rel. Min. Demócrito Reinaldo, D.J.U. 03.11.97, p. 56221).

Ademais, há se considerar os prazos de vencimentos dos Títulos da Dívida Agrária. Com efeito, dispõe o art. 6º. do Decreto nº: 578, de 24.06.1992:

          "Art. 6º - Os TDA’s serão lançados, no primeiro dia útil de cada mês, em séries autônomas relacionadas aos seus prazos de vencimento, conforme necessidade de caso específico.

          Parágrafo 1º - O prazo de vencimento de cada série poderá ser de cinco, dez, quinze ou vinte anos."

Diante dos prazos acima referidos, a aceitação de TDA, para garantia do Juízo, implicará no indevido resgate antecipado dos títulos.

À vista do exposto, requer a exeqüente o prosseguimento do feito, com a expedição de Mandado de Penhora e Avaliação de bens, de propriedade do executado, para a garantia do juízo.

Termos em que,

E. deferimento.

          Procurador da Fazenda Nacional

Grande parte das execuções fiscais em que os contribuintes tentam garantir a execução nomeando TDAs é rejeitada, tanto pelos juizes quanto pela Fazenda Nacional. O TDA, para ser utilizado em consonância com o art. 11, II, da lei 6.830/80, devem ser observados os requisitos mínimos.

Logo, escritura pública de cessão de cessão não substitui o lançamento escritural do título, equivalente ex vi legis da forma de cártula dos títulos de créditos. Daí, duas constatações imediatas: simplesmente, não há títulos sendo ofertados; ou, se há oferta, é de direitos, tal como preceitua o art. 11, VIII, da Lei 6.830/80.

Os títulos, estando vencidos, devidamente custodiados pela CETIP, onde o executado é o próprio titular, estes estão aptos a satisfazer a pretensão do devedor.

A Fazenda Nacional não pode recusar TDA, alegando que não foi obedecida a ordem do art. 11 da LEF, quando não demostra que o devedor possui outros bens de mais fácil conversão em dinheiro.

AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXECUÇÃO. INEFICÁCIA DA PENHORA DECRETADA. TÍTULOS DA DÍVIDA AGRÁRIA. INTELIGÊNCIA DO ART. 655 E SEUS INCISOS DO CPC. RECURSO PROVIDO. TJSC. AI. 96.008435-5.

Na classificação do art. 655 do CPC, somente precedem os títulos da dívida pública da União os dos Estados, na preferência da nomeação de bens à penhora, dinheiro, pedras e metais preciosos. Não demostrado que o devedor possua outros bens de mais fácil conversão em dinheiro, de modo a legitimar a não observância da gradação estabelecida no disposto processual apontado, a pretensa dificuldade de liquidez dos TDAs não autoriza a declaração de ineficácia da nomeação. (D.O.J, em 25.02.97)

No entanto, mesmo apto o título, a Fazenda Nacional ainda rejeita o título, fundamentando-se no art. 15, da Lei 6.830/80, e alegando que a execução se perfaz de forma a não inviabilizar o crédito de interesse da exeqüente.

Segundo o eminente jurista Humberto Theodoro Júnior(8), a interpretação do texto legal não há de ser meramente literal, mas há de levar em conta os princípios basilares que regem a atuação do juiz no comando do processo, e com os quais não podem conviver pretensões caprichosas e despida de qualquer fundamentação séria. Neste sentido, já decidiu o Colendo Superior Tribunal de Justiça.

EXECUÇÃO FISCAL – PENHORA – TDA – NOMEAÇÃO IRRECUSÁVEL. Recurso Especial195.465-SP

(...) Os Títulos da Dívida Agrária constituem espécie de título da dívida pública e, por isso, são irrecusáveis para os efeitos da penhora, salvo, se observada a precedência legal, a execução fiscal puder ser melhor aparelhada; (...). (D.J.U. em 22.2.99, pág. 99)

A própria Lei de Execução Fiscal, em seu art. 9º, III, garante ao devedor a faculdade de nomear bens à penhora, a fim de garantir o juízo, não pode conceder a Fazenda Pública, através do art. 15, II, um poder arbitrário de substituição de penhora capaz de anular o direito do devedor.

A Fazenda Pública só pode pedir a substituição do bem penhorado se houver razão suficiente para tanto. Se na penhora tem de ser obedecida a ordem legal, o mesmo deve ocorrer na substituição. Caso contrário, de nada adiantaria a ordem, pois, feita a penhora, a Fazenda em seguida a substituição por outro bem, independente da ordem, fraudando-se, assim, a norma do art. 11, que é de ordem pública. (9)

EXECUÇÃO FISCAL – PENHORA DE BENS – TDA – AGRAVO DE INSTRUMENTO – Ag. 270.857-2-Rio Claro

          A mera comodidade ou conveniência do exeqüente não autoriza a rejeição de bens indicados à penhora que obedecem à ordem legal, sendo válida a indicação de Títulos da Dívida Agrária por serem títulos da dívida pública. – Decisão mantida.(TJSP- data de publicação não sabida).

Já é assentado pelos tribunais a possibilidade de oferta de TDAs, nada obstante tais títulos não tenham cotação em bolsa. Os TDAs, como se sabe, fazem parte de um mercado secundário, e o seu valor é fixado por simples portaria da Secretaria do Tesouro Nacional. Atualmente, está atualizado, em aproximadamente, R$ 72,00 (setenta e dois reais).

Portanto não vigora o argumento de se tentar taxar os TDAs como títulos sem cotação em bolsa.

CONCLUSÃO

Diante deste estudo percebemos que grande parte dos Títulos da Dívida Agrária dados em garantia de execução fiscal são rejeitados, tanto de ofício pelos juízes quanto pela Fazenda Pública Nacional, devido não estarem aptos à nomeação.

No entanto, mesmo estando legalmente aptos, ainda assim a Fazenda Nacional recusa. O que deveria ser feito por via administrativa acaba virando contenda judicial.

Os títulos da dívida agrária, usualmente chamados pelo Governo Federal de "moedas podres", são, na realidade, moedas fortes, pois têm como emitente o Tesouro Nacional, a maior "instituição financeira" do País.

Na maioria dos países, os títulos públicos são considerados sem riscos, por isso são negociáveis a baixa taxa de juros e resgatáveis a longo período. Disto podemos concluir, quanto maior a credibilidade do País maior é o prazo para liquidação total de seus títulos públicos.

Mas não é o caso brasileiro. Os títulos, em especial os da dívida agrária, emitidos pela União Federal, nem mesmo os seus próprios órgãos aceitam em garantia de execução fiscal, apesar de legalmente previsto. Consequentemente, os entes federativos também os rejeitarão. Criando, a partir de então, uma cultura de descrédito para com os títulos públicos.

Legislar sobre novas formas de utilização deste títulos, por via administrativa e judicial, como por exemplo, para pagamentos de tributos de quaisquer natureza, seria uma medida eficiente para dar nova credibilidade aos títulos públicos.

NOTAS

1. Art. 9º. Em garantia de execução, pelo valor da dívida, juros e multa de mora e encargos indicados na Certidão de Dívida Ativa, o executado poderá:
   (...)
   III- nomear bens à penhora, observada a ordem do disposto no art. 11;
2. Art. 15. Em qualquer fase do processo, será deferido pelo juiz:
   (...)
   II- à Fazenda Pública, a substituição dos bens penhorados por outros, independentemente da ordem enumerada no art. 11, bem como reforço de penhora.
3. THEODORO JÚNIOR. Humberto. Lei de Execução Fiscal. 5ª ed. São Paulo. Saraiva.1998
4. Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei.
5. CRISCUOLO NETTO, Nicolau. Títulos da Dívida Agrária. São Paulo. Editora de Direito. 1999. Pág.538
6. Art. 105. Fica o Poder Executivo autorizado a emitir títulos da dívida agrária distribuídos em séries autônomas (...)
7. Rio de Janeiro/RJ. Av. República do Chile, 230, 10º andar, CEP. 20031-170. Fone: 276.7474
   São Paulo/SP. Líbero Badaró, 425, 24º andar, CEP. 01009-000. Fone. 607-1041
   Belo Horizonte/MG. Rua dos Carijós, 126, sala 905, CEP. 30.120-060. Fone 271.4202
8. Id.Ibid. pág. 71
9. NICÁCIO, Antônio. A Nova Lei de Execução Fiscal. Saraiva. 1996. Pág. 251

BIBLIOGRAFIA

NUNES, Luiz Antônio Rizzato .Manual de Monografia Jurídica. São Paulo.Saraiva.1999

CRISCUOLO NETTO, Nicolau. TDA. Editora de Direito. São Paulo. 1999

THEODORO JÚNIOR, Humberto. Lei de Execução Fiscal. 5ºed. Saraiva. São Paulo. 1998

PACHECO, José da Silva. Comentários a Lei de Execução Fiscal. 4º ed. Saraiva. São Paulo