Há, no Brasil, transferências não condicionadas voluntárias entre União e Estados?

RESUMO: O texto desvenda inicialmente o atual sistema de partilha do produto da arrecadação de receitas estatais existente no Brasil desde a Constituição de 1988, sem deixar de mencionar no que interessar os sistemas das constituições anteriores, apontado as virtudes e defeitos do atual sistema de transferências intergovernamentais, em especial a falência do sistema de vinculações orçamentárias.

Ato seguinte o texto indica sugestões para resolução do problema com o aumento do grau de cooperação entre a União e Estados de forma a fazer valer efetivamente o Federalismo, tendo como instrumento para tanto as transferências não condicionadas voluntárias entre União e Estados, as quais seriam consideradas receitas próprias dos Estados na estimativa da receita potencial, de forma a serem aplicadas livremente, conforme as necessidades de cada governo subnacional, fazendo prevalecer as preferências locais e evitando assim a rigidez e ineficiência na prática orçamentária atual.

INTRODUÇÃO

Inicialmente, no capítulo 01, é demonstrada e contextualizada a Federação brasileira, explicitando suas peculiaridades e fraquezas, em especial pelo predatório sistema de endividamento dos Estados membros.

No capítulo 02 são destacadas as modalidades de transferências intergovernamentais que servirão de base para o desenvolvimento do trabalho, de tal sorte que no capítulo 03 referidos conceitos são aplicados ao caso nacional, onde também é realizado por meio de algumas tabelas o retrato das transferências intergovernamentais no Brasil em 2000.

Nos capítulos 04 e 05 são expostas medidas mais maduras no sentido de controle do gasto público com mais dados e suas análises, tudo para retratar que o sistema atual de repartição de receitas e vinculação não está funcionando corretamente, ou seja, causando rigidez e ineficiência na prática orçamentária.

Por fim, no capítulo 06, tenta-se demonstrar o caminho para que o sistema de transferência retratado nos capítulos anteriores seja substituído, esclarecendo e sugerindo a necessidade de um novo pacto federativo e no curto prazo a flexibilização do art. 25 da Lei de Responsabilidade Fiscal para autorizar a instituição de transferências não condicionadas voluntárias entre a União e Estados, com o objetivo de conceder maior autonomia às unidades da federação e proteger o federalismo como direito fundamental e cláusula pétrea da Constituição.

1. O FEDERALISMO BRASILEIRO

Preliminarmente cumpre destacar que o Brasil adotou como forma de Estado a República Federativa, conforme se constata no art. 1º da Carta Magna de 1988, a qual, aliás, consagra a existência de três esferas de governo, quais sejam: a federal, a estadual e a municipal.

Como ensina Sampaio Dória ^[01], o federalismo pode ser entendido da seguinte forma, in verbis:

"É o federalismo a fórmula histórico-pragmática de composição política que permita harmonizar a coexistência, sobre idêntico território, de duas ou mais ordens de poderes autônomos, em suas respectivas esferas de competência."

Com efeito, o federalismo que teve sua origem histórica nos Estados Unidos em 1787 com a união das treze colônias inglesas como resultado do amadurecimento das instituições políticas, em forma de agregação muito diferente da experiência brasileira.

O Federalismo pátrio se caracterizou pela segregação ocorrida com a proclamação da república em 1889, uma vez que existia um poder central que se fragmentou.

Assim sendo, as entidades subnacionais, ao contrário do que ocorreu no modelo original norte-americano, surgiram de forma artificial, sem o devido amadurecimento, ou seja, sem reunir as condições necessárias para manutenção do status de ente federal autônomo.

Desta forma, resultou um federalismo frágil e incompleto com problemas crônicos que tem refletido nos dias atuais, agravados pela diversidade social, econômica, cultural, climática e principalmente dimensões continentais.

Como ensina Sérgio Assoni Filho ^[02], citando Torrecillas Ramos, no Federalismo, cada integrante recebe tarefas e recursos para executá-las, de tal sorte que, quando acontece algum desequilíbrio entre os meios financeiros e as obrigações, ocorre o que estes autores chamam de crise de sobrecarga.

O Professor Sérgio Assoni ^[03] indica ainda, baseado no estudo de José Serra e José Roberto Afonso, a existência de outras distorções no Federalismo brasileiro do ponto de vista político, a exemplo da representação parlamentar no Senado Federal em que há uma concentração de 74% das cadeiras representando apenas 43% da população brasileira.

Com efeito, referidas distorções da Federação Nacional atrelada a crise de sobrecarga de alguns Estados sobre os outros acaba por gerar efeitos nefastos, como o endividamento público, que cresceu vertiginosamente na década de 80, o qual, conforme demonstra Maria Rita Loureiro ^[04], se vêm tentando controlar por mecanismos constitucionais e infraconstitucionais por duas décadas e que culminou com a Lei Complementar 101/00, a denominada Lei de Responsabilidade Fiscal, verbis:

"Sob esse pano de fundo, ocorreram transformações no front intergovernamental, com a extinção ou privatização dos bancos estaduais, a renegociação das dívidas dos estados e a instituição de novas regras relativas ao endividamento público, ações voltadas contra o modelo predatório anterior, além de ter havido um fortalecimento das instituições econômicas do Executivo, como o Banco Central e o Ministério da Fazenda, as quais puderam coordenar melhor o funcionamento das finanças públicas federais, segundo os objetivos definidos pelos técnicos e aprovados politicamente pelo presidente da República."

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Referente às relações entre os entes federativos, conforme será ressaltado ao longo deste artigo, destaca-se a atuação vinculada e forçada das transferências constitucionais ou das transferências voluntárias e condicionadas, sem qualquer cooperação efetiva e de grande porte no plano vertical ou horizontal.

Desta feita, o quadro acima somente será alterado com um novo pacto federativo, conforme constataremos em tópico específico, e com o descongelamento dos painéis perpétuos de percentagens fixados com a Carta Magna de 1988.

2. MODALIDADES DE TRANSFERÊNCIAS INTERGOVERNAMENTAIS

Existem dois tipos básicos de transferências: as retiradas do orçamento do transferidor, normalmente de caráter voluntário, e aquelas originárias da repartição de receitas tributárias, cuja arrecadação concentrou-se em um ente da federação por uma conveniência qualquer. As primeiras (voluntárias) dividem-se ainda em incondicionais e condicionais. Incondicionais podem ser utilizadas em qualquer finalidade e as condicionais obrigam o recebedor a seguir regras e restrições para que a transferência se efetive, por exemplo, exigindo contrapartida de dispêndio.

Em geral, as transferências condicionais se prestam à finalidade de internalização de externalidades e de padronizar a oferta de serviço público na federação. No primeiro caso, é a situação de um estado oferecendo um serviço hospitalar que atraísse habitantes de estados vizinhos e recebendo por isso transferência da União, desde que ampliasse a oferta do serviço de modo a atendê-los satisfatoriamente. No segundo caso, a transferência também destina-se a um bem ou serviço específico, mas o objetivo é que o município os ofereça no patamar e no padrão de interesse da federação, o que não ocorreria sem a transferência.

As transferências incondicionais, por sua vez, geralmente têm a finalidade de equalização fiscal entre jurisdições. Como a origem da maior parte dos recursos da União é de lugares de economia mais forte, ao destinar a maior fatia para lugares mais pobres busca-se aproximar os volumes dos recursos disponíveis entre as unidades da federação.

Já a repartição de receitas tributárias tem as funções de tornar melhor o sistema tributário como um todo e de equalização fiscal. No primeiro objetivo, entende-se mais racional a concentração da administração e arrecadação de determinados tributos em esfera de governo mais alta para posterior transferência às esferas mais baixas. Como mencionado anteriormente, é o caso da concentração de impostos sobre valor adicionado e sobre a renda na União.

A segunda função confunde-se, em parte, com as transferências incondicionais, na medida em que se baseia na diferença de capacidade arrecadatória entre as unidades da federação. Assim, ao definir a competência do imposto sobre a renda, por exemplo, para a União, determinando um mecanismo de distribuição em proporção inversa ao da renda per capita, promove-se distribuição de recursos das jurisdições mais ricas para as mais pobres.

A principal diferença das transferências incondicionais do próprio orçamento da União é quanto à constância e obrigatoriedade da sistemática de repartição de receitas. Esta é normalmente estabelecida por normas constitucionais ou legais, o que lhe dá maior permanência e previsibilidade, ao passo que as primeiras são estabelecidas ano a ano, quando da definição do orçamento da União, pautadas mais de acordo com conveniências momentâneas, por exemplo atendimento a pressões e acordos políticos, do que com regras estáveis.

3. O SISTEMA DE TRANSFERÊNCIAS INTERGOVERNAMENTAIS NO BRASIL

No Brasil, figuram como protagonistas as transferências por repartição de receita tributária, as quais se destinam à equalização fiscal entre os entes da federação e a tornar o sistema tributário nacional mais racional. Consistem basicamente nos Fundos de Participação de Estados e Municípios, formados pelo produto da arrecadação do imposto de renda e do imposto sobre produtos industrializados. ^[05]

A União, conforme a prescrição constitucional, legisla, administra e arrecada esses tributos, transferindo considerável parcela para as demais esferas de governo. Há ainda, conforme determinação do art. 158, inciso II da Carta Magna de 1988, a transferência de cinquenta por cento da arrecadação do imposto territorial rural da União para os municípios, que recebem ainda dos estados a metade do imposto sobre propriedade de veículos automotores e vinte e cinco por do imposto sobre circulação de mercadorias e serviços, ambos de competência estadual. Esse assunto, referente às transferências constitucionais, já é bastante conhecido, tendo sido estudado por vários autores, a exemplo de José Afonso da Silva, Celso Ribeiro Bastos, entre outros.

Entretanto, ainda está pendente de análise mais detida são as demais transferências, em especial as transferências voluntárias.As normas que regem essas transferências são a Constituição Federal, a Lei Complementar n° 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), as leis de diretrizes orçamentárias e de orçamento anuais.

A Constituição, em seu art. 167, inciso X, veda a transferência para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo ou pensionista. A Lei Complementar nº 101 impõe outras restrições e define o conceito de transferência voluntária:

"Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde."

A LDO estabelece critérios de classificação e de operacionalização das transferências. Dessa forma, especifica a modalidade de aplicação em que serão classificadas, a forma da transferência, etc. Por exemplo, o art. 34 da LDO para 2000 determinou a maneira de realização das transferências:

"Art. 34. As transferências de recursos da União, consignadas na lei orçamentária anual, para Estados, Distrito Federal ou Municípios, a qualquer título, inclusive auxílios financeiros e contribuições, serão realizadas exclusivamente mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, na forma da legislação vigente, ressalvadas aquelas decorrentes de recursos originários da repartição de receitas previstas em legislação específica, de repartições de receitas tributárias, de operações de crédito externas e das destinadas a atender a estado de calamidade pública legalmente reconhecido por ato ministerial, e dependerão da comprovação por parte da unidade beneficiada, no ato da assinatura do instrumento original, (...):

A partir de um banco de dados extraídos do Sistema de Administração Financeira - SIAFI, elaborado pelo Serviço de Processamento de Dados do Senado Federal - Prodasen, e pela Consultoria de Orçamentos da Câmara dos Deputados - Conof, procuramos definir as principais características das transferências da União para Estados e Municípios em 2000, ano em que obtivemos dados completos.

Interessante notar inicialmente que as transferências não originárias de repartição de receitas representam cerca de 50% dos recursos transferidos aos estados.

Tabela 1

Em ordem de importância, as transferências destinadas ao FUNDEF têm grande relevância para os Estados. Também significativa é a participação das transferências para compensação da isenção do ICMS pelos estados exportadores (Lei Complementar n° 87/1996). As transferências para o SUS têm peso menor nos Estados porque a Constituição determina a execução municipal.

Importante observar que tanto as transferências para o FUNDEF quanto para o SUS estão relacionadas com a razão de correção de ineficiências na oferta de equilíbrio de bens públicos locais. Por exemplo, a União estabelece um piso mínimo de gasto por aluno, caso não seja atingida referida meta, o poder central complementa os recursos necessários, de forma que em toda a federação o gasto por aluno não tenha grandes disparidades entre os entes federativos.

No item nominado demais transferências se encontram as transferências voluntárias que envolvem desde recursos para a construção de casas populares, construção de açudes e poços artesianos, geralmente de baixos valores individuais, até aqueles destinados a construção de trechos de rodovias, normalmente com montantes individuais expressivos.

A tabela 2 ilustra os principais programas para os quais as transferências se destinaram.

Tabela 2

A exceção dos itens os relacionados à saúde e educação, destacam-se, nos Estados, os programas "Qualificação Profissional do Trabalhador", "Segurança do cidadão" e "Proágua Infra-Estrutura". Basicamente, seu objetivo é ampliar a oferta de bens e serviços que aparentemente teriam mérito intrínseco.

4. Transferências VOLUNTÁRIAS CONDICIONADAS aOS Estados: os critérios de transferências de recursos

Após um pouco de reflexão, constatamos que a simples observação direta dos dados numéricos não permite perceber um padrão entre as transferências da União para estados, não-originárias de repartição de receitas, e os PIB’s, populações e PIB´s per capita estaduais (tabela 3 da página seguinte).

Constata-se, por exemplo, que o Estado que mais foi beneficiado com recursos em 2000 foi o Estado de São Paulo, o qual possui a maior população, o maior PIB e o de segunda maior renda per capita. Por outro lado, o terceiro maior beneficiário de recursos foi o Estado do Ceará, o qual possui a sétima maior população e o décimo-segundo PIB do país e se encontra dentre as piores rendas per capita entre os estados da federação.

Curiosamente, mas sem muita surpresa, se percebe alguma relação entre o recebimento de recursos e o fato de o governador pertencer ou não à base de sustentação do governo federal.

Observa-se que os três estados mais beneficiados com recursos (São Paulo, Paraná e Ceará) são governados por políticos de partidos da base de sustentação do governo federal. Por sua vez, os estados do Rio de Janeiro e do Rio Grande do Sul, de grande população e PIB, os quais são governados por partidos de oposição ao governo federal situaram-se nas últimas posições no ranking dos recebedores de recursos.

Tabela 3

O que os resultados dos estudos matemáticos feitos por Edilberto Carlos Pontes de Lima ^[06] sobre a mesma tabela acima, indicam que as transferências são positivamente relacionadas com a população e com o fato de o chefe do governo subnacional pertencer ou não à base de sustentação do governo central. Contudo, constatou o referido autor, que são negativamente relacionadas com o tamanho do PIB.

5. Transferências VOLUNTÁRIAS CONDICIONADAS aOS Estados: QUALIFICANDO OS RESULTADOS

Analisando mais detalhadamente essas transferências voluntárias condicionadas aos estados, por função e ação, nota-se que as destinadas ao SUS correspondem a mais de 50% dos recursos transferidos a São Paulo (tabela 4). Para o Estado do Paraná, essas transferências respondem por mais de 90%. Por outro lado, no Estado do Ceará, respondem por menos de 8%.

Observa-se que nos Estados do Ceará e de São Paulo a participação da função transporte é importante. Essa é das rubricas de transferências de maior discricionariedade por parte da União. Certamente aqui pode haver destinação maior ou menor, de acordo com a conveniência da União, o que ao nosso entender, conforme se demonstrará no tópico seguinte, é equivocado.

Constata-se que na época do levantamento parte das transferências para essa área destina-se a grandes projetos. Em São Paulo, para construção do Rodoanel e no Ceará para o complexo portuário do Pecém. Enquanto que o Rio de Janeiro não recebeu transferência que mereça menção e Rio Grande do Sul recebeu apenas R$ 3 milhões.

Bastante relevante também é a participação da função educação. Aparentemente, as transferências para essa rubrica não envolvem muita discricionariedade, entretanto, mais uma vez o Governo Central condiciona a aplicação dos recursos ao seu bel prazer.

No entanto, é bom destacar que parte dos recursos vai necessariamente para aqueles estados que não atingiram o patamar mínimo de gasto por aluno, definido pelo Ministério da Educação, de acordo com as regras do FUNDEF, a título de complementação da União. Normalmente, os estados mais pobres receberão essa complementação, mas como visto, a decisão é por conta do órgão federal.

Assim sendo, constata-se que retirando as transferências ao SUS e para a função "Educação" não restam muitas transferências. A maior são as destinadas à função transporte. É certo, como comentamos anteriormente, que a diferença de recebimento de recursos para o SUS é significativa entre os estados da federação, não se observando um padrão de transferências, conforme o tamanho, a população ou a renda dos estados.

Existem aqueles populosos que recebem pouco e aqueles com menor população que recebem muito. A lei nº 8.080/90, em seu art. 35, "lei do SUS", estabelece que pelo menos metade dos recursos deveria ser distribuída pelo critério populacional, enquanto a outra metade seguiria critérios técnicos a serem regulamentados.

Com efeito, como os critérios ainda não foram regulamentados, a Lei nº 8.142/90 manda que o critério de distribuição deva se dar exclusivamente pelo critério populacional.

Tabela 4

Observamos uma base de dados que traz exclusivamente as transferências voluntárias condicionadas classificadas de acordo com a definição da Lei de Responsabilidade Fiscal e Instrução Normativa nº 1, de 2001, da Secretaria do Tesouro Nacional. Da base anterior, são basicamente excluídas as transferências para o SUS (tabela 5)

Tabela 5

Constata-se que foram estatisticamente significantes e positivamente correlacionados com as transferências de recursos o tamanho da população e o fato de o governador pertencer à base política de sustentação do presidente da República.