RESUMO
O presente artigo possui como tema a Não Indenização das Áreas de Preservação Permanente Administrativa. O objetivo central constitui-se na análise e discussão sobre a possibilidade de instituição de uma APP Administrativa, através de Ato do Poder Executivo, que atinja uma propriedade privada, impossibilitando o particular da livre exploração econômica de seu dominus. Diante desta situação, verificaremos se há necessidade de se indenizar este proprietário, através da explicitação da não caracterização de ato desapropriatório pelo Poder Público, diferenciando atos do Poder Executivo frente aos atos do Poder Legislativo e pela caracterização dos limites administrativos como limites internos ao direito de propriedade, caracterizando, ainda, a função social da propriedade como limite constitucional fundamentador das ações públicas que tenham como objeto a preservação de ecossistemas fragilizados.
Palavras-chave: Área de preservação permanente administrativa. Propriedade. Indenização. Código Florestal. Função social da propriedade. Ato do poder executivo.
ABSTRACT
The present article has as its theme the Non-Indemnity of the Administrative Permanent Preservation Areas. The core objective is the analysis and discussion of the possibility of institution of an administrative "PPA", by an Act of the Executive sphere of government, that targets a private property, obstructing the proprietor from the free economical exploration of his dominus. From that situation, we will infer if this indemnity to the property owner is necessary, displaying the non-ousting nature of that governmental act, dissociating the Executive acts from the Legislative acts, and by consolidating the administrative limits as internal legal limits to the right of property, also identifying the social function of the property as a constitutional boundary argument, basis of a public act that aims to protect frail ecosystems.
Keywords: Administrative permanent preservation areas. Property. Indemnity. Forest code. Social function of property. Act of the executive.
1 INTRODUÇÃO
O Código Florestal Brasileiro, instituído pela Lei Federal nº 4.771, de 15 de setembro de 1965, dispõe em seu artigo 3º sobre a possibilidade do Poder Público, por meio de ato do órgão ambiental competente, criar Áreas de Preservação Permanente Administrativas em domínios particulares.
As APPS Administrativas possuem a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora, a proteção do solo e assegurar o bem-estar das populações humanas.
A partir da declaração de uma APP que atinja os limites de sua propriedade, o particular que exercia livremente a exploração econômica dos recursos naturais fica impossibilitado de esvaziar a totalidade desses recursos.
São cristalinos os danos ocasionados ao particular. Todavia, este trabalho objetiva demonstrar que essa instituição não enseja indenização ao proprietário, exceto se não houver qualquer outro meio de proveito econômico de sua propriedade, hipótese que compreendemos como rara.
Acreditamos na impossibilidade de se indenizar o particular pela declaração de uma APP em sua propriedade por compreendermos a instituição de áreas de preservação como um bem destinado à coletividade, protegendo-se o interesse público em detrimento ao particular que se encontra obrigado a observar o disposto no Código Florestal Brasileiro como um meio de se seguir ao que dispõe o princípio da função social do seu domínio que, por conseguinte, garante ao mesmo o direito de propriedade.
Isto se deve em razão da compreensão de que a propriedade é formada por limites internos. Somente através da observância desses limites é que se pode falar em direito de propriedade. Logo, por que se indenizar alguém que não possui este direito?
Para tanto, abordaremos, também, os argumentos contrários ao nosso entendimento, para a realização de um contraponto futuro, através de um debate de idéias. O trabalho será desenvolvido através da utilização de bibliografia nacional, a qual é compreendida pela doutrina brasileira, além de jurisprudências pátrias, artigos divulgados em sítios eletrônicos e em revistas. Os livros serão voltados, principalmente, ao Direito Ambiental.
Ressaltamos ser relevante o estudo sobre a questão da não indenizabilidade das APPS Administrativas, tendo em vista que ainda não há declaração de alguma área desta modalidade de preservação florestal, por parte do Poder Público, portanto, trabalharemos com uma situação futura, porém, não impossível, já que o Código Florestal prevê a possibilidade de criação.
2 O INSTITUTO DA ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE
2.1 BREVE ABORDAGEM HISTÓRICA
Anteriormente à década de 1930, alguns exemplos de unidades protetoras do meio ambiente poderiam ser encontrados a partir de uma preocupação legislativa sobre a criação de jardins botânicos e de hortos florestais. Assim, podemos iniciar esta abordagem com a criação do Jardim Botânico do Rio de Janeiro (Alvará de 01.03.1811), após, no ano de 1825, do jardim botânico da Bahia, de Cuiabá, Aracaju, Ouro Preto e Olinda, e já no ano de 1930, o jardim botânico de São Luiz.
A sistematização, em nível federal [01], da legislação florestal, somente se tornou realidade no Brasil após a edição do Decreto Nº 23.793, de 23 de janeiro de 1934, responsável pela instituição do primeiro Código Florestal Brasileiro, fruto da iniciativa do chefe do Poder Executivo nacional, o então presidente da república, Getúlio Vargas.
O artigo 1º do citado Decreto estabelecia que:
Art. 1º As florestas existentes no território nacional, consideradas em conjunto, constituem bem de interesse comum a todos os habitantes do país, exercendo-se os direitos de propriedade com as limitações que as leis em geral, e especialmente este código, estabelecem.(BRASIL,1934, p.1)
O antigo Código Florestal já considerava como "florestas protetoras" áreas que, por si só, deveriam ser preservadas por sua importância natural e conhecimento de que se algum dano fosse ocasionado nela, o meio natural como um todo estaria prejudicado. As florestas protetoras eram previstas no artigo 4º, senão vejamos:
Art. 4º Serão consideradas florestas protetoras as que, por sua localização, servirem conjunta ou separadamente para qualquer dos fins seguintes:
a) conservar o regime das águas;
b) evitar a erosão das terras pela ação dos agentes naturais;
c) fixar dunas;
d) auxiliar a defesa das fronteiras, de modo julgado necessário pelas autoridades militares;
e) assegurar condições de salubridade publica;
f) proteger sítios que por sua beleza mereçam ser conservados;
g) asilar espécimes raros de fauna indígena.(BRASIL, 1934, p.1)
2.2 CONCEITO
Posteriormente, por meio da Lei Nº 4.771, de 15 de setembro de 1965, foi instituído o novo Código Florestal Brasileiro, alterado pela Lei Nº 7.803, de 18 de julho de 1989 e pela Medida Provisória Nº 2.166-67/2001 sendo atualmente caracterizado, para Antunes (2005, p.558), como o "principal diploma legal brasileiro voltado para a proteção legal das florestas". Este Código foi o responsável pela criação da figura legal das Áreas de Preservação Permanente – APP, conceituadas no artigo 1°, §2°, II, in verbis:
Art. 1° ...
§ 2° ...
II - área de preservação permanente: área protegida nos termos dos arts. 2o e 3o desta Lei, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas; (MORAES, 2002, p.16)
Cabe ressaltar que a vegetação da propriedade, seja ela nativa ou não, é protegida pela abrangência da declaração das Áreas de Preservação Permanente, no entanto, não é a única. Para Machado:
A idéia de permanência não está vinculada só à floresta, mas também ao solo, no qual ela está ou deve estar inserida, e à fauna (micro ou macro). Se a floresta perecer ou for retirada, nem por isso a área perderá sua normal vocação florestal. (MACHADO, 2009, p.741)
Para Ferreira (1986, p.790) floresta se caracteriza pela "formação arbórea densa, na qual as copas se tocam". Apontamos que, no Brasil, existem dez tipos de vegetação, são eles: a floresta latifoliada perene, floresta latifoliada semidecídua, floresta aciculifoliada, manguezal, caatinga, cerrado, vegetação das praias e restingas, vegetação mista de mata e campo, complexo do pantanal e vegetação campestre. Portanto, estas são as espécies de "florestas" a serem protegidas pelas Áreas de Preservação Permanente.
Existem duas espécies de APP, as ope legis (ou legais) e as administrativas. As primeiras são aquelas áreas que só pelo efeito do Código Florestal, mais precisamente seu artigo 2°, são assim entendidas. São as florestas e demais formas de vegetações naturais compreendidas ao longo dos locais que a própria lei especifica, in verbis:
Art. 2° Consideram-se de preservação permanente, pelo só efeito desta Lei, as florestas e demais formas de vegetação natural situadas:
ao longo dos rios ou de qualquer curso d''água desde o seu nível mais alto em faixa marginal cuja largura mínima será:
1 - de 30 (trinta) metros para os cursos d''água de menos de 10 (dez) metros de largura;
2 - de 50 (cinquenta) metros para os cursos d''água que tenham de 10 (dez) a 50 (cinquenta) metros de largura;
3 - de 100 (cem) metros para os cursos d''água que tenham de 50 (cinquenta) a 200 (duzentos) metros de largura;
4 - de 200 (duzentos) metros para os cursos d''água que tenham de 200 (duzentos) a 600 (seiscentos) metros de largura;
5 - de 500 (quinhentos) metros para os cursos d''água que tenham largura superior a 600 (seiscentos) metros;
b) ao redor das lagoas, lagos ou reservatórios d''água naturais ou artificiais;
c) nas nascentes, ainda que intermitentes e nos chamados "olhos d''água", qualquer que seja a sua situação topográfica, num raio mínimo de 50 (cinquenta) metros de largura;
d) no topo de morros, montes, montanhas e serras;
e) nas encostas ou partes destas, com declividade superior a 45°, equivalente a 100% na linha de maior declive;
f) nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues;
g) nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir da linha de ruptura do relevo, em faixa nunca inferior a 100 (cem) metros em projeções horizontais;
h) em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros, qualquer que seja a vegetação.
i) nas áreas metropolitanas definidas em lei.
Parágrafo único. No caso de áreas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos perímetros urbanos definidos por lei municipal, e nas regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, em todo o território abrangido, obervar-se-á o disposto nos respectivos planos diretores e leis de uso do solo, respeitados os princípios e limites a que se refere este artigo. (MORAES, 2002, p.35)
Já as APPS administrativas são aquelas áreas declaradas como de preservação permanente por ato administrativo do Poder Público, através da autoridade ambiental competente, seguindo os critérios dispostos no artigo 3° do Código Florestal.
Art. 3º Consideram-se, ainda, de preservação permanentes, quando assim declaradas por ato do Poder Público, as florestas e demais formas de vegetação natural destinadas:
a) a atenuar a erosão das terras;
b) a fixar as dunas;
c) a formar faixas de proteção ao longo de rodovias e ferrovias;
d) a auxiliar a defesa do território nacional a critério das autoridades militares;
e) a proteger sítios de excepcional beleza ou de valor científico ou histórico;
f) a asilar exemplares da fauna ou flora ameaçados de extinção;
g) a manter o ambiente necessário à vida das populações silvícolas;
h) a assegurar condições de bem-estar público. (BRASIL,1965, p.55)
(grifo nosso)
2.3 ATO DE CRIAÇÃO DA APP ADMINISTRATIVA
O ato do Poder Público, conforme disposto no artigo 3º do Código Florestal, para a criação de uma Área de Preservação Permanente não é expressamente previsto, podem ser utilizados, no entendimento de Machado (2009), a lei ou o decreto, conforme o tipo da área. O Poder Público decidirá da conveniência ou não da necessidade de instituir referidas áreas. Para Sirvinskas (2009, p.451) "Estas só poderão ser criadas com base nos critérios preestabelecidos por lei, utilizando-se, é claro, do seu poder discricionário".
Todavia, para Antunes (2005), não há necessidade de lei. Entende, inclusive, que as áreas especificadas no artigo 3º já são consideradas protegidas desde a edição do Código Florestal, logo, não se fala em mera liberalidade do Poder Público em definir áreas de preservação permanente e sim da limitação e demarcação dessas áreas, o que pode ser realizado por Decreto, já que se trata de ato administrativo. Este é o posicionamento defendido neste trabalho.
Portanto, as localidades que possuam as condições arroladas no artigo 3º do Código Florestal Brasileiro, tais quais as que possuam dunas, as situadas ao longo de faixas e rodovias, ou seja, as que possuem ecossistemas frágeis, poderão ser declaradas como sendo de preservação permanente através de ato do Poder Público, isto é, por meio de Decreto.
Ressalte-se que o Código Florestal, em seu artigo 3º, fala em floresta de preservação permanente assim declarada pelo "Poder Público", não especificando se pelo Poder Público Federal, Estadual ou Municipal. Acreditamos, porém, em consonância aos ensinamentos de Silva (2004), que, pelo fato de não haver previsão expressa em lei, a expressão citada abrange tanto o Poder Federal, quanto o Estadual ou Municipal.
2.4 SUPRESSÃO
Outro ponto controverso diz respeito à supressão dessas florestas protegidas. Por princípio, as florestas de preservação permanente não poderão ser derrubadas. No entanto, o §1º do artigo 3º do Código Florestal Brasileiro prevê a hipótese em que será possível, vejamos:
Art. 3º (...)
§1º A supressão total ou parcial de florestas de preservação permanente só será admitida com prévia autorização do Poder Executivo Federal, quando for necessária à execução de obras, planos, atividades ou projetos de utilidade pública ou interesse social. (MORAES, 1965, p.55)
Porém, a Constituição Federal estabelece a lei como instrumento normativo capaz de permitir a alteração e supressão de espaços territoriais protegidos.
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
(...)
III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção; (SENADO FEDERAL, 1985, p142)
Diante disso, nos casos de supressão de áreas localizadas no interior de uma APP Administrativa, isto se fará por Decreto, tal qual a criação da APP, ou por lei, assim como prevê a Constituição Federal? Como solução, adotamos o posicionamento do doutrinador Paulo de Bessa Antunes, tendo como resposta, o Decreto. Senão Vejamos.
O §1º do artigo 3º da Lei Nº 4.771/1965 admite que o Poder Executivo Federal autorize a supressão total ou parcial de florestas de preservação permanente, desde que isto seja necessário para a execução de obras, planos, atividades ou projetos de utilidade pública ou interesse social.
Por sua vez, a Constituição Federal é cristalina. Existem duas condições para que se promovam alterações ou supressões de espaços territoriais especialmente protegidos: a) existência de prévia lei autorizativa e b) vedação de qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção.
Assim, quanto à primeira condição, o Código Florestal Brasileiro, instituído pela Lei Nº 4.771/1965 é a própria lei autorizativa para uma eventual alteração ou supressão das florestas de preservação estabelecidas por ato do Poder Público. Não há, desta maneira, necessidade de que uma lei específica realize a autorização disposta no Artigo 225, §1º, III da Constituição da República Brasileira. Além disso, se nosso entendimento é o da não necessidade de Lei para a criação destes espaços, seria inócuo compreender que para a supressão dos mesmos fosse necessária a edição de lei. [02]
A segunda condição imposta por nossa Carta Maior, qual seja, a vedação de qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção, deve ser analisada conjuntamente com outro dispositivo constitucional, o inciso IV do §1º do Art. 225 da CF, que dispõe:
Art. 225. (...)
§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
(...)
IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade; (SENADO FEDERAL, 1985, p. 142)
Para que haja a supressão, mesmo que realizada por Decreto do Poder Executivo, é imprescindível que haja a realização de estudos prévios de impacto ambiental para obras ou atividades potencialmente causadoras de significativa degradação do meio ambiente.
É, portanto, necessário, que, nas hipóteses em que as modificações a serem efetuadas estejam compreendidas na Resolução Nº 1/1986 do Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA, que dispõe sobre critérios básicos e diretrizes gerais para a avaliação de impacto ambiental, seja realizado Estudo de Impacto Ambiental - EIA antes da autorização do Poder Executivo, ou, no mínimo, de uma Avaliação de Impacto Ambiental – AIA. Já nas hipóteses contrárias, isto é, naquelas em que as modificações não ocasionarem significativa degradação do meio, o Poder Executivo deverá declarar que não há a exigibilidade do EIA (ANTUNES, 2005).
2.5 AS LIMITAÇÕES
Além das formas de supressão explicitadas no subitem anterior, o Código Florestal não expressa uma vedação clara a toda e qualquer possibilidade de exploração econômica das florestas ou demais formas de vegetação nas Áreas de Preservação Permanente. No entanto, as florestas de preservação permanente não podem ser manejadas de forma a sofrerem cortes rasos [03], pois deixariam de cumprir sua missão específica.
O acesso de pessoas e de animais às APPS para a obtenção de água é permitido desde que não acarrete a supressão da vegetação nativa e não comprometa sua regeneração e manutenção a longo prazo (art. 4º, §º do Código Florestal).
Para Machado (2009, p.754) "o entorno das APPS deve ter uma utilização segura, de tal forma que não se propaguem as queimadas chamadas controladas".
Desta forma, constatamos que o particular atingindo pela declaração de APPS Administrativas, por ato do Poder Executivo, estará impossibilitado de aproveitar economicamente sua propriedade como anteriormente poderia, visto que esta declaração tem como objetivo maior a proteção dos ecossistemas fragilizados, e deve ser observada pelo particular.