I – Introdução
No exame das contas de gestores públicos municipais, não raro, observa-se a realização de despesas sem autorização legal nos elementos de despesas. Muitas vezes isso ocorre pelo fato de o Chefe do Poder Executivo não abrir créditos adicionais em favor da Câmara, o que pode resultar em realização de despesa sem autorização legal ou a abertura de créditos diretamente. Esse pequeno ensaio se propõe a analisar brevemente esses dos fenômenos sob o ponto de vista administrativo e à luz da legislação vigente.
II – Realização de Despesa sem Autorização Legal
A despesa para ser liquidada deve ter sido previamente empenhada, e se foi empenhada, é porque, antes, deveria existir crédito concedido, ou seja, saldo na dotação própria, ao teor dos artigos 59, 60 e 61 da Lei 4.320/64, in verbis:
Art. 59. O empenho da despesa não poderá exceder o limite dos créditos concedidos.
Art. 60. É vedada a realização de despesa sem prévio empenho.
Art. 61. Para cada empenho será extraído um documento denominado "nota de empenho" que indicará o nome do credor, a representação e a importância da despesa bem como a dedução desta do saldo da dotação própria.
Quando se gasta acima do autorizado, está se descumprindo todo um sistema orçamentário e de contabilidade pública previsto na legislação.
Em primeiro lugar, a Constituição proíbe a realização de despesas que excedam os créditos orçamentários (art. 167, II, CF/88). Complementando esse comando, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) estabelece que as despesas sem adequação orçamentária, ou seja, sem dotação suficiente, serão consideradas nulas, irregulares e lesivas ao patrimônio público.
CF/88
Art. 167. São vedados:
II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;
LRF
Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 (...)
Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:
II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária (...)
§ 1o Para os fins desta Lei Complementar, considera-se:
I - adequada com a lei orçamentária anual, a despesa objeto de dotação específica e suficiente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício;
No que tange à contabilidade pública, pelo regime de competência da despesa previstos nos artigos 35, II, da Lei n.º 4320/64 e 50, II, da LRF, não seria possível gastar acima dos créditos concedidos, visto que no método das partidas dobradas, a contrapartida do lançamento a crédito da conta "crédito empenhado" seria o lançamento a débito da conta "crédito disponível". Então, contabilmente, só seria possível empenhar se houvesse saldo orçamentário na dotação própria. Abaixo, demonstra-se simplificadamente o roteiro de contabilização da despesa:
1 – Registro da abertura de crédito disponível
Documento: nota de dotação
- Sistema Orçamentário
D: crédito inicial
C: crédito disponível
2 – Registro do empenho de despesa
Documento: nota de empenho
- Sistema Orçamentário
D: crédito disponível
C: crédito empenhado e liquidado
D: emissão de empenhos
C: empenhos a liquidar
D: valores comprometidos
C: valores em liquidação
3 – Registro da apropriação de despesa
Documento: ordem bancária
- Sistema Orçamentário
D: crédito empenhado a liquidar
C: crédito empenhado liquidado
D: empenhos a liquidar
C: empenhos liquidados
D: valores em liquidação
C: valores liquidados
- Sistema Financeiro
D: despesa orçamentária
C: bancos conta única
- Sistema Patrimonial e Compensatório
Lançamentos conforme a natureza da despesa
Vê-se que caso os estágios da despesa sigam o roteiro contábil das partidas dobradas, não há como ocorrer empenhos acima dos créditos autorizados e, consequentemente, pagamento de despesas acima do empenhado.
O instrumento previsto na lei para evitar que a fixação de despesa fique sem dotação é a abertura de créditos adicionais por meio de decreto do chefe do poder executivo, previsto nos artigos 40 e 42 da Lei n.º 4.320/64.
III – Abertura de Crédito pelo Poder Legislativo Municipal
Uma questão interessante é saber se é possível a abertura de créditos adicionais pelas Câmaras Municipais. Em relação a essa questão, a Constituição Federal e a Lei n.º 4.320/64 são uníssonas em afirmar que a lei orçamentária anual poderá estabelecer autorização ao executivo para a abertura de créditos suplementares como exceção ao princípio da exclusividade da lei orçamentária, sendo a iniciativa de lei sobre matéria orçamentária de competência privativa do chefe do Poder Executivo [1], por força do disposto no art. 61, § 1º, II, "b", e 84, XXIII, da CF/88.
Art. 165, § 8º, CF - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
Art. 7°, Lei n.º 4.320/64 - A Lei de Orçamento poderá conter autorização ao Executivo para:
I - Abrir créditos suplementares até determinada importância obedecidas as disposições do artigo 43
Art. 61. (...).
§ 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
II - disponham sobre:
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
XXIII - enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta Constituição.
A competência legislativa em matéria orçamentária e financeira é concorrente, o que significa que a União estabelece normas gerais (no caso a Lei n.º 4.320/64), cabendo aos Estados a competência suplementar, porém sem colidir com os preceitos gerais, visto que a superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual no que lhe for contrário. Aos municípios resta somente suplementar a legislação federal e estadual nessas matérias e ainda assim no que couber.
Art. 24, CF/88. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
II – orçamento;
1º - No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.
§ 2º - A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.
§ 4º - A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.
Art. 30, CF/88. Compete aos Municípios:
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
Segundo o art. 42 da Lei n.º 4.320/64, os créditos suplementares e especiais serão autorizados por lei e abertos por Decreto do Poder Executivo. Sua abertura depende ainda da existência de recursos disponíveis e será precedida de exposição justificada (art. 43 da Lei n.º 4.320/64).
Art. 42. Os créditos suplementares e especiais serão autorizados por lei e abertos por decreto executivo
Art. 43. A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existência de recursos disponíveis para ocorrer a despesa e será precedida de exposição justificativa.
Ademais, apesar da Lei n.º 4.320/64 ser uma lei ordinária em sua origem, é em essência uma lei complementar, pois foi recepcionada pela Constituição Federal como tal, não podendo atualmente ser alterada ou revogada por lei ordinária, mas somente por outra lei complementar, em razão da vedação de uma espécie normativa invadir o campo normativo de outra.
Segundo o STF, as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) são leis apenas no sentido formal, caracterizadas por serem leis ordinárias de efeitos concretos, que apenas prevêem as receitas públicas e autorizam os gastos, não criando direitos subjetivos nem modificando as leis tributárias e financeiras. Por essa razão, não se pode exigir judicialmente o cumprimento da lei do orçamento, pois lhe falta uma característica essencial das leis: a coercibilidade [2] (RE 17184, ADI 2.484-MC, ADI 2.100, ADI 2.535-MC).
A despeito da previsão de abertura de créditos adicionais diretamente pelo legislativo municipal constar de algumas Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e de Leis Orçamentárias Anuais (LOA), tais leis não poderiam permitir validamente a abertura de créditos pelo chefe do Poder Legislativo sem ferir o comando da Lei n.º 4.320/64. Nesse sentido e corroborados pela a jurisprudência de alguns Tribunais de Contas, J. Teixeira Machado Jr. e Heraldo da Costa Reis [3] afirmam que somente o Executivo tem competência legal para abrir créditos suplementares por meio de decretos. Igualmente, a jurisprudência dos Tribunais de Contas tem reafirmado a impossibilidade de abertura de créditos que não pelo Chefe do Poder Executivo, a saber:
"Emitir Parecer Prévio pela rejeição, porque irregulares (...) em razão da abertura de créditos adicionais suplementares, por Decretos Legislativos, assinados exclusivamente pelo Presidente da Câmara, em infringência ao art. 42, da Lei nº 4.320, segundo o qual a competência para abertura de créditos adicionais suplementares e especiais é do Poder Executivo." (Parecer Prévio TCM-BA n.º 64/06)
"O parágrafo único do art. 25 da LDO, que autoriza o Chefe do Poder Legislativo abrir créditos adicionais na forma ali prescrita, no entendimento deste Relator, fere os arts. 61, §1o, inciso II, alínea b, 84, inciso XXIII e 165, incisos I, II, III, § 9o II, da Constituição da Republica/88; art. 42 da Lei Federal no 4.320/64 e arts. 59, inciso III e 80, inciso IV, da Lei Orgânica do Município de Manaus, uma vez que somente ao Poder Executivo cabe tal atribuição." (Parecer Prévio TCE-AM n.º 4.092/07)
"a prerrogativa de proceder alterações no orçamento, mediante a abertura de créditos adicionais suplementares e especiais somente é conferida ao Poder executivo." (Instrução TCM/BA nº 1/06 - 2ª Câmara)
"Os créditos suplementares e especiais necessitam de autorização legislativa através de lei de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, devendo a abertura se dar através de decreto do Executivo, mediante prévia exposição justificativa e indicação da origem dos recursos correspondente." (Prejulgado TCE-SC n.º 1.312/03)
"A competência para expedir suplementação de dotação orçamentária é do chefe do Poder Executivo ´ex vi´ art. 42 da Lei Federal n.º 4.320/64, cabendo aos fundos e à Câmara efetuar a devida solicitação." (Acórdão TCM/PA n.º 17.506/08 – sessão do dia 21/08/08)
IV - Conclusão
Viu-se que, se o sistema orçamentário e de contabilidade pública previsto na legislação for observado, tecnicamente não é possível o empenho de despesa sem o respectivo crédito no elemento de gasto.
No que tange à suplementação de dotação ou ao seu reforço, no direito financeiro pátrio, só é possível a abertura de crédito por meio de decreto do Chefe do Poder Executivo, não se revelando juridicamente viável a abertura de créditos diretamente pelas Câmaras Municipais.
NOTAS
- Segundo o professor Constitucionalista José Afonso da Silva a competência privativa não pode ser delegada.
- São ainda característica das normas jurídicas a bilateralidade, a generalidade, a abstratividade e a imperatividade.
- Lei no 4.320/64: Comentada e a Lei de Responsabilidade Fiscal", 31ª edição. IBAM.