Sumário: Introdução; 1. A jurisdição e o Estado Democrático de direito; 2. Elementos normativos; 2.1. A Súmula vinculante e a súmula impeditiva de recursos; 2.2. Repercussão geral como pré-requisito para a interposição do recurso extraordinário; 2.3. Julgamento por amostragem; 2.4. Tutela antecipada e outros institutos; 3. Elementos objetivos; 3.1. Estrutura física; 3.2. Quantidade de juízes e servidores; 3.3. Processo eletrônico; 4. Elementos subjetivos; 4.1. Servidores; 4.1.1. Comprometimento; 4.1.2. Organização; 4.1.3. Fiscalização; 4.2. Celetistas e cedidos de outros órgãos; 4.3. Chefes de secretaria; 4.4. Magistrados; 4.5. Oficiais de justiça; 4.6. Advogados; Considerações Finais; Referências.
Introdução
A origem remota da palavra jurisdição se reporta ao vocábulo jurisdictio, que, por sua vez, provém da junção linguística de duas palavras latinas, juris (direito) e dictio (ato de dizer). Assim, jurisdição – ou jus dicere – é, etimologicamente, o ato de dizer o direito e, juridicamente, a extensão e o limite do poder de julgar de um magistrado. [01]
Tal poder emana da soberania do Estado que, em algum momento primitivo – possivelmente no processo histórico que promoveu a dissolução das comunidades gentílicas [02] –, se erigiu como a nova forma de organização social, assumindo, assim, a condição de administrar a sociedade.
Apesar de não se saber, precisamente, em que momento surge o Estado, sabe-se, pelo menos, o motivo do seu aparecimento, haja vista que ele nasce quando homens isolados cedem parte de sua liberdade em prol da existência da comunidade, já que a liberdade de cada um, vista deste modo solitário, é insuficiente para salvaguardar a sobrevivência de todos.
Rousseau chama esse acordo de contrato social [03] e Beccaria afirma que ele é um pacto realizado por homens sedentos pela sobrevivência, vide:
As leis são condições sob as quais homens independentes e isolados se uniram em sociedade, cansados de viver em contínuo estado de guerra e de gozar de uma liberdade inútil pela incerteza de sua conservação. Parte dessa liberdade foi por eles sacrificada para poderem gozar o restante com segurança e tranqüilidade. [04]
Por isso, a Constituição da República, no parágrafo único do seu artigo 1º, afirma que todo poder emana do povo [05], titulares últimos do poder e legitimadores da atividade estatal, haja vista que é a soma das liberdades abdicadas de cada homem que forma a soberania de uma nação.
Pois bem. Com o surgimento da organização estatal, os homens deixaram de resolver os seus conflitos privadamente e concederam este trabalho a um terceiro, no caso, o Estado, cabendo a ele, e somente a ele, a prerrogativa de dizer o direito, ou seja, de exercer a jurisdição, sendo terminantemente vedada, a partir deste instante, a justiça privada.
Este fato gera uma série de consequências.
A primeira delas traduz a ideia de que a jurisdição é uma atividade substitutiva, segundo a qual se permite ao Estado resolver os conflitos que surgem entre os particulares, substituindo-os na aplicação do direito, fato que mitiga, porém não extingue a autotutela [06] e a autocomposição [07], institutos tão caros à justiça privada.
A segunda consequência é que, a partir do momento em que o Estado arvorou para si o monopólio da jurisdição, esta se tornou uma atividade pública obrigatória, não podendo o Estado realizar um juízo de oportunidade e conveniência em prestá-la ou não. Ou seja, consagrou-se, primeiramente em sede principiológica, a noção da indeclinabilidade da jurisdição, o que, posteriormente, se refletiu no âmbito normativo, segundo consta do artigo 5º, inciso XXXV, da Carta Política Brasileira, que diz que "a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito".
A terceira consequência é a inevitabilidade da jurisdição, partindo do pressuposto de que, se a jurisdição é uma obrigação estatal que substitui os particulares na administração da justiça, ela deve ser o único meio idôneo de resolver os conflitos. Daí a dita inevitabilidade, verdadeira conditio sine qua non da prestação judicial.
Isso é muito importante e reflete duas ideias. De um lado, quer dizer que a posição dos particulares em relação ao Estado é de pura sujeição [08], cabendo ao cidadão apenas acatar a decisão que possuir o status de coisa julgada material, e, de outro lado, acaba por conferir segurança e certeza na relação entre o Estado e o jurisdicionado.
Justamente por ser o único meio de pacificação dos conflitos é que a jurisdição tem que ser prestada com imparcialidade, sem ter em vista interesses pessoais. O juiz, como titular da tarefa de dizer o direito e, portanto, representante imediato do Estado, tem que agir objetivando tão-somente a resolução da lide, sempre que possível de acordo com os ditames legais, abstendo-se de analisar as vantagens ou desvantagens que a sua decisão causará a esta ou àquela parte.
Por isso, diz-se que a jurisdição é uma atividade provocada, necessitando, pois, do direito de ação [09], tudo para que não se confundam os interesses em jogo – de um lado, o desiderato do órgão jurisdicional, que é conduzir e decidir o processo com imparcialidade, e, de outro, o objetivo das partes, que, por sua natureza, é tendencioso.
Essa distinção é muito importante, pelo menos quando se trata de um Estado Democrático de Direito, haja vista que quando as atividades de acusação e de jurisdição estiveram amalgamadas só houve injustiça e massacre [10], pois quando o titular da ação acumula o poder de decisão, o convencimento já resta formado antes mesmo do início do processo.
Assim, fala-se no princípio da inércia do Poder Judiciário que, por ser o único órgão legitimado para dizer o direito, não pode se dar ao luxo de demandar, tarefa tipicamente parcial. Ao contrário, ele tem que agir com imparcialidade, reservando-se à função de decidir demandas, e tão-somente quando provocado, conforme norma expressa do Código de Processo Civil, in verbis: "Art. 2º. Nenhum juiz prestará a tutela jurisdicional senão quando a parte ou o interessado a requerer, nos casos e formas legais".
Os romanos já pensavam desta forma e, para isso, desenvolveram a ideia de que o órgão jurisdicional não poderia exercer a sua atividade sem ser acionado pelas partes, ou seja, sem uma efetiva demanda que provocasse a jurisdictio, o que se traduziu na confecção de dois brocardos jurídicos, bastante conhecidos para quem milita na área.
São eles: nemo judex sine actore ["ninguém é juiz sem autor"] e ne procedat judex ex officio ["não proceda o juiz de ofício"].
No afã de concluir esta introdução, cujo objetivo foi o de elucidar os elementos centrais da atividade jurisdicional, define-se a jurisdição como uma atividade pública obrigatória, portanto, inevitável e indeclinável, em que o Estado atua em substituição aos particulares, com imparcialidade e tão-somente quando provocado.
1. A jurisdição e o Estado Democrático de Direito
Em todo tipo de Estado encontra-se um órgão jurisdicional responsável pela pacificação dos conflitos, de modo que a jurisdição se faz uma atividade imprescindível a qualquer organização social, pelo menos desde o surgimento do Estado até a pós-modernidade.
Porém, a sua importância é delimitada pelo regime político vigente, de modo que as atribuições e o alcance dos órgãos jurisdicionais estão a depender do momento histórico e, por conseguinte, dos condicionamentos político-ideológicos que caracterizam tal momento.
Assim, no Estado de Direito os órgãos jurisdicionais tinham poderes ínfimos se comparados, pelo menos, ao poderio conferido a eles no Estado Democrático de Direito, quando se fala até na judicialização da política e da sociedade.
É que o Estado de Direito foi um regime dominado pelo liberalismo econômico, que defendia uma intervenção mínima do Estado na vida particular dos indivíduos, de modo que as atividades estatais se reduziam apenas à prestação dos serviços estritamente necessários à sobrevivência da sociedade.
Este modelo, porém, se mostrou deficitário em vários aspectos, principalmente no que atina à desigualdade social proveniente de uma livre economia, que, viu-se, quando não é regulada pela atividade estatal só gera desgraça, desemprego e fome.
Por isso, hoje há a tendência de o Estado se amoldar a uma ideologia totalmente antípoda à liberal, consistente na ideia de que ele não deve mais ser um observador sereno da sociedade, mas, sim, é sua função intervir na dinâmica social, de modo que a sua pró-atividade modifique a estrutura desigual que uma economia sem regulação proporciona.
Cabe ao Poder Judiciário, inserido no contexto do Estado Democrático de Direito, muito além de resolver os conflitos, pacificar com justiça, e isso significa que se há de promover um competente acesso à jurisdição e, na medida do possível, celeridade nos provimentos jurisdicionais, pois, como ensinava Ruy Barbosa, justiça lenta é justiça injusta.
Com o Estado Democrático de Direito, o Poder Judiciário tem uma imensa responsabilidade em administrar os conflitos, cabendo a ele proporcionar às partes uma tutela digna (CR, art. 1º, III), até porque, antes mesmo de figurarem como partes, os sujeitos processuais são cidadãos da respública (CR, art. 1º, II) e titulares últimos do poder (CR, art. 1º, parágrafo único).
Neste diapasão, deve o Judiciário ter um comprometimento sem fim com a prestação jurisdicional, que não comporta em tão-somente aplicar o direito, ao contrário, deve haver uma preocupação constante com a qualidade do serviço público e o satisfatório atendimento das necessidades dos jurisdicionados.
Isso implica não só no conhecimento da matéria propriamente jurídica, mas, também, na capacidade de gestão das unidades judiciárias, o que envolve uma série de habilidades intersubjetivas para resolver tanto os conflitos entre os servidores quanto os conflitos entre os servidores e os destinatários do serviço público.
Por isso, é preciso que a prestação jurisdicional seja executada com eficiência, definida por Hely Lopes Meirelles como o dever "que se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional" [11], o que revela dois aspectos, sendo um subjetivo e outro objetivo.
O primeiro aspecto atina ao modo de atuação do agente público, que se amálgama à expectativa social que existe em torno do servidor para que ele execute as suas atividades com o melhor desempenho possível. [12]
O segundo se refere ao modo de organizar, estruturar e disciplinar a Administração Pública, que tem o mesmo objetivo, qual seja o de proporcionar à população os melhores resultados na prestação do serviço público [13], só que este é visto a partir de uma ótica institucional, enquanto o primeiro é analisado sob uma tônica nitidamente pessoal.
O princípio da eficiência na Administração Pública diz respeito à atividade feita com base na produtividade, ou seja, privilegiando tanto o controle de resultado (Dec.-Lei 200/67, art. 13) quanto o sistema de mérito (Dec.-Lei 200/67, art. 25, VIII) [14], devendo-se evitar apadrinhamentos e companheirismos, bem como a lentidão, a morosidade, a negligência e o descaso [15], que revelam uma tenebrosa falta de comprometimento com os interesses da comunidade.
Ao contrário do que se pode pensar, eficiência não se confunde com eficácia, sendo conceitos distintos, pois.
Etimologicamente falando, todas as duas – eficiência e eficácia – revelam a capacidade que tem um agente de resolver os problemas que lhes são propostos, mas só na atividade dita eficiente é que se vai indagar a respeito da relação custo-benefício. É fato que tanto uma banana de dinamite quanto um aerosol matam um inseto, mas há de se convir que embora a utilização da última arma seja tão eficaz quanto o uso da primeira, o objetivo é efetivado com muito menos dispêndio financeiro.
Isso é ser eficiente: mesma eficácia com menos recursos.
Assim, não é satisfatório que o resultado da atividade administrativa seja obtido de qualquer maneira, é necessário que ele seja obtido do modo mais econômico possível. Porém, a recíproca também é verdadeira, já que a economia dos recursos não basta se o produto – a prestação jurisdicional – não for obtido da melhor forma [16], no que diz respeito à perfeição da atividade.
Pois bem. É a partir deste contexto que o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) editou a Resolução n.º 70, em 18 de março de 2009 [17], objetivando, dentre outras coisas – o que ele denominou de objetivos estratégicos –, garantir a "eficiência operacional" no âmbito do Poder Judiciário.
Para a persecução de tal objetivo, é imprescindível haver "agilidade nos trâmites judiciais e administrativos" e "excelência na gestão dos custos operacionais", que pode ser atingido, como afirma o Anexo I da resolução acima referida [18], ao se "garantir a economicidade dos recursos por meio da racionalização na aquisição e utilização de todos os materiais, bens e serviços [...] e da melhor alocação dos recursos humanos necessários à prestação jurisdicional".
Ademais, o Judiciário tem que reduzir a "taxa de congestionamento processual", adotar novas tecnologias da informação, resolver de forma profissional – rectius: sem subjetivismos e apadrinhamentos – a "alocação e a realocação de pessoas", reduzir o "custo do processo judicial e administrativo", otimizar e simplificar as rotinas etc., tudo conforme o Anexo I da Resolução.
Enfim. Tudo isso porque só quando a jurisdição for eficiente é que o processo poderá ser efetivo.
Com o fito de proporcionar um provimento jurisdicional eficiente é que nos últimos anos foi realizada uma série de reformas procedimentais, baseadas no comando da razoável duração do processo, cuja normatização, além de ter natureza constitucional (CR, art. 5º, LXXVII), consubstancia um princípio inarredável a todo Estado que pretende autodenominar-se Democrático e de Direito.
Estas reformas são aqui denominadas de elementos normativos, em contraposição aos elementos objetivos, que dizem respeito à estrutura física dos órgãos responsáveis pela jurisdição, e aos elementos subjetivos, atinentes aos sujeitos que participam, comumente ou eventualmente, das relações processuais, o que envolve tanto os operadores do direito quanto os litigantes.
2. Elementos normativos
Como dito na seção anterior, houve, prioritariamente a partir de 2004, uma série de reformas procedimentais cujo fim foi o de proporcionar maior celeridade aos provimentos jurisdicionais. Estas reformas consubstanciam o objeto de estudo do presente capítulo, que se inicia com a análise da chamada súmula vinculante.
A súmula vinculante foi criada em 30 de dezembro de 2004, a partir da Emenda Constitucional nº. 45, que adicionou o art. 103-A à Constituição da República, e é definida como o enunciado formador de uma súmula que, ao contrário das outras, não tem mero sentido orientativo, revestindo-se de caráter cogente, obrigatório.
Ela é o mecanismo que, a partir de uma jurisprudência consolidada, obriga todos os juízes a seguir o entendimento adotado pelo Supremo Tribunal Federal (STF), cuja exteriorização se dá a partir do enunciado de uma súmula, dita vinculante.
A sua criação se deve ao abarrotamento de ações repetitivas que chegavam – e não param de chegar, registre-se – anualmente ao STF, que, dentre as Cortes Constitucionais do mundo, talvez seja a mais demandada, chegando a examinar uma média de 25 mil processos por ano, enquanto a Suprema Corte estadunidense, por exemplo, analisa apenas 500 processos em média. [19]
Só no ano de 2007 foram distribuídos 64.262 processos para o Supremo Tribunal. [20]
Isso demonstra que a quantidade de processos distribuídos é tão grande que se torna quase impossível solucionar o problema da morosidade do Judiciário se não forem tomadas medidas mais profundas, como a que se afigura neste tópico.
De fato, apenas o aumento de juízes e servidores – como apontado por alguns –, não é suficiente para solucionar a morosidade da justiça – é um dos fatores, claro, mas não o único –, pois ela está diretamente vinculada à quantidade de processos que, muitas vezes, são causas repetitivas que não precisariam ser novamente decididas pelas cortes superiores.
É esta quantidade de processos repetitivos que causa a lentidão da justiça.
De acordo com Pierpaolo Bottini, que foi secretário da "Reforma do Judiciário" entre os anos de 2005 e 2007, programa do Ministério da Justiça, o prazo para a finalização da fase de conhecimento de um processo que foi submetido a sucessivos apelos até o Supremo Tribunal Federal foi de oito anos, o que implica um congestionamento acima dos 70% nos tribunais. [21] No Superior Tribunal de Justiça a situação é semelhante, já que se constatou que um processo permanece em média 367 dias para ser julgado apenas um recurso especial. [22]
Outra medida legislativa é a súmula impeditiva de recursos, que se encontra positivada no art. 543-B do Código de Processo Civil, cujo objetivo é ampliar o espectro de ação da jurisprudência dos tribunais superiores, já que o referido instituto serve tanto para as súmulas do Superior Tribunal de Justiça quanto para as súmulas não-vinculantes do Supremo Tribunal Federal.
Pois bem. Tanto a súmula com efeitos vinculantes quanto a súmula impeditiva de recursos constituem elementos normativos de grande valia para a razoável duração do processo e, por conseguinte, para a eficiência dos provimentos jurisdicionais, haja vista que reduzem o iter procedimental e com isso ajudam o jurisdicionado a usufruir do bem jurídico de forma mais célere, além de contribuírem para a imagem do Poder Judiciário perante a sociedade, já que este também é um dos interesses da Resolução n.º 70 do Conselho Nacional de Justiça, conforme noticiado em seu art. 1º, inciso I, quando diz que um dos objetivos Poder Judiciário é "ser reconhecido pela Sociedade como instrumento efetivo de justiça, equidade e paz" [23].
2.2. Repercussão geral como pré-requisito para interposição do recurso extraordinário
Mais um elemento normativo foi inserido pela Emenda Constitucional n. 45/2004, acrescentou um § 3º no art. 102 da Constituição Republicana, exigindo um novo requisito para a interposição do recurso extraordinário, que é a repercussão geral.
Assim, o recorrente, além de fundamentar o seu recurso em uma das hipóteses do art. 102, III, da Constituição, deverá demonstrar que o seu recurso tem repercussão geral. [24]
A repercussão geral, pois, é o novo requisito a ser demonstrado pelo recorrente, que, segundo a dicção do § 1º do art. 543-A do Código de Processo Civil, será verificado a partir da "existência, ou não, de questões relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, que ultrapassem os interesses subjetivos da causa", sendo a decisão acerca da existência ou não da repercussão geral matéria irrecorrível, conforme anota o caput do referido artigo.
A decisão sobre a repercussão geral vincula os demais órgãos do tribunal e impede que o Plenário venha a se manifestar novamente sobre tema que contenha a mesma amplitude, salvo revisão da tese, tudo conforme o § 5º do art. 543-A do Código de Processo Civil, acrescentado pela Lei Federal n. 11.418/2006.
Assim, a repercussão geral é mais um dos institutos prescritos pela Emenda Constitucional n. 45/2004, denominada de "Reforma do Judiciário", cujo escopo foi o de criar mecanismos de celeridade e eficiência aos trâmites processuais, de modo a dar eficácia social ao princípio da razoável duração do processo, já possuidor de eficácia normativa.
2.3. Julgamento por amostragem
De forma semelhante ao que existe para o julgamento do recurso extraordinário, a Lei Federal n. 11.418/2006 instituiu um incidente de análise do recurso extraordinário denominado julgamento por amostragem [25], que configura mais um elemento normativo quando se trata de eficiência jurisdicional.
Através dele caberá ao Tribunal a quo "selecionar um ou mais recursos representativos da controvérsia e encaminhá-los ao Supremo Tribunal Federal, sobrestando os demais até o pronunciamento definitivo da Corte" (CPC, art. 543-B, § 1º).
No julgamento por amostragem, o STF julgará um, ou alguns, recurso(s) extraordinário(s), que envolva(m) a mesma questão de direito e, se negar a existência da repercussão geral, todos os outros recursos que ficaram sobrestados no Tribunal a quo reputar-se-ão não conhecidos, sem necessidade de subirem ao Supremo. [26]
Este, pois, é mais um instituto que vem para contribuir com a razoável duração do processo e a eficiência jurisdicional, já que há supressão de um grau na dura maratona do processo.
2.4. Tutela antecipada e outros institutos
Afora estes mecanismos mais notórios, pelo menos mais trabalhados pela doutrina, há outros que contribuíram de forma significativa para a razoável duração do processo, como se vê no instituto da antecipação dos efeitos da tutela final, ou, de maneira resumida, tutela antecipada.
A tutela antecipada foi inserida no direito brasileiro pela lei n. 8.952/1994, por influência do jurista e professor da Universidade Federal do Paraná Luiz Guilherme Marinoni, que se inspirou nos provvedimenti d’urgenza do direito italiano. [27]
Esta tutela é o resultado de um lento amadurecimento da doutrina processual, em um momento em que, apesar de consciente da sua autonomia, procurou se aproximar ao máximo do direito material, chegando à conclusão de que deveria haver uma distribuição maior do ônus do tempo do processo, que no procedimento comum é assumido quase totalmente pelo autor. [28]
Com este novo instituto há verdadeira antecipação dos efeitos da tutela final, o que quer dizer que o objeto litigioso do processo é acrescentado – provisoriamente ou não, a depender da tutela final – no patrimônio jurídico do autor [29], o que incentiva o réu a terminar logo o processo.
De fato, só com a tutela antecipada é que o réu se interessa por um processo com durações razoáveis, pois enquanto no procedimento comum – até no cautelar, diga-se – o réu não é desprovido do objeto litigioso do processo, a não ser com a tutela final e se lhe for desfavorável, na antecipação da tutela, o autor já usufrui de imediato o objeto da lide.
Isso faz com que o réu se interesse na solução célere do processo para que possa mais rapidamente recuperar o bem da vida retirado do seu patrimônio, o que contribui sobremaneira para a razoável duração do processo, pois, a partir daí, tanto autor quanto réu se interessam pelo provimento final, ou seja, pela rápida solução do litígio.
Além disso, a tutela antecipada elimina uma das principais vantagens do réu quando litiga contra um autor que não pode suportar, sem grave prejuízo, a lentidão da Justiça [30], terminando por desistir do provimento jurisdicional ou renunciar a certos direitos conferidos pelo ordenamento, pelo menos os disponíveis.
Este fato, infelizmente, ainda ocorre muito na Justiça do Trabalho, já que o reclamante, normalmente o trabalhador, hipossuficiente como só ele, aceita fazer acordos por valores muito inferiores aos que seriam consignados se ele tivesse condição de esperar até o final do processo, o que configura uma autotutela disfarçada, verdadeira justiça privada.
Assim, além de proporcionar eficiência no provimento jurisdicional, já que os dois sujeitos parciais do processo se interessam pelo seu fim, a tutela antecipada se torna mais uma arma para se fazer justiça, já que evita acordos inescrupulosos, como os noticiados na seara trabalhista, só para ficar nesse exemplo.
Existem outros exemplos de mecanismos legislativos que contribuem sobremaneira para a razoável duração do processo e, por conseguinte, para a eficiência da atividade jurisdicional, aqui omitidos, diga-se, como, por exemplo, a execução judicial de títulos extrajudiciais, a penhora on-line e o art. 285-A do Código de Processo Civil, acrescentado pela Lei Federal n. 11.277/2005, que prevê outra hipótese de improcedência prima facie no julgamento de causas repetitivas.