A seguir, uma coletânea de artigos, relativos a uma batalha judicial contra diversas alterações no IPTU de Belém para o ano 2000, cuja inconstitucionalidade foi defendida em cinco ações diretas em trâmite no Tribunal de Justiça do Pará.
Estes artigos foram elaborados antes do advento da Emenda Constitucional 29, que alterou a disciplina constitucional do IPTU progressivo.
Os textos foram originalmente publicados em jornais do Pará, e podem servir de subsídio para casos semelhantes em outras cidades do Brasil.
INCONSTITUCIONALIDADE DO IPTU
(Liberal, 10.12.99)
Os contribuintes do IPTU em Belém estão recebendo comunicação referente ao recadastramento efetuado pela Prefeitura, da qual constam, além de outros dados, o valor venal e a alíquota do imposto. Em decorrência, muitos serão obrigados a pagar, no próximo ano, um valor bem mais alto, devido à progressividade das alíquotas. Vamos explicar por partes:
O valor venal, conforme o Aurélio, é aquele pelo qual o imóvel pode ser vendido, porém cabe à autoridade fiscal, com base na prévia apuração desse valor venal, efetuada pelos técnicos da Prefeitura, calcular o tributo e emitir a notificação para o pagamento. O contribuinte poderá impugnar esse lançamento, sempre que entender que esse valor esteja acima da realidade. Embora os resultados da impugnação administrativa possam ser desfavoráveis, ao menos servirá para registrar o descontentamento do contribuinte com o lançamento a maior. Afinal, opor-se a lançamentos incorretos é não apenas um direito, mas um dever do contribuinte.
Mesmo que entenda que está correto o valor venal calculado pela Prefeitura, poderá o contribuinte impugnar o lançamento do IPTU, se a alíquota for progressiva, conforme ocorre em Belém.
A alíquota do imposto é o percentual, aprovado por lei municipal, que deve ser aplicado sobre o valor venal, para calcular o imposto devido. Acontece que nossa legislação municipal conflita com a Constituição Federal, porque essas alíquotas são progressivas, ou seja, aumentam de acordo com o valor venal do imóvel, aumentam se o imóvel é não residencial, e aumentam muito mais ainda, se o imóvel não é edificado. Temos em Belém cinco alíquotas diferentes para imóveis residenciais, quatro para imóveis não residenciais e seis para imóveis não edificados.
Essa progressividade é inconstitucional, somente podendo ser cobrada uma alíquota predial e uma alíquota territorial. O Supremo Tribunal Federal já firmou jurisprudência pacífica, no sentido de que, sendo o IPTU um imposto real, incide sobre o imóvel e por isso, não pode ser graduado segundo a capacidade contributiva do proprietário desse imóvel. Existem centenas de decisões nesse sentido. O STF decidiu, em abril deste ano, que o imposto de natureza real não pode variar em função da capacidade contributiva do sujeito passivo e assim, todos os contribuintes do IPTU, ricos, pobres ou remediados, estarão sujeitos a uma mesma alíquota.
A matéria é tratada nos arts. 156 § 1o e 182, §§ 2o e 4o da Constituição Federal. O art. 156, em seu § 1o , estabelece que o IPTU poderá ser progressivo, nos termos de lei municipal, de forma a assegurar o cumprimento da função social da propriedade. Ocorre que o § 2o do art. 182 define essa função social: "A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor".
Se a propriedade urbana não cumpre sua função social, cabe a aplicação do § 4o do mesmo art. 182: "É facultado ao poder público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal (que ainda não existe), do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: I- parcelamento ou edificação compulsórios; II- imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; III- desapropriação, etc..
É evidente que não pode o art. 156 ser interpretado isoladamente. Seria um atentado à Constituição, porque o simples bom senso demonstra que não haveria razão para a existência do art. 182, se o Município pudesse instituir, com base no art. 156, alíquotas progressivas, livremente, por lei municipal, sem qualquer limitação. É claro que o Município tem autonomia, mas precisa respeitar os princípios básicos da Constituição Federal, que tem 246 artigos, em seu texto permanente, e constitui princípio básico de hermenêutica que não se pode interpretar uma norma isoladamente. Por essa razão, não é possível, pela simples leitura superficial do art. 156 § 1o , entender que o Município poderá, através de lei municipal, criar alíquotas progressivas, de acordo com os mais variados critérios que a fértil imaginação do legislador possa produzir. A interpretação tem que ser sistemática, e a única progressividade permitida pela Constituição Federal para as alíquotas do IPTU é a progressividade no tempo, destinada a assegurar o cumprimento da função social da propriedade. Isso é um exemplo de extrafiscalidade, ou seja, de utilização do tributo como instrumento para a obtenção de finalidades diversas daquela da simples arrecadação de dinheiro. A alíquota progressiva somente pode ser admitida quando o imóvel não cumpre sua função social, o que poderia ocorrer, por exemplo, com terrenos urbanos não edificados, e o maior exemplo em Belém de propriedade que há muitos anos não cumpre sua função social é o "buraco da Palmeira". Porém, em relação aos imóveis residenciais, de uso próprio ou alugado, ou em relação aos imóveis edificados não residenciais, não pode haver esse tipo de penalização, através de alíquotas progressivas. Seria uma espécie de imposto Robin Hood, isso se o dinheiro chegasse às mãos dos pobres. Os imóveis residenciais, próprios ou alugados, cumprem igualmente sua função social, e não existe qualquer justificativa para que seja exigida uma alíquota maior em relação aos imóveis de maior valor venal, porque a função social da propriedade não pode ser confundida com a redistribuição da riqueza ou com o simples confisco. Também quanto aos imóveis não residenciais, cujas alíquotas são muito mais altas (de 0,5% até 2,00%), enquanto que as alíquotas dos residenciais variam de 0,15% até 0,6%, não existe qualquer razão para aumentar suas alíquotas. Afinal de contas, em que sua utilização poderá estar prejudicando a função social da propriedade? É evidente que os estabelecimentos comerciais e industriais, as lojas, supermercados, escritórios e etc., geram empregos, rendas, tributos federais, estaduais e municipais e prestam à população serviços certamente indispensáveis. Não existe, assim, qualquer razão lógica nem jurídica para essa tributação confiscatória do patrimônio de particulares e francamente inconstitucional, nem para o conseqüente enriquecimento indevido dos cofres municipais, isso se o tiro não sair pela culatra e o contribuinte, tendo em vista os valores exorbitantes cobrados, não engrossar o cordão dos inadimplentes, como parece que já vem ocorrendo. Mas é claro, dissemos, que o contribuinte poderá se defender administrativamente, em requerimento dirigido à própria Prefeitura, ou pelas vias judiciais, com alguns inconvenientes, como o de ter que contratar um advogado e o da demora na decisão. Tratando-se, porém, de matéria constitucional, mesmo que o contribuinte perdesse a questão no âmbito da Justiça Estadual, caberia ao Supremo a última palavra e lá, conforme já dissemos, todas as decisões, desde 1.996, têm sido favoráveis aos contribuintes e contrárias às alíquotas progressivas.
O IPTU DE BELÉM
(Província, 16.01.00)
Como se não bastasse a inconstitucionalidade das alíquotas progressivas em função do valor venal do imóvel, instituídas pelo art. 6o da Lei municipal 7.934, de 29.12.98, a Câmara Municipal de Belém aprovou projeto de lei que altera a legislação do IPTU, com uma novidade, a concessão de descontos de 10%, 20% e 30%, em função da área construída. Tão inconstitucional como a progressividade das alíquotas do IPTU, em função do valor venal do imóvel, ou em função de sua utilização como não residencial, ou pelo fato de ser um terreno não edificado, é a concessão de descontos progressivos, em função da área. Como se não bastassem, em Belém, cinco alíquotas diferentes para imóveis residenciais, quatro para imóveis não residenciais e seis para imóveis não edificados, progressivas em função do valor venal do imóvel, temos agora os descontos progressivos, em função da área do imóvel. Esses descontos, em função da área construída, não passam de uma forma oblíqua de progressividade, porque é evidente que, de qualquer maneira, os contribuintes estarão sujeitos a tratamentos diferenciados, agora em função da área do imóvel. E o que é ainda mais grave, quando o legislador adotou o critério da área, esqueceu que estará concedendo o mesmo desconto ao barraco de 50 m2 e à construção de granito e vidro fumê. A base de cálculo do imposto é o valor venal do imóvel (art. 33 do Código Tributário Nacional). Ora, se o imposto deve ser calculado, obrigatoriamente, pela aplicação de uma alíquota sobre o valor venal do imóvel, no momento em que a legislação municipal passa a refletir toda a criatividade da Prefeitura pela concessão de descontos diferenciados, em função da área do imóvel, ou em função do fato de que o imóvel seja residencial ou não residencial, é lógico que, em conseqüência, estará sendo desobedecida também a norma do art. 33 acima transcrito, porque o imposto estará sendo indiretamente calculado em função da área do imóvel, ou das outras variáveis, e não mais em função de seu valor venal. Talvez se trate de um artifício para escapar da inconstitucionalidade, já sobejamente caracterizada em função do valor venal, pela copiosa jurisprudência do Excelso Pretório. Esse artifício é, contudo, primário, exatamente porque idêntico ao utilizado, há alguns anos, por alguns comerciantes, que impedidos de fixarem, para suas mercadorias, preços diferenciados, para pagamento à vista ou com cartões de crédito, simplesmente estabeleciam um único valor, mais elevado, e concediam desconto para pagamento à vista. Na realidade, estavam conseguindo o mesmo resultado, porque quem comprava com o cartão, pagava mais.
As duas formas de progressividade são ambas inconstitucionais, porque somente pode ser cobrada uma alíquota predial e uma alíquota territorial, sendo esta de acordo com os §§ 2o e 4o do art. 182 da Constituição Federal (extrafiscalidade- progressividade no tempo). De acordo com a jurisprudência pacífica do Supremo Tribunal Federal, sendo o IPTU um imposto real, incide sobre o imóvel, não podendo ser graduado segundo a capacidade contributiva de seu proprietário. O entendimento contrário seria uma porta aberta ao efeito confiscatório da tributação. Pela jurisprudência pacífica do Excelso Pretório, portanto, todos os contribuintes do IPTU, ricos, pobres ou remediados, estarão sujeitos a uma mesma alíquota. Qual seria essa alíquota? Claro, a mais baixa, porque todas as outras são progressivas. Assim, o contribuinte tem o direito, que lhe é assegurado pelas normas constitucionais, de pagar o seu IPTU a uma alíquota de 0,15%.
Não existe mais qualquer dúvida a respeito da inconstitucionalidade das alíquotas progressivas do IPTU, que têm sido cobradas, sob várias formas e modalidades, em diversos Municípios brasileiros, porque o Supremo Tribunal Federal tem decidido, de forma pacífica, que a única progressividade que pode ser admitida é a progressividade no tempo, para assegurar a função social da propriedade, nos termos dos arts. 156 § 1o e 182 §§ 2o e 4o da Constituição Federal.
As lei inconstitucionais são nulas e de nenhum efeito, porque é evidente que, conflitando com a Constituição, o juiz não poderá aplicá-las ao caso concreto. Assim, para evitar que possam produzir efeitos jurídicos, apesar de juridicamente inexistentes, resta o recurso ao controle de constitucionalidade, seja o incidental, por via de exceção, o chamado controle difuso, porque compete a qualquer juiz ou tribunal deixar de aplicar ao caso concreto a norma inconstitucional, seja o controle por via de ação direta, ajuizada por quem tenha legitimidade para agir.
No controle difuso, o juiz não revoga a lei, apenas deixa de aplicá-la ao caso concreto, porque é claro que, se ela conflita com a Lei Fundamental, não poderá produzir efeitos jurídicos. Essa decisão, denominada incidental, tem aplicação apenas ao caso concreto, não podendo beneficiar os outros contribuintes.
No controle por via de ação, que no caso do IPTU de Belém compete ao Tribunal de Justiça do Estado, declarada definitivamente a inconstitucionalidade, os efeitos dessa decisão serão universais. A lei será retirada da ordem jurídica, não podendo mais a autoridade exigir o pagamento do tributo inconstitucional.
O IPTU E A CURVA DE LAFFER
(Liberal, 26.01.00)
Nenhum administrador tributário pode se dar ao luxo de desconhecer a teoria de Arthur Laffer, economista da Universidade de Pepperdine, nos Estados Unidos. A Curva de Laffer mostra a relação existente entre as alíquotas do imposto e o total da arrecadação tributária, de modo que nem sempre o aumento da tributação gera um aumento de arrecadação, se a atividade econômica decresce. Esse economista apresentou seu estudo ao Presidente Ronald Reagan, para convencê-lo de que reduzir as alíquotas dos impostos poderia resultar em maiores arrecadações para o governo. Em Belém, não são poucos os contribuintes que estão insatisfeitos com os aumentos do IPTU, resultantes da aplicação do novo Cadastro, que a Secretaria de Finanças da PMB pomposamente denomina como "Multifinalitário", ou seja, aquele que serve para muitas finalidades. Não pretendo discutir a metodologia utilizada, nem a margem de erro, que a Sefin alega ser muito baixa, de apenas 5%. Afinal, seria preciso examinar o valor venal caso a caso, para cada contribuinte. Mas a verdade é que esse recadastramento, aumentando o valor venal do imóvel, também aumentou o valor do tributo a ser pago pelo contribuinte, daí a insatisfação popular, porque não pode haver nenhuma dúvida de que essa idéia de aumentar impostos foi muito infeliz, na situação atual, de recessão econômica e desemprego (nos anos 90, o Pará perdeu 47.000 empregos), após cinco anos sem reajustes salariais, e com uma inflação acumulada de 85%. Se a Sefin tivesse ouvido falar da curva de Laffer, saberia que o aumento do tributo somente pode causar o aumento da arrecadação até um determinado ponto, o ponto ótimo. A partir daí, qualquer aumento de alíquotas (ou de valor venal, no caso do IPTU), somente poderá resultar no decréscimo da arrecadação tributária. A inadimplência do IPTU, em Belém, já era muito alta, na faixa dos 50%, antes mesmo desse aumento, causador da indignação e da revolta de muitos contribuintes, que ainda costumavam pagar seus impostos. Certamente, com essa atitude irresponsável, a Sefin conseguirá demonstrar, na prática, a teoria de Laffer, porque o ponto ótimo da tributação, no IPTU de Belém, já foi ultrapassado há muito tempo.
Mas isso não é tudo, porque dois aspectos devem ser considerados, na tributação do IPTU: o primeiro, de que já falamos, o do valor venal, ou seja, o valor de venda do imóvel, que na maioria dos casos, foi aumentado, em decorrência desse recadastramento. Esse valor, evidentemente, precisaria ser examinado, caso a caso, para que se pudesse verificar se a avaliação da Sefin é ou não correta, e se o tal cadastro multifinalitário é realmente tão maravilhoso.
Mas existe um segundo aspecto, que não tem sido nem mesmo tocado pelas autoridades tributárias, em suas declarações, e que é da maior importância, o referente às alíquotas do IPTU, ou seja, aos percentuais que são utilizados para o cálculo do imposto. Multiplicando-se a alíquota pelo valor venal, temos o valor do imposto, que somado ao valor das taxas (de limpeza pública, de urbanização e de iluminação pública) resultará no total do tributo devido. Pois bem: acontece que o Município de Belém vem cobrando alíquotas progressivas, com base no art. 6o da Lei 7934/98, o que é inconstitucional, de acordo com a jurisprudência pacífica do STF.
Alíquota progressiva é aquela que aumenta em função do valor venal do imóvel, ou em função de sua utilização, como comercial, ou como não edificado. É exatamente o que acontece em Belém, porque de acordo com as tabelas em vigor, as alíquotas do IPTU variam de 0,15% até 3,5%. Isso é inconstitucional, o que significa que o contribuinte não é obrigado a pagar esse tributo, porque a Constituição Federal está muito acima da legislação municipal, e qualquer juiz ou tribunal reconhecerá esse direito.
A alíquota do IPTU deveria ser fixa, isto é, não poderia variar, em função do valor venal do imóvel, ou em função da utilização desse imóvel. O IPTU seria, assim, proporcional, ou seja, o contribuinte pagaria um imposto maior ou menor, dependendo do valor venal do seu imóvel, mas sem qualquer progressividade de alíquotas. Por exemplo, supondo-se que a alíquota única seja de 1% (um por cento), se o valor venal do imóvel é R$50.000,00, o contribuinte pagará R$500,00, mais as taxas, enquanto o contribuinte cujo imóvel tenha um valor venal de R$600.000,00, pagará R$6.000,00, mais as taxas.
O contribuinte do IPTU tem o direito, assegurado pelas decisões do STF, de não pagar essas alíquotas progressivas. A única alíquota que não é inconstitucional é a mais baixa, de 0,15%.
Qual a solução, para o contribuinte que não pode ou não quer pagar o IPTU, nos valores atuais?
A primeira, a mais simples de todas, que é também a mais comum, é deixar de pagar e guardar o carnê na gaveta, mas o contribuinte se arrisca a sofrer um processo de execução fiscal, isso se a Prefeitura tiver condições de executar na Justiça milhares de débitos de pequeno valor.
A segunda, consiste na apresentação de uma impugnação, assinada pelo contribuinte, dentro do prazo de trinta dias, contados a partir do recebimento do carnê, tudo de acordo com o Código Tributário Municipal. A Sefin será obrigada a decidir, julgando essa impugnação procedente ou improcedente. O contribuinte poderá, ainda, recorrer dessa decisão, para o Conselho de Recursos Fiscais. A OAB, por sua Seccional, no desempenho de sua missão constitucional, em defesa da ordem jurídica e do jurisdicionado, colocou à disposição dos contribuintes do IPTU um modelo de impugnação, em seu site da internet. O endereço é: http://www.oab-pa.org.br. Para quem não tem internet, cópia da impugnação poderá ser obtida na OAB, no Largo da Trindade, nos dias úteis, das 9 às 13 horas.
A terceira, seria o recurso às vias judiciais, mas para isso o contribuinte vai precisar contratar um advogado, além de gastar com as taxas judiciais. Por essa razão, esta hipótese somente se aplica em relação aos grandes contribuintes. Um outro fator que pode prejudicar o contribuinte, caso ele decida acionar a Prefeitura, é o referente aos problemas que ele poderá ter, para a obtenção de certos documentos, especialmente se ele for um comerciante.
Mas além dessas soluções, existem outras possibilidades, como a do ajuizamento de uma ação civil pública, ou a do ajuizamento de uma ação direta de inconstitucionalidade, perante o TJE, pela OAB, ou pelo Ministério Público, ou por qualquer dos outros órgãos que têm legitimidade para isso. Em qualquer desses casos, todos os contribuintes seriam beneficiados, porque a Prefeitura seria obrigada a rever essa tributação, e emitir novos carnês para pagamento do IPTU/2000.