1. Introdução
Passados mais de 60 anos desde a aprovação da Declaração Universal dos Direitos Humanos, não se pode ignorar que uma parcela expressiva da população mundial, particularmente dos povos latino-americanos, ainda enfrenta na sua vida cotidiana inúmeras situações de graves violações e privações de direitos inerentes à dignidade humana.
Nestes primeiros anos do século XXI, em que a grande maioria dos países de nosso continente parece estar avançando nos processos de consolidação de regimes políticos que podem ser qualificados como democráticos, ainda há um longo caminho a ser percorrido na direção da efetiva democratização das estruturas e bases de nossas sociedades.
É preciso, notadamente, alcançar níveis mais expressivos de igualdade material no campo econômico e cultural, que possibilite àqueles que se situam nas camadas mais pobres a efetiva inclusão social e o pleno exercício e fruição dos direitos civis e políticos já consolidados no campo formal, da cidadania jurídica e política, e bem assim o pleno desfrute de condições de vida mais compatíveis com o estágio de desenvolvimento e progresso alcançados pelas sociedades globalizadas contemporâneas. A exclusão econômica e social (e por que não dizer, até mesmo a exclusão tecnológica) de uma parte significativa da população latino-americana coloca em xeque as conquistas de liberdades civis e políticas de nossas frágeis democracias.
Com efeito, durante os regimes ditatoriais que macularam a história recente de vários países deste continente, a questão da defesa dos direitos humanos esteve focada principalmente na luta pelo respeito à vida e à integridade física e pelos direitos de liberdade dos que não compactuavam com a ordem política estabelecida. Os agentes estatais eram, então, os grandes responsáveis pelas violações dos direitos humanos. O clamor contra tais violações ganhou repercussão e visibilidade, sobretudo, na medida em que suas vítimas eram também os integrantes da classe média e, em particular, das elites intelectuais e culturais. Quanto aos integrantes das classes populares, especialmente os trabalhadores rurais e as grandes massas de desempregados e subempregados [01] que se concentravam nas periferias das grandes cidades, sempre tiveram seus direitos humanos sonegados, sem que isso suscitasse maiores repercussões na esfera jurídica interna e internacional.
Com os processos de consolidação democrática e de superação dos regimes políticos autoritários, um novo cenário se apresenta em nosso continente. Nesse contexto, o flagelo da pobreza e as precárias condições de vida das populações situadas nos estratos sociais inferiores aparecem dentre os principais desafios a serem vencidos, na luta pela efetivação dos direitos humanos. Tal ocorre tanto na perspectiva interna, em que os direitos fundamentais ganham expressivo destaque nas novas Cartas Constitucionais que são a expressão jurídico-política dos novos regimes, quanto na perspectiva internacional, no contexto dos fenômenos da globalização (em que os avanços tecnológicos facilitam o fluxo de comunicação e de intercâmbio entre os povos) e da integração regional que despertam a atenção para a importância das instâncias supranacionais no alcance daquele desiderato de efetivação dos direitos humanos.
Feitas essas considerações preliminares, podemos passar à discussão específica proposta para o presente estudo, qual seja, uma reflexão acerca das temáticas da pobreza e dos direitos humanos, vinculando-as ao tema geral que é "Defensoria Pública: garantia do acesso à Justiça". Queremos inicialmente propor duas possibilidades de vinculação entre os temas acima mencionados.
Pode-se enunciar a primeira dessas possibilidades do seguinte modo: a garantia do ACESSO À JUSTIÇA é um DIREITO HUMANO consagrado nos principais documentos internacionais que tratam do assunto. Porém, sua efetividade revela-se bastante limitada, na prática, no caso das camadas sociais mais POBRES. Nessa perspectiva, a pobreza é vista como uma verdadeira BARREIRA, que impede ou dificulta o pleno acesso à Justiça.
A outra possível articulação entre os temas se enunciaria nos termos seguintes: a situação de POBREZA em que se encontram grandes parcelas dos povos latino-americanos, por si só, implica quase sempre uma situação de VIOLAÇÃO DE DIREITOS HUMANOS, não apenas sociais e econômicos, mas também civis e políticos, e, na luta pela erradicação da pobreza, a garantia do ACESSO À JUSTIÇA deve ser vista como um instrumento indispensável. Tem-se aqui uma outra perspectiva em que o acesso à Justiça é visto como um MEIO ou instrumento para superação da pobreza.
Confrontadas essas duas assertivas, a impressão que fica é de que se está diante de um paradoxo: se a pobreza é uma barreira para o alcance do acesso á justiça não se pode pretender que este seja um meio para superação daquela. A realidade, porém, indica que esse impasse á apenas aparente.
Cremos que para uma adequada reflexão em torno dessas duas diferentes perspectivas, revela-se oportuno discorrer sobre algumas questões conceituais e terminológicas que poderão ajudar a tornar mais precisa a exposição das ideias.
2. Premissas Conceituais
É necessário definir o sentido da palavra "pobreza" [02], que não pode ser compreendida estritamente na perspectiva econômica, como sinônimo de carência de bens materiais, embora esta seja a maneira mais fácil de se delimitar objetivamente a sua abrangência. Fatores como analfabetismo, doenças crônicas e deficiências (físicas ou mentais), insegurança e vulnerabilidade à violência, suscetibilidade a desastres ou intempéries naturais, isolamento físico ou social às vezes também devem ser considerados para configuração da noção de pobreza. Destarte, é preciso ter presente que não é exclusivamente a condição econômica que explica a maior ou menor incidência de obstáculos para o acesso à justiça por parte das pessoas menos favorecidas, embora esse problema seja mais grave nas classes de baixa renda. Igualmente, não se pode ignorar que a garantia do acesso à justiça contribui não apenas para a superação das desigualdades econômicas, mas também para a inclusão social dos diversos grupos que sofrem algum tipo de marginalização. Por tal motivo, quando se discute a problemática do acesso à justiça para os pobres, é preciso incluir nessa categoria certos grupos considerados socialmente hipossuficientes e/ou vítimas de discriminação, como seria o caso das populações indígenas e minorias étnicas, as mulheres, as crianças e adolescentes, os idosos, os portadores de deficiências, dentre outros.
Também é preciso definir o que se entende por "acesso à justiça". Numa concepção mais estrita, pode-se entender o acesso à justiça como sendo um conjunto de ações e procedimentos voltados para a resolução dos conflitos/controvérsias que possam comprometer a paz e a harmonia social, utilizando-se dos meios próprios previstos e, de fato, disponíveis num determinado ordenamento jurídico. Isto corresponde basicamente à atividade jurisdicional inerente à soberania dos Estados. Nessa perspectiva, que equivale à noção de "acesso aos tribunais" (correspondente à expressão em inglês "access to courts"), trata-se de uma obrigação dos Estados consagrada em vários documentos integrantes do ordenamento jurídico internacional. É preciso salientar que tal obrigação não se dá por cumprida apenas numa ótica formal ou simbólica, mediante a simples criação e funcionamento de órgãos judiciais. O mais importante é a efetiva aptidão dessas ações e procedimentos para resolver conflitos de modo "definitivo" [03], levando à paz social e à segurança jurídica. E, sendo questão de interesse público, não se restringe à atividade exclusivamente estatal, visto que pode envolver em alguns casos certas modalidades de meios extrajudiciais de solução de litígios, como é o caso da arbitragem ou da mediação.
A complexidade das relações sociais e, em consequência, dos conflitos delas emergentes é de tal ordem que se exige cada vez mais a sofisticação e aprimoramento dos aparatos estatais e para-estatais destinados à solução dos litígios. Inúmeros são os obstáculos que se interpõem, impedindo ou dificultando o acesso igualitário de todos à justiça, entendida no sentido acima exposto. Vários estudos vêm sendo publicados, especialmente nas últimas décadas, a respeito dessa questão [04]. Mas não se pode perder de vista outra perspectiva da questão do "acesso à justiça" em que se considera não tanto o aspecto institucional, da atividade e dos procedimentos direcionados à resolução de litígios, mas sim o aspecto material de luta pelo estabelecimento de relações sociais que possam ser qualificadas como "justas", o que envolve o acesso e fruição dos direitos não apenas na dimensão individual mas também coletiva, sobretudo aqueles direitos de cunho social, econômico e cultural [05]. Embora, no passado, tais perspectivas se revelassem como disjuntivas, visto que as ações direcionadas à realização da justiça social eram consideradas alheias à atividade jurisdicional do Estado, nos tempos recentes verifica-se uma convergência nas concepções do significado do "acesso à justiça", eclodindo o fenômeno que se convencionou denominar de "judicialização" das relações sociais e da política, em que os tribunais passam a desempenhar um novo papel no cenário institucional dos Estados Democráticos de Direito.
Importa ainda tecer algumas reflexões conceituais preliminares sobre a expressão "direitos humanos". Originariamente, a formulação da ideia de direitos humanos costuma ser situada no contexto das revoluções liberais que marcaram a cultura ocidental moderna, com suas raízes em concepções filosóficas humanistas da antiguidade clássica e do judaísmo-cristianismo. Entretanto, os ideais humanitários que inspiram os direitos humanos são considerados um autêntico valor universal, presentes nas mais variadas culturas e religiões [06]. Pode-se dizer que a temática dos direitos humanos emerge no debate internacional, de modo mais incisivo, após a Segunda Guerra Mundial. A Declaração Universal dos Direitos do Homem, proclamada pela Assembleia Geral da ONU (Organização das Nações Unidas) em 10 de dezembro de 1948 converteu-se numa referência fundamental na nova ordem jurídica global que se configurou na segunda metade do século XX. Aos poucos, esse ideário passou a ser adotado também nas esferas das organizações internacionais regionais, como foi o caso do continente americano, com a aprovação da Convenção Americana de Direitos Humanos, em 1969, que é conhecida como Pacto de San Jose da Costa Rica. Nos últimos tempos, cada vez mais se abandona uma visão retórica e simbólica dos direitos humanos em prol de uma luta concreta por sua efetivação, inclusive com a criação de instâncias institucionais dotadas de força cogente para fazer valer os preceitos consagrados nos diversos documentos internacionais.
3. O Acesso à Justiça como Direito Humano: sua abrangência e seus efeitos
Feita essa breve digressão conceitual, podemos retomar a análise das interseções e vinculações entre pobreza, acesso à justiça e direitos humanos, na forma acima indicada. A primeira consiste na premissa de que o ACESSO À JUSTIÇA é um DIREITO HUMANO, consagrado nos principais documentos internacionais que dispõem sobre o tema. Comecemos pelo Artigo VIII da Declaração Universal dos Direitos do Homem, da ONU, que estabelece: "Toda pessoa tem direito a receber dos tribunais nacionais competentes, remédio efetivo para os atos que violem os direitos fundamentais que lhe sejam reconhecidos pela Constituição ou pela lei.". Esse mesmo preceito, com expressões mais detalhadas, aparece no Art. 14 do Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos, da ONU, que assim dispõe: "Todas as pessoas são iguais ante os tribunais e cortes de justiça. Toda pessoa terá direito a que a sua causa seja apreciada com equidade e publicamente por um tribunal competente, independente e imparcial, estabelecido por lei, que decidirá sobre o bom fundamento de toda acusação em matéria penal dirigida contra ela quer quanto às contestações sobre seus direitos e obrigações de caráter civil". A norma positivada no Art. 8º, §1º, da Convenção Interamericana sobre Direitos Humanos, correspondente aos dispositivos acima transcritos, é ainda mais pormenorizada: "Toda pessoa tem direito a ser ouvida, com as devidas garantias e dentro de um prazo razoável, por um juiz ou tribunal competente, independente e imparcial, estabelecido anteriormente por lei, na apuração de qualquer acusação penal formulada contra ela, ou para que se determinem seus direitos ou obrigações de natureza civil, trabalhista, fiscal ou de qualquer natureza".
Os dispositivos supramencionados consagram de modo explícito o direito de acesso à justiça como um direito humano inderrogável, que deve ser assegurado a todos os cidadãos, indiscriminadamente. E o consagram não apenas no campo da jurisdição criminal, para defesa dos direitos clássicos de liberdade e preservação da integridade física, mas também para resguardo de direitos e interesses em qualquer instância jurídica seja qual for a natureza dos direitos sob litígio. E, de fato, isso não poderia ser diferente sob pena de comprometer gravemente os postulados que fundamentam a própria noção de Estado de Direito e de Democracia que se traduzem em importantes conquistas da civilização contemporânea. Com efeito, se no ESTADO DE DIREITO somente o Judiciário detém o MONOPÓLIO DA JURISDIÇÃO em TODAS AS ÁREAS JURÍDICAS (não apenas na jurisdição criminal), o acesso ao Judiciário, para ser JUSTO, precisa ser garantido a TODOS igualmente (pobres e ricos), superadas quaisquer barreiras ou obstáculos econômicos ou sociais, em TODAS AS ÁREAS DO DIREITO [07].
Para uma interpretação mais acurada dessas normas dos documentos internacionais que consagram o acesso à Justiça como direito humano é preciso ter presente também o que dizem os demais preceitos da Declaração Universal dos Direitos do Homem, da ONU, notadamente o Art. 2º (que veda discriminações de qualquer natureza, inclusive em razão de diferenças de riqueza), o Art. 3º (que resguarda a vida, a liberdade e a segurança pessoal) e o Art. 7º (que resguarda a isonomia jurídica). O direito de acesso à justiça seria na realidade uma "garantia", em primeiro plano, para a proteção desses direitos elementares da pessoa humana, que são verdadeiros pressupostos indispensáveis para os demais direitos que costumam ser qualificados como de segunda, terceira e até de quarta geração [08].
Nesse passo, impõe-se uma reflexão acerca da classificação mais apropriada para o direito de acesso à justiça: seria um direito humano de primeira, de segunda ou de terceira geração? Parece-nos inexorável qualificá-lo como direito de primeira geração. Tanto que sua positivação se deu de modo mais detalhado no bojo do Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos da ONU e não no Pacto dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais.
A correta compreensão do pleno significado desse direito de acesso à justiça não pode limitar-se, porém, à mera existência de normas jurídicas formais na legislação de cada país, prevendo a possibilidade hipotética de que todos os cidadãos possam valer-se do aparato judicial para solução de litígios e controvérsias. É preciso considerar que os sistemas de administração de justiça assumem cada vez mais feições de sofisticada complexidade com procedimentos e formalidades cujo manejo exige especialização técnica, tornando indispensável a assistência de profissionais habilitados e qualificados (advogados ou defensores públicos) para que os pleitos formulados possam receber a devida atenção e encaminhamento. Inúmeras são as barreiras e obstáculos, já mencionados anteriormente, que precisam ser transpostos para que o direito de acesso à justiça não seja um privilégio apenas para uma pequena minoria de cidadãos. A falta de condições econômico-financeiras para arcar com as despesas de contratação de profissional capacitado para postular perante as instâncias jurisdicionais e manejar adequadamente os recursos e procedimentos legalmente estabelecidos para a defesa de interesses em Juízo representa uma das mais graves barreiras para o efetivo acesso à justiça.
Com efeito, a complexidade dos sistemas de administração de justiça exige que não apenas se garanta o acesso aos tribunais, mas principalmente seja garantida a chamada "igualdade de armas" e igualdade de condições efetivas de acesso, superadas todas as barreiras, inclusive as econômicas. Nesse sentido, não basta que os Estados assegurem a existência de tribunais imparciais para julgamentos dos litígios, que sejam formalmente acessíveis/abertos a todos [09]. É igualmente indispensável que disponibilize aos cidadãos menos favorecidos os meios práticos e concretos, necessários para que possam litigar em igualdades de condições com os de poder aquisitivo mais elevado. Isto deve ser feito, seja exonerando-os de despesas e custas judiciais, seja assegurando-lhes meios para dispor de defesa e assistência técnica de qualidade suficiente para a proteção de seus interesses. Essa dimensão do direito de acesso à justiça não pode ser restrita às defesas no campo da jurisdição criminal, como entendem muitos de nossos países, mesmo alguns que são considerados em avançado estágio de desenvolvimento econômico-social, como é o caso dos Estados Unidos [10].
Em suma, mesmo numa perspectiva que compreende que a finalidade do direito de acesso à justiça seria a de garantir apenas a igualdade jurídica de ordem formal entre os cidadãos, parece-nos indiscutível que tal garantia inclui a obrigação de os Estados assegurarem DEFESA PÚBLICA DE QUALIDADE E ESPECIALIZADA (como, aliás, preconizado nas regras de Brasília [11], consoante estabelecido nos itens 28 e 24 daquele documento) não restrita às questões criminais, mas abrangendo todas as áreas do Direito, INCLUSIVE EM QUESTÕES CÍVEIS – MESMO AS DE ORDEM PATRIMONIAL – NOS LITÍGIOS DE FAMÍLIA E NA ÁREA ADMINISTRATIVA (sobretudo nos litígios envolvendo interesses dos cidadãos perante o próprio Estado).
Tendo presente o horizonte do Estado Democrático de Direito, de que adiantaria o direito de participar do processo político, através do exercício do direito do voto, assegurada assim a participação no processo de elaboração das leis, mediante os canais democráticos da representação política, se no momento da aplicação dessas mesmas leis no caso concreto o indivíduo estivesse impossibilitado de participar efetivamente do processo judicial em igualdade de condições (igualdade de armas) por impossibilidade de arcar com despesas de representação técnica especializada para defesa de seus interesses controvertidos? Do mesmo modo que a participação no processo político-eleitoral é reconhecidamente um direito humano de "primeira geração", também o acesso a Justiça (sobretudo para os pobres!), inclusive nas questões não criminais, precisa ser visto primordialmente como instrumento de garantia dos direitos civis e políticos (ditos de primeira geração) [12]. Quanto aos efeitos passíveis de serem alcançados no âmbito da efetivação dos direitos sociais, econômicos e culturais, contribuindo para a melhoria das condições de igualdade material entre os cidadãos, sem negar sua importância, seriam tais efeitos de natureza fundamentalmente reflexa, e não principal. O que está em jogo, na verdade, não é a realização da igualdade na distribuição das riquezas, mas da igualdade "de participação" no processo estabelecido pelo Estado para dirimir os conflitos sociais.
Qual seria, pois, a consequência desse premissa? É que o Estado não pode condicionar ou "contingenciar" [13] a efetivação do direito à defesa pública de qualidade especializada para os pobres, inclusive nas questões não criminais, subordinando-a a prioridades orçamentárias variáveis conforme os humores da política partidária e ideológica de um determinado governo. Para enfatizar o sentido e as implicações dessa assertiva, podemos recorrer a exemplos análogos que servem para reforço da tese aqui sustentada: poderia o Estado suprimir gastos com organização das eleições, comprometendo sua equidade e efetivo acesso dos eleitores ao exercício do direito de voto, deixando, por exemplo, de instalar seções de votação em cidades pequenas sob o argumento de que o custo seria demasiadamente elevado? Ou poderia o Estado suprimir a remuneração dos parlamentares, deixando tal atividade para a dimensão da "caridade pública", numa espécie de regime pro bono (tal como se exige, às vezes, de advogados dativos quando inexistente a defensoria pública estatal)? Será que isso não acabaria por tornar na prática a atividade política exclusivamente viável para os mais ricos, excluindo os mais pobres da possibilidade de se dedicar à vida pública? Finalmente, será que o Estado poderia suprimir o funcionamento de órgãos judiciais e policiais nas zonas menos populosas (por considerar que não se justifica o custo-benefício) ou deixar de instalá-los onde se fizessem necessários, deixando que cada um exerça a autotutela dos seus direitos, na falta de órgão público? A resposta a tais indagações é, necessariamente, NÃO, posto que se tratam de obrigações estatais ligadas todas à concretização dos direitos civis e políticos ditos de "primeira geração", em que a omissão do Estado configuraria efetiva violação dos direitos humanos reconhecidos como tais.
Assim, parece inequívoco que o acesso à justiça traduz-se num direito humano, insuscetível de contingenciamento: os Estados têm a obrigação de remover os obstáculos econômicos (principalmente) e também os obstáculos culturais/educacionais/sociais e prover o instrumental apropriado, inclusive a assistência jurídica gratuita, que se revela indispensável a que os pobres possam ter acesso efetivo à prestação jurisdicional nos casos em que isso for necessário para defesa de seus interesses legalmente protegidos. Em resumo, é preciso remover as barreiras decorrentes do estado de pobreza que impedem a efetividade do direito humano de acesso à justiça.