I – INTRODUÇÃO
A opção pela discussão administrativa dos litígios tributários tem sido muito prestigiada pelos contribuintes. Afinal, o processo administrativo representa especificidades que podem interessar. Aos contribuintes, pois é um processo gratuito, especializado, informal, célere e, sobretudo, permite a suspensão da exigibilidade do crédito tributário até sua decisão final.
2.Na verdade, os órgãos administrativos de julgamento funcionam como filtro de questões tributárias que seriam levadas ao Poder Judiciário, evitando-se o ônus da sucumbência a ser suportado pela Fazenda Nacional em caso de indevida exigência do tributo. Mas essa não é a única e tampouco a principal razão de sua existência, eis que o contencioso administrativo é instrumento essencial para a legitimação da atuação do Fisco perante a sociedade.
3.A atuação desses órgãos de julgamento atende ao objetivo de controle dos atos de exigência de tributo promovidos pelas autoridades fazendárias, permitindo à Administração Pública apreciar reclamações dos contribuintes e invalidar atos reconhecidamente irregulares.
II - DESENVOLVIMENTO
4.A definitividade de decisão do processo administrativo fiscal é preceituada no art. 42 do Decreto nº 70.235, de 6 de março de 1972, in verbis:
Art. 42. São definitivas as decisões:
I - de primeira instância esgotado o prazo para recurso voluntário sem que este tenha sido interposto;
II - de segunda instância de que não caiba recurso ou, se cabível, quando decorrido o prazo sem sua interposição;
III - de instância especial.
Parágrafo único. Serão também definitivas as decisões de primeira instância na parte que não for objeto de recurso voluntário ou não estiver sujeita a recurso de ofício.
5.Quando a decisão final do processo administrativo for favorável ao contribuinte, opera-se uma espécie de preclusão administrativa, que impede a revisão do ato decisório pela Fazenda. Nos últimos anos, no entanto, a Procuradoria da Fazenda Nacional, insatisfeita com algumas decisões do então Conselho de Contribuintes, intentou revisar decisões definitivas por meio de recurso hierárquico, conforme previsto no antigo Decreto-lei nº 200, de 1967.
6.O antigo Conselho de Contribuintes foi unificado com a Câmara Superior de Recursos Fiscais, passando a ter a denominação de Conselho Administrativo de Recursos Fiscais – CARF, a partir da publicação da Medida Provisória nº 449, de 3 de dezembro de 2008, esta convertida na Lei nº 11.941, de 27 de maio de 2009. Como órgão do Ministério da Fazenda, está submetido ao controle administrativo do seu chefe.
7.A questão refere-se, portanto, à definição do limite de tal controle administrativo. Nesse sentido, a Procuradoria da Fazenda Nacional interpôs recurso hierárquico ao Ministro da Fazenda, que decidiu anular algumas decisões favoráveis ao contribuinte.
8.A discussão foi posta ao conhecimento do Poder Judiciário pela via do mandado de segurança, e o Superior Tribunal de Justiça – STJ (MS 8810/DF) decidiu pela improcedência do ato do Ministro da Fazenda, reforçando a independência dos Conselhos. O poder de revisão pressupõe, segundo o STJ, algo descontrolado, em que se constatem vícios na condução do processo e ofensa ao devido processo legal. De fato, se a autoridade administrativa não é competente para realizar o ato ou se comprovada a ocorrência de desvio funcional, o Ministro poderia invalidar o ato. Por outro lado, se a divergência é na interpretação da lei tributária, não há possibilidade de revisão hierárquica.
9.Discute-se também a possibilidade de a Procuradoria provocar a revisão da decisão administrativa definitiva perante o Poder Judiciário. Segundo o Parecer PGFN/CRJ-1.087, de 2004 (DOU 28/08/2004, pp. 15-17), é possível submeter ao crivo do Poder Judiciário decisões do então Conselho de Contribuintes que vierem a ser consideradas lesivas ao patrimônio público.
10.De acordo com essa manifestação opinativa, poderiam ser propostas ações de conhecimento, ações civis públicas e ações populares, além de mandados de segurança.
11.Importa, pois, discutir se tem a Fazenda interesse e legitimidade para pleitear a revisão em juízo de decisões finais proferidas por órgãos administrativos de julgamento e se pode o Judiciário revogar, pelo exame do mérito, tais questões.
12.À primeira vista, a possibilidade de a Fazenda Pública postular o reexame de ato emanado de órgão administrativo de julgamento encontraria fundamento no próprio art. 5º, XXXV, da Constituição Federal. Buscar-se-ia, portanto, assegurar a igualdade de posições jurídicas entre Administração e administrados.
13.Esse tipo de paridade, entretanto, não se justifica. O acesso do Estado ao Judiciário, longe de constituir direito de ampla latitude, sujeita-se a importantes e necessárias limitações.
14.O art. 5º, XXXV da Lei Maior expressa garantia da sociedade, e não do Poder Público. As normas constitucionais que tratam dos direitos e garantias fundamentais estão investidas, todas elas, de aptidão para restringir a ação do Estado – daí decorrendo que a inafastabilidade do controle judicial não é prerrogativa deste, mas verdadeira barreira de contenção ao exercício de suas competências.
15.Tampouco cabe alegar o princípio da igualdade. É que o superior postulado da isonomia se assenta na ideia de reconhecimento de desigualdades. A Administração não é igual ao administrado, de sorte que não se dispensa a ambos, em todas as circunstâncias, o mesmo tratamento.
16.Diga-se que o Estado é dotado de poder normativo; e o contribuinte não. Em contrapartida, o contribuinte tem o direito de submeter, sempre, seus interesses jurídicos à tutela do Judiciário. Já, ao Estado, como visto, nem sempre é assegurada a mesma possibilidade.
17.A respeito, cabem como luva as seguintes reflexões de Marcos Vinícius Neder e Maria Teresa Martinez Lopez [01]:
À toda evidência, tem-se defendido que a garantia constitucional de acesso ao Poder Judiciário não pode ser invocada pela Procuradoria para recorrer de decisão final que lhe for desfavorável na esfera administrativa. Afinal, as referidas decisões emanam de órgãos administrativos criados para manifestar a vontade da Administração, de forma paritária, integrados por representantes do Estado e por membros representantes dos contribuintes, advindos de vários segmentos da sociedade. Pedir a anulação da decisão proferida pelos Conselhos de Contribuintes, quando for favorável ao contribuinte, retira a razão para a existência desses órgãos.
III - CONCLUSÃO
18.Parece certo, pois, que o Poder Judiciário não pode revogar decisão proferida no âmbito do contencioso administrativo. Como Miguel Reale identifica, "o ato de revogar, como ato discricionário que é, exaure-se integralmente no processo administrativo de cada Poder do Estado, visto como todos possuem certa órbita de ação administrativa, vedada qualquer contrasteação alheia, inclusive por parte do Judiciário [02]".
19.Referidas decisões produzem coisa julgada administrativa, uma vez que são proferidas pela Administração em contexto de contraditório; materializam atos de aplicação do Direito a temas litigiosos e atendem ao propósito de dar solução imparcial à lide.
Notas
- NEDER, Marcos Vinícius e LÓPEZ, Maria Teresa Martinez. Processo Administrativo Fiscal Comentado. São Paulo: Editora Dialética, 2002, p. 365.
- REALE, Miguel. Revogação e Anulamento do Ato Administrativo. 2ª ed. Rio de Janeiro: Editora Forense, 1980, p. 31