Sumário: 1 – Introdução; 2 – Necessidade de previsão legal e forma; 3 – Inconstitucionalidade ou manifestação de harmonia entre os poderes?; 4 – Conclusão.
Resumo: Trata-se de uma contribuição aos estudos do Direito Municipal, pugnando pela constitucionalidade desta prerrogativa conferida à Câmara, por entender que o dever de prestar contas é indissociável da Administração Pública.
Palavras-chave: Câmara Municipal - Poder de fiscalização – Administração Pública – Convocação – Obrigação – Democracia.
1 – Introdução
Inúmeras leis orgânicas conferem ao prefeito municipal o dever de comparecer pessoalmente à Câmara de Vereadores, quando convocado, para prestar esclarecimentos. Esta prerrogativa do Legislativo é, sem dúvida, uma das medidas que materializam sua função fiscalizadora.
Referida convocação deve ser vista como ferramenta da qual pode se valer o Poder Legislativo a fim de exercer sua função de fiscalizar, buscando lineamentos democráticos, bem como prestar contas de certos atos do Executivo na gestão pública.
Esclarecendo sobre esta função, o mestre Alexandre de Moraes diz que cabe ao Poder Legislativo "questionar os atos do Poder Executivo, tendo acesso ao funcionamento de sua máquina burocrática, a fim de analisar a gestão da coisa pública e, consequentemente, tomar as medidas que entenda necessárias".
Vale frisar, por oportuno, que quando se diz Poder Legislativo, entenda-se que esta prerrogativa não é estendida a cada vereador em sua individualidade, mas sim ao órgão legislativo como instituição, mediante aprovação do seu plenário.
2 – Necessidade de previsão legal e forma
Em primeiro lugar, a pertinência desta convocação depende de previsão legal. O mais comum é que esta previsão ocorra na Lei Orgânica Municipal, mas nada impede que haja lei específica dispondo sobre o assunto.
Esta conclusão é corolário do preceito de que "ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei" (art. 5º, inciso II, da Constituição Federal).
Deste modo, na omissão da lei o prefeito não está obrigado a comparecer à Câmara para informá-la sobre qualquer ato de sua administração. Sendo assim, conforme ensinamento do mestre Hely Lopes Meirelles, mesmo existindo um dever genérico do qual decorre a todo administrador obrigação de prestar contas sobre sua gestão, o comparecimento do prefeito perante a Câmara é ato complexo e que, por isso, exige lei a respeito. [03]
No tocante a forma, é imprescindível que a convocação seja feita com prazo razoável de antecedência e que especifique os assuntos sobre os quais a edilidade deseja explicações.
Sobre o tema, Mayr Godoy leciona que este expediente "não pode ir ao absurdo de impor ao agente público o atendimento de proposituras genéricas que, inclusive, possam constituir despropositada devassa na administração". [04]
Portanto, não há de se admitir, sobre o argumento de respeito ao poder de fiscalização da edilidade, convocação irrestrita que pugne por relato sobre a administração em geral, sem se pautar a especificar o desejado.
Vale ressaltar que, em plenário, na data de comparecimento do prefeito, as indagações devem respeitar o assunto previamente delimitado na convocação, em observância as normas regimentais, bem como aos princípios de urbanidade e eticidade.
Ainda no que diz respeito à forma, além de prazo razoável e assunto determinado, há necessidade de uma justificativa capaz de demonstrar a pertinência da convocação.
A essência desta justificação, com certeza, é inibir toda sorte de convocações carentes de razões e de finalidade. [05]
Desse modo, a convocação genérica e indeterminada, não obriga o prefeito a comparecer perante a Câmara para qualquer esclarecimento, conferindo a este prerrogativa de desatendê-la, sem se tornar passível de qualquer sanção.
3 – Inconstitucionalidade ou manifestação de harmonia entre os poderes?
São correntes na doutrina, bem como na jurisprudência pátria, vozes que ecoam no sentido da inconstitucionalidade desta convocação.
As justificativas deste pensamento são no sentido de que esta previsão viola o princípio da Separação dos Poderes, traduzindo-se em manifesta invasão de atribuições. [06]
Entretanto, é sabido que no passado este princípio trazia contornos mais conservadores, fulcrados num "regime de independência e de harmonia entre os poderes do Estado, em virtude do que cada poder público deveria exercer suas finalidades sem investir em atribuições de outro poder". [07]
Mas, atualmente, este princípio não se apresenta com a rigidez que outrora imperava, de modo que a divisão de poderes exige novas formas de relacionamento entre os órgãos do Legislativo e do Executivo, caracterizando verdadeira colaboração entre os poderes e não mera separação. [08]
Prova disso, conforme pondera o mestre José Afonso da Silva, é que a própria Constituição de 1988 possibilita a convocação de Ministros perante o Plenário do Legislativo Federal para tratar de assunto, previamente determinado, referente à sua função (artigo 50, caput, da Constituição Federal). [09]
Resta evidente, ao menos, a existência de um ponto pacífico, qual seja, nos municípios que tiverem secretários municipais, não deve haver discussão quanto à constitucionalidade na eventual convocação destes pelo Legislativo, haja vista que esta figura é a que corresponde exatamente ao Ministro na esfera federal.
No entanto, a função fiscalizatória do Legislativo não pode ficar atrelada a limites tão rígidos, pois inexistem regras que determinem contornos tão restritos para tal.
Assim, a possibilidade de convocação de Secretário Municipal para tratar de assunto afeto as suas atribuições deve ser interpretada como o mínimo delineado pela Constituição Federal, de modo que, em dadas situações, tendo em vista o assunto que se deseja ver esclarecido, é perfeitamente possível à convocação do Prefeito Muncipal.
Portanto, desde que exista previsão legal (seja na Lei Orgânica do Município ou em Lei específica), é a pertinência temática e a possibilidade de bem satisfazer a questão que decidirão se a convocação deverá recair sobre o prefeito ou sobre seus secretários municipais, salvo naqueles municípios pequenos, onde não existe esta última figura, devendo, nestes casos, tal convocação ser feita, única e exclusivamente, ao prefeito.
Nesse sentido, claramente demonstrando a possibilidade de se convocar um ou outro, conforme o caso, estão os ensinamentos de Hely Lopes Meirelles, asseverando que "quando cabível a convocação do prefeito ou de seus secretários municipais, a deliberação do plenário que o fizer deverá indicar claramente a matéria a ser indagada". [10]
Desta forma, a possibilidade de convocação do prefeito pelo Legislativo deve ser vista como manifestação concreta de harmonia e independência que deve reinar entre os órgãos do Governo Municipal e não como ingerência de um órgão sobre o outro. Referida harmonia tem como pano de fundo o indissociável dever de prestação de contas que apetece à Administração Pública. [11]
O desatendimento, sem justo motivo, da convocação feita no tempo e na forma regular poderá levar o prefeito a incidir em infração político-administrativa prevista na lei orgânica do município, punível com a cassação do seu mandato.
4 – Conclusão
Tendo em vista o exposto, observamos que é plenamente possível à convocação do prefeito pela Câmara Municipal a fim de satisfazer a função fiscalizatória desta última.
Trata-se de ferramenta que depende de previsão legal, clareza na delimitação do assunto e razoável anterioridade. É necessário, ainda, demonstrar a pertinência e a finalidade desta medida.
Deve ser vista, portanto, como manifestação concreta de harmonia entre os órgãos do Governo Municipal que, de forma alguma, gera injusta ingerência capaz de ferir a separação dos poderes, até mesmo porque, nos dias de hoje, este princípio deve ter contornos mais suaves, capazes de conferir aos órgãos a possibilidade de atuarem como colaboradores em prol da coisa pública, buscando uma democracia participativa e transparente, enfim, aberta à fiscalização.
Notas
- MORAES, Alexandre. Direito Constitucional, Atlas, 24ª ed., 2009, p. 421.
- STF, MS nº 27.141-8/DF, j. 22.02.08, info STF nº 495.
- MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro, Malheiros, 16ª ed., 2008, p. 773.
- GODOY, Mayr. Direito a Informações, Municipium, nº 138, jan. 2003, p. 4.
- "O direito de obter informações, seja ou não, na forma de certidão, não pode ser exercido indiscriminadamente. Em ambas as hipóteses, deve o interessado fazer contar, no respectivo requerimento, os esclarecimentos relativos aos fins e razões do pedido (ACMS 2006.009080-8, Rel. Newton Trisotto, j. 29.06.06, Bol. de Direito municipal, Out./2007, p. 793).
- "AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Medida Cautelar. Dispositivo da Constituição do Estado da Bahia que prevê a convocação, pela Assembléia Legislativa, do Governador do Estado, para prestar pessoalmente informações sobre assunto determinado, impondo em crime de responsabilidade a ausência sem justificativa adequada. ‘Fumus boni iuris’ que se demonstra com a afronta ao princípio da separação dos poderes, consagrado na Constituição Federal. ‘Periculum in mora’ evidenciado no justo receio de conflito de poderes, em face de injunções políticas. Medida cautelar concedida. (STF, Tribunal Pleno, ADI-MC 111/BA, Rel. Min. Carlos Madeira, j; 25.10.1989)".
- SILVA, De Plácido e. Vocabulário Jurídico, Vol. IV, Forense, 12ª ed. 1993, p. 211.
- SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. Malheiros, 13ª ed. 1997, p. 109.
- SILVA, José Afonso. Curso..., cit., p. 112.
- MEIRELLES, Hely Lopes. Direito..., cit., p. 698.
- MEIRELLES, Hely Lopes. Direito..., cit., p. 773.