Sumário: 1- Freios e Contrapesos. 2- Controle Externo da Atividade Policial: Inovação Constitucional? 3- Delimitação do Controle Externo da Atividade Policial. 4- Desfecho.
1- FREIOS E CONTRAPESOS:
O sistema preconizado na Constituição Federal de 1.988 pressupõe para todas as funções do Estado a existência do controle de uma instituição por outra - é a aplicação da fórmula jurídica de freios e contrapesos ("checks and balances"), que não é só um alicerce para o bom funcionamento do Poder Público, mas um pressuposto essencial para a garantia dos direitos fundamentais dos indivíduos, sendo mesmo o oxigênio que mantém respirando o Estado Democrático de Direito, tipo de organismo no qual voluntariamente o Brasil filiou-se conforme proclame estampado no artigo 1º da nossa Lei Maior(1).
No leque de atribuições do Poder Executivo, encontra-se o poder de polícia, em verdade muito mais um dever que é o de cuidar da segurança social, tanto no aspecto preventivo (polícia ostensiva) como no repressivo, na investigação dos fatos típicos (polícia judiciária). Todavia, por vícios adquiridos ao longo do tempo, e multiplicados permissivamente com os anos ditatoriais, a sociedade brasileira notou que os organismos policiais ou agiam em obediência às razões do Estado - e não em favor da sociedade - ou agiam por conta própria, julgando-se licenciados de cumprir a lei. Isso é característica da falta de controle, e tal situação favorece o desvio, a corrupção e as ingerências maléficas, oriundas principalmente daqueles que se arvoram de donos do poder. Pior, aliando-se ao descontrole vem a impunidade, porque se não há quem controla, também não há quem tome providências para sanar os problemas e buscar a punição dos infratores. Argutamente, Walter Paulo Sabella(2) a polícia é "um dos segmentos mais poderosos da Administração Pública, um organismo hipertrofiado, cuja absoluta independência na apuração de crimes equivale à negação do princípio segundo o qual o Ministério Público é o dono da ação penal".
Dentro desse contexto, atual diga-se de passagem, a nação brasileira ordenou ao Ministério Público, como função ou dever institucional, o controle externo da atividade policial. Isto é, do mesmo modo que o Ministério Público é controlado nas sua atividade-fim pelo Poder Judiciário, a Constituição Federal incumbiu ao Ministério Público o controle por igual da atividade-fim da polícia. Estendeu à polícia o sistema regra geral dos freios e contrapesos, sob o protesto e a contragosto de muitos, notadamente daqueles que se acostumaram à liberdade de agir sem observar limites, nem os legais nem os morais.
Segundo o membro do Ministério Público paulista, Luiz Fabião Guasque(3), "também são garantias dos direitos individuais a separação dos poderes e a determinação precisa das atribuições de cada um deles e da competência de cada um de seus órgãos. É especialmente importante que eles exerçam mútuo contraste e vigilância de modo que nenhum possa exorbitar sem incorrer na censura e correção de outros. Os poderes são independentes enquanto agem dentro da lei. Se a infringem, subpõem-se à ação corretiva dos outros. (...) Por isso, a expressão "controle externo da atividade policial pelo Ministério Público", não significa ingerência que determine a subordinação da polícia judiciária ao Parquet. Mas sim a prática de atos administrativos pelo Ministério Público, de forma a possibilitar a efetividade dos direitos fundamentais da pessoa assegurados na carta de 1988."
Pois bem, função constitucional introduzida através da Carta de 1.988, o controle externo da atividade policial ainda hoje é um terreno pouco explorado pelo Ministério Público, seja porque as discussões sobre seu alcance mais dividem do que somam, seja porque ainda se tenta definir com clareza e praticidade o seu modo de exercício. Bom lembrar que muitos colegas do Ministério Público não querem nem assumir tal papel por achá-lo repugnante e de risco, chegando ao ponto de prever a contaminação negativa da instituição, trazendo para nós os vícios dos organismos policiais. De sorte que há argumentos vários para cada uma dessas posições de rejeição ao controle externo, que partem tanto do próprio Ministério Público como também, e principalmente, da Polícia. Todavia, todos estes argumentos (a maioria de fundo corporativo ou de defesa ou disputa de nichos de poder) sucumbem quando confrontados com o preceito constitucional que prevê o controle externo da atividade policial, por sinal estabelecido de modo genérico, e que atribui ao Ministério Público a titularidade da ação penal pública, verdadeira parcela da soberania do Estado e de manifestação do jus puniendi(4).
Vale a pena trazer à colação, como pá de cal sobre as polêmicas que o tema suscita, a lição do Waldo Fazzio Júnior(5): "Quando o constituinte de 1988 atribuiu ao Ministério Público o controle externo da atividade policial (art. 129, inciso VII), não lhe conferiu uma autorização ou um poder (Kann-Formulierung) mas uma determinação de dever (Muss-Bestimmungen). (...) A atribuição do controle externo da atividade policial ao Ministério Público não é simples programação constitucional abstrata. Trata-se da imposição concreta de um dever material que não comporta juízos discricionários de oportunidade e conveniência.(...) Com efeito, a plenitude do exercício da legitimação ativa para a ação penal pública não se satisfaz com o mero repasse de elementos probatórios ao órgão jurisdicional. O exercício material pleno da legitimação ativa na ação penal pública reclama o controle da investigação como antecedente lógico e necessário para viabilizar a dedução da pretensão punitiva. Titular é o que detém o título, é o dominus, sendo natural que controle os atos preparatórios que instruirão sua postulação, tanto sob o aspecto extrínseco da legalidade, como no plano substancial da eficácia e da objetividade. Ora, o inteiro cumprimento de uma imposição constitucional não se contenta com o simples desempenho formal de uma atividade; reclama exercício suficiente.(...) Por derradeiro, ao imperativo constitucional de controlar a atividade policial, imposto ao Ministério Público, corresponde o direito subjetivo pessoal, cujo titular é qualquer cidadão, de exigir que o "parquet" o faça".
Para o cumprimento desse papel exige-se cada vez maior comprometimento do Ministério Público com a investigação criminal, porque a ele interessa diretamente o êxito do trabalho policial de coleta de provas. O sucesso de uma ação penal tem estreita ligação com a eficiência demonstrada na fase investigatória. Quanto maior o rol de indícios, circunstâncias e elementos de prova colecionados no inquérito policial, mais segurança terá o Promotor de Justiça de enxergar a verdade ou formar a sua convicção para o arquivamento ou para a propositura da ação penal pública.
2 - CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL: INOVAÇÃO CONSTITUCIONAL?
Segundo Guilherme Costa Câmara, Promotor de Justiça do Estado da Paraíba, o controle externo da atividade policial é "norma constitucional inédita, vez que nenhuma das Cartas antecedentes estipulava regra semelhante, podendo-se mesmo afirmar que a adoção do controle externo se insere no projeto constitucional de ampliação dos poderes do Ministério Público e, vale sublinhar, encontra-se vinculado à qualidade ímpar da Instituição de titular exclusiva da ação penal pública (art. 129, I, da CF). De observar-se, ainda que a função elencada no inciso VI ("expedir notificações nos procedimentos administrativos de sua competência, requisitando informações e documentos para instrui-los, na forma da lei complementar respectiva") da Constituição Federal serve, circunstancialmente, como importante ferramenta ao exercício do controle em digressão, sem a qual este ver-se-ia, inexoravelmente, manietado".(6)
Na mesma vertente o pensamento de Francisco Taumaturgo de Araújo Júnior para quem "o art. 129 da nossa Carta Magna, traz um rol de funções institucionais atribuídas ao Ministério Público, dentre elas o controle externo da atividade policial, previsto no inciso VII e a titularidade da ação penal pública, inciso I. A Constituição Federal quando conferiu ao Ministério Público o exercício do controle externo da atividade policial, o fez objetivando que seja exercida fiscalização sobre as atividades da polícia em sua missão de apurar as infrações penais, para que o inquérito seja revestido de elementos fortes a dar suporte à ação penal e ao próprio processo penal, bem como para que a atividade policial trilhe pela legalidade. Como titular exclusivo da ação penal pública, tem o Ministério Público o legítimo interesse de que os procedimentos inquisitoriais, sendo, inclusive, o seu destinatário imediato, revistam-se de elementos fortes de convencimentos, mesmo porque será ele que terá de demonstrar em juízo a procedência dos argumentos articulados na exordial delatória.(...) Como expresso no ordenamento constitucional, o Ministério Público exercerá o controle externo da atividade policial e não dos policiais, pois estes estão sujeitos a um controle interno, desenvolvido pelos órgãos hierarquicamente superiores. Controla-se, assim, a atividade-fim da polícia, onde há interesse do Ministério Público"(7).
Em contrapartida, para meu colega Edison Miguel da Silva Júnior(8) "o controle externo da atividade policial pelo Ministério Público como um controle de legalidade na apuração das infrações penais pela polícia judiciária em defesa do cidadão e obrigatoriedade da persecução penal não foi criado pela Constituição de 1988. È inerente às próprias funções ministeriais de "fiscal da lei". A novidade de 1988 foi elevar o controle de legalidade a preceito constitucional por ser uma necessidade social e anseio da sociedade brasileira. (Angela Simões de Farias e Roberto E. Câmara Benjamim. Livro de teses do 9º Congresso Nacional do Ministério Público, 1992, tomo I, p.9). Dessa forma, o controle externo existia antes mesmo da atual Constituição e independe de lei nova que imponha tal ônus aos membros do Parquet. Este controle de legalidade não é originário da Constituição de 1988, mas intrínseco às funções ministeriais e os instrumentos legais para a sua efetivação encontram-se espalhados na legislação em vigor".
Sem bairrismo, posiciono-me ao lado deste último por entender que é equivocada a afirmação de que o controle externo da atividade policial pelo Ministério Público é inovação da Carta Constitucional de 1.988, pois se assim fosse, o mesmo poderia ser dito em relação à ação civil pública. De fato o que ocorreu foi apenas a elevação desses institutos ao patamar constitucional, ordenados a partir de então como funções institucionais atribuídas e exigidas do Ministério Público em outro nível de responsabilidade, de maneira mais pungente e clara. A bem da verdade, ainda que a Constituição Federal tivesse passado em branco em respeito ao controle externo da atividade policial pelo Ministério Público, este continuaria a subsistir por força do perfil dado pelo seu artigo 127(9). Da mesma forma, persistiriam - como persistem - as normas de controle previstas no Código de Processo Penal (requisição de instauração de inquérito policial, arquivamento deste, diligências diretas, prorrogação de prazo, denúncia com diligências complementares etc.), no Código Penal (crimes praticados contra a Administração Pública, tipo prevaricação, corrupção, concussão etc.) e, poderosamente, por meio da Lei de Combate à Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/92) de cujo manto de tutela e sanções não escapam qualquer agente público, aí compreendidos os policiais de toda espécie, além dos terceiros beneficiados com seus atos ilícitos. Ouso asseverar, inclusive, que a falta do dispositivo constitucional em tela não impediria e nem traria diminuição ou redução de espaço para o exercício do controle externo da atividade policial pelo Ministério Público, vez que a virtude do texto constitucional está em tonificar tal tarefa e estampá-la como corolário da defesa dos direitos fundamentais.
3 - DELIMITAÇÃO DO CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL:
Não vejo timidez no dever constitucional do controle externo da atividade policial, e, por isso, concebo-o com largos limites: tal controle deve abraçar as notícias de delitos recebidas pela polícia, a apuração dos crimes e das infrações de improbidade administrativa praticados por policiais, os casos esquecidos ou não investigados, a fiscalização dos prédios policiais e de carceragem, a cobrança do regular trâmite dos procedimentos investigatórios, o cumprimento das requisições ministeriais, a preservação das liberdades e garantias individuais etc.
Abarca tal dever de controle tanto as atividades da Polícia Judiciária como da Polícia Militar sempre que ambas agirem em situações de interesse do Ministério Público, como na instrução do inquérito policial e do inquérito policial militar, no registro das ocorrências e TCO´s, nas blitz, no cuidado dos presos, no trato com os cidadãos (abordagem ilícita), na prestação pelo Estado do serviço de segurança social etc. Nas palavras do Promotor de Justiça paulista, João Estevam da Silva(10) o controle externo da atividade policial "pelo texto magno, sem margem a dúvidas, cuida-se de controle quer sobre a atividade policial civil, quer sobre a militar, posto que o legislador constituinte disciplinou o gênero e não a espécie, motivo pelo qual a interpretação há de ser a de natureza lógica (teleológica ou finalística)". Em síntese, o norte orientador da atuação do Ministério Público no exercício do controle externo da atividade policial deve abranger todas as funções policiais que esbarram nos direitos do cidadão ou que caracterizam atos de persecução penal, afastando, em contrapartida, todos os demais que se limitam à esfera interna dos organismos policiais, ou seja, excetuando-se as questões administrativas e hierárquicas.
José Frederico Marques já alertava que "a Polícia Judiciária não está subordinada, hierarquicamente e administrativamente, às autoridades judiciárias e às do Ministério Público. Há, no entanto, relações funcionais no âmbito da Justiça Penal, em que a própria autoridade policial se subordina ao Judiciário e ao Ministério Público, uma vez que a polícia incumbe preparar a ação penal, de que este último é o órgão competente para propô-la. Essa subordinação deriva dos vínculos que são criados na regulamentação do processo penal".(11)
Para Manuel Pinheiro(12) "a polícia administrativa não apura as infrações penais, antes visa prevenir que elas aconteçam. Não participa, como a polícia judiciária, da persecução criminal, colaborando com o órgão acusador e o órgão jurisdicional. Nem por isso, o Ministério Público pode deixar de acompanhar a sua atividade, por força da missão que lhe foi expressamente confiada no art. 129, inc. II da Constituição Federal (...) Inegável que a atividade policial administrativa, que tem como finalidade a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, é um serviço da mais alta relevância pública. Assim sendo, incumbe ao Parquet zelar para que os procedimentos policiais preventivos atendam aos ditames da legalidade e respeitem os direitos fundamentais consagrados na Lei Maior".
Vislumbro, portanto, um tripé que alicerça, que fundamenta a atuação ministerial do controle externo da atividade policial: 1º) A fiscalização e a garantia da prestação estatal obrigatória e eficiente do serviço de segurança social (controle por força de defesa de interesses difusos via ação civil pública); 2º) defesa das liberdades constitucionais individuais e manuseio dos remédios jurídicos que visam garanti-las (habeas corpus, habeas data, mandado de segurança etc.); 3º) controle externo da atividade-fim policial (criminal e cível). A idéia sob a forma gráfica:
Controle Externo da Atividade Policial pelo Ministério Público:
1. Controle Externo da Atividade Policial: controle cível: improbidade administrativa, inquérito civilcontrole criminal: ações penais
fiscalização de Estabelecimentos Policiais Civis e Militares 2. Defesa das Liberdades Constitucionais Individuais e remédios jurídicos (vinculados à atividade policial ou por ela afetados) 3. Política de Segurança Pública:
Defesa via ação civil pública (difuso)
3.1- SEGURANÇA PÚBLICA:
A segurança pública tem por escopo maior a manutenção da ordem pública, onde se busca a convivência harmoniosa e pacífica da população, fundamentada em valores jurídicos e éticos, indispensáveis à manutenção positiva da vida em comunidade. Pretende o Estado (responsável único pelo direito de punir e pela garantia da ordem pública) excluir a violência das relações sociais através de seu poder de polícia.
A Constituição Federal vigente consigna que a segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, cumprindo exercê-la, dentre outros, a Polícia Civil e a Polícia Militar. Tendo o Ministério Público a atribuição constitucional do controle externo da atividade policial, tem, por igual, o dever de zelar pelo correto e efetivo exercício da segurança pública, seja fiscalizando o seu cumprimento seja participando ou mesmo recomendando políticas públicas na área.
Análise interessante faz Luís Ordás Lorido(13): "O artigo 5º, caput, da Constituição Federal, que baliza toda a sistemática dos direitos individuais e coletivos, expressamente garante "aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade". O direito à segurança, não bastasse a tutela constitucional expressa, também é inerente à garantia ampla que a Constituição confere à cidadania (artigo 1º, inciso II). Está em perfeita consonância com o fundamento republicano do respeito à dignidade da pessoa humana (inciso III, do mesmo artigo), e é uma das feições por que se expressa o direito à vida.
Prossegue ele: "A todo direito corresponde uma ação", diz o princípio que de há muito se encontra positivado no ordenamento jurídico brasileiro. Muito mais em se tratando de direito garantido na própria Constituição. Assim, há necessidade de se estabelecer a que tipo de direito se refere, para saber a qual ação corresponde. O direito à segurança é um direito de todos ("brasileiros e estrangeiros que residam no Brasil"), ou seja, pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato. E se trata de direito indivisível. Essas características do direito à segurança evidenciam tratar-se ele de direito difuso, na exata conceituação doutrinária e legal. Definida a natureza jurídica do direito à segurança como direito difuso, a conclusão lógica é de que sua defesa pode ser feita pela via da AÇÃO CIVIL PÚBLICA. O legitimado, pela Constituição, para propô-la, é o Ministério Público. Em atenção aos que obviamente se oporão à tese, não custa lembrar que os parâmetros constitucionais citados devem prevalecer sobre quaisquer outros argumentos, pois que, por preservarem direitos fundamentais, não podem ser afastados sob o manto de outra interpretação, nos termos do artigo 5º, parágrafo 2º, da Lei Maior."
Walter Paulo Sabella observa que "sendo o Ministério Público uma instituição que se afirma inspirada por ideais de defesa da sociedade e do regime democrático, a quem incumbe a defesa da ordem jurídica e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, a quem se encarrega de zelar pela fiel observância da Constituição e das Leis, parece natural que fosse o destinatário do encargo de agir para que a sociedade fique menos à mercê da criminalidade e dos criminosos. A escalada avassaladora do crime impõe que o dono da ação penal saia do medievalismo de uma atuação voltada para casos singulares e incursione num novo tempo de tratar o crime na coletividade ou na universalidade de sua ocorrência e de seu fenômeno."
3.2- DEFESA DAS LIBERDADES CONSTITUCIONAIS INDIVIDUAIS:
Dentro do âmbito espacial dos direitos fundamentais, entendidos como o direito das pessoas em face do Estado, coexistem quanto à titularidade os direitos individuais, os direitos institucionais, e os direitos coletivos ou sociais.
Particularmente de nosso interesse, os direitos individuais caracterizam-se pela autonomia e oponibilidade ao Estado, estando alicerçados na liberdade como atributo da pessoa, relativamente à suas faculdades e aos seus bens. Consistem numa abstenção da interferência por parte do Estado na esfera própria dessas liberdades; sendo qualquer invasão repelida com remédios jurídicos de resposta imediata (mandado de segurança, habeas corpus, habeas data etc.).
A liberdade, por sua vez, é inerente à pessoa, verdadeira condição de individualidade do homem, assegurada sob várias formas na Constituição Federal de 1.988 como direitos fundamentais: liberdade de ação (art. 5º, II), liberdade de locomoção (art. 5º, XV), liberdade de manifestação do pensamento (art. 5º, IV, IX e XII), liberdade de exercício profissional (art. 5º, XIII), liberdade religiosa (art. 5º, VI) e liberdade de informação (art. 5º, XIV, e art. 220). Do lado contrário encontra-se o abuso de autoridade, noticiado e reclamado em larga escala nos gabinetes dos promotores de justiça que, então, têm o dever de agir, até fazendo uso dos já aludidos remédios jurídicos, dentre eles o habeas corpus. Aliás, no exercício correto do controle externo da atividade policial não basta que haja fiscalização na produção da prova inquisitorial, mas que esta seja obtida licitamente, sem abusos, porque a ocorrência destes maculam a ação penal se baseada em provas colhidas de modo viciado ou com violência(14).
Ressaltando também tal incumbência Luiz Fabião Guasque (j.cit.) escreve que todas as atribuições do Ministério Público "bem como a utilização dos meios, têm por finalidade garantir sua autoridade contra os abusos da liberdade, criando um sistema de providências cautelares tendentes a prevenir as lesões da ordem e dos direitos sociais e individuais indisponíveis. (...) A polícia judiciária, como função do Executivo incumbida da apuração e prevenção de crimes, deve observar: 1º) - os direitos fundamentais da pessoa na utilização dos meios de sua atividade fim; 2º) - a vinculação aos princípios que informam a persecução penal."
3.3- CONTROLE PREVENTIVO E REPRESSIVO:
A operosidade do controle preventivo da atividade-fim policial alcança três focos de fiscalização: delegacias de polícia e estabelecimentos de carceragem (livros obrigatórios); procedimentos policiais (inquéritos policiais, TCO´s e sindicâncias de ato infracional praticado por adolescentes); situação jurídica dos presos; e recomendações.
a) Preventivo:
a.1) Quanto à fiscalização das delegacias de polícia e estabelecimentos de carceragem bem esmiuçou a atividade a Resolução do Colégio Superior do Ministério Público do Estado de Goiás nº 06/2000 que, logo, merece transcrição nesse particular:
CAPÍTULO IIDAS INSPEÇÕES NOS ESTABELECIMENTOS POLICIAIS CIVIS E MILITARES
Art. 3º. O Ministério Público, por seus órgãos de execução, realizará inspeções ordinárias mensais, e a qualquer tempo, em caso de necessidade, inspeções extraordinárias, em todos os estabelecimentos policiais, civis e militares, e em qualquer outro, onde se desenvolva atividade de polícia judiciária.
Parágrafo único O órgão do Ministério Público também inspecionará, nos moldes do caput, as Corregedorias das Polícias Civil e Militar, atendo-se principalmente aos procedimentos oriundos de requisição ministerial ou judicial, nos termos do art. 2º, IX, desta Resolução.
Art. 4º. Nas inspeções, o órgão do Ministério Público priorizará a fiscalização da atividade-fim policial, verificando todos os locais onde se desenvolvam atos de investigação, devendo considerar também as condições legais e físicas em que se encontram os presos ou apreendidos, que poderão ser ouvidos, informalmente ou por termo, na oportunidade.
Art. 5º. O órgão do Ministério Público, nas inspeções, deverá conferir os livros obrigatórios, documentos, expedientes e procedimentos relacionados com a atividade-fim policial, notadamente para verificar se:
I - No livro Registro de Ocorrências está consignado, na coluna própria, qual a solução dada a cada caso e se foi ou não instaurado inquérito policial;
II - no livro de Registro de Inquéritos Policiais estão anotados o arquivamento da cópia do inquérito policial e a data da remessa ao Poder Judiciário e ao Ministério Público da cópia do auto de prisão em flagrante;
III - no livro de Registro Geral de Presos vêm sendo feitos seguidamente os lançamentos, sem linhas em branco ou rasuras, reservando-se colunas para a especificação do motivo da prisão e para anotação da comunicação ao Poder Judiciário e ao Ministério Público;
IV - no livro de Registro de Objetos Apreendidos está consignada a destinação das armas, dinheiro, entorpecentes, veículos e outros objetos de relevo, com informações sobre o responsável pela guarda ou depósito;
V - no livro de Registro de Termos Circunstanciados de Ocorrência (TCOs) está anotada a síntese das infrações penais, e se os termos estão numerados seqüencialmente;
VI - no livro de Registro de Requisição de Instauração de Inquérito Policial estão consignados o número do procedimento e a data de sua respectiva instauração.
VII - no livro de Fiança, a rubrica da autoridade policial e a numeração em todas as suas folhas, bem como as assinaturas da autoridade e de quem prestar a fiança nos respectivos termos lavrados.
Art. 6º. O órgão do Ministério Público deverá verificar as ocorrências lavradas pelas Polícias Civil e Militar que não geraram instauração de inquérito policial ou termo circunstanciado de ocorrência, podendo requisitar motivadamente a instauração do procedimento adequado, se assim entender cabível.
Art. 7º. Por ocasião da inspeção, o órgão do Ministério Público solicitará o acompanhamento da mesma pela autoridade policial ou comandante da unidade militar, ou na impossibilidade destes, por servidor por eles designado para tal fim.
Art. 8º. Ao término da inspeção, o Promotor de Justiça confeccionará relatório conforme modelo elaborado pela Corregedoria Geral do Ministério Público, inclusive fazendo constar nele as omissões, ilegalidades ou abuso de autoridade porventura verificados, o encaminhamento ou as providências adotadas, bem como as eventuais divergências surgidas.
Parágrafo único - Do relatório a ser enviado à Corregedoria serão extraídas cópias, sendo uma para arquivo na Promotoria de Justiça ou na Central de Inquéritos, onde houver, outra para permanecer junto ao órgão policial inspecionado e a última para ser remetida ao CAOEX, para fins de estatística interna e formulação de política institucional na área.
Art. 9º. Na capital e no interior, as inspeções ordinárias mensais (artigo 2º, inciso I, desta Resolução) serão realizadas pelas Promotorias de Justiça com atribuição criminal, de Execução Penal, da Auditoria Militar, dos Juizados Criminais e das Especializadas, estas quando houver delegacia de polícia referente à matéria, conforme tabela inserta no anexo único.
Parágrafo único - As requisições de instauração de inquérito policial provenientes das Promotorias de Justiça do interior e dirigidas às delegacias da capital, deverão ter cópia remetida ao Promotor de Justiça responsável pela inspeção ordinária à respectiva delegacia para fins de verificação de seu cumprimento pela autoridade policial.
Art. 10. Na capital, as inspeções extraordinárias serão feitas pelas Promotorias de Justiça do Controle Externo da Atividade Policial, e no interior, pelas Promotorias de Justiça com atribuição criminal, se não houver Promotoria de Justiça especializada no referido controle.
Em regra geral o quadro vivido hoje é o seguinte: o Ministério Público só promove a ação penal pública nos casos em que a polícia judiciária faz o inquérito policial, remetendo-o posteriormente ao Poder Judiciário ou, em alguns locais e Comarcas, diretamente ao Ministério Público - mormente onde estão instaladas as denominadas "Centrais de Inquérito do Ministério Público".
É notório o fato de que a polícia judiciária não observa o princípio da obrigatoriedade que ordena a apuração de todo fato típico a ela comunicado pelo cidadão(15). A polícia registra a ocorrência em livro, porém seleciona o que quer investigar ou o que vale a pena investigar, usando para isso de critérios às vezes plausíveis ou na maioria das vezes inconfessáveis, dada a sua ilicitude motivadora. Contudo, do que a polícia seleciona e resolve investigar, boa parte dos casos não são concluídos(16). De sorte que somente uma pequena parcela de fatos investigados, dentre aqueles outrora selecionados no bolo maior, é que chega às mãos do Ministério Público - e para piorar, desses alguns estão ardilosamente montados para inocentar ou condenar alguém injustamente, ou seja, foi apurado conforme o que a polícia queria e não para demonstrar o que realmente ocorreu. Diante dessa realidade surge a indagação: como inverter a condição do Ministério Público de refém da polícia judiciária, ou noutras palavras, da ação penal pública de refém do inquérito policial, do principal (ação) dependendo do acessório (inquérito policial)? Vejamos algumas soluções viáveis:
Primeiro, nas inspeções feitas rotineiramente às delegacias de polícia, o Promotor de Justiça deve prestar atenção ao livro de registro de ocorrências para selecionar aquelas que se mostram relevantes. Com esse apanhado questionará à autoridade policial quais, dentre as ocorrências que foram separadas, já foram objeto de instauração de inquérito policial. As de resposta negativa, o Promotor de Justiça requisitará a instauração de pronto do respectivo inquérito policial, inclusive consignando a providência no relatório da inspeção, do qual uma via permanece com a autoridade policial.
Segundo, o Ministério Público pode por convênio, ou por acesso direto à base de dados informatizada da Polícia Militar, ou por requisição, ter consigo os extratos de ocorrência lavrados pelos policiais militares, o que facilitará uma checagem nas delegacias de polícia em procedimento semelhante ao referido no parágrafo anterior, ou seja, das ocorrências peneiradas verifica-se quais resultaram em inquérito policial, e das que não, requisita-se a sua instauração conforme o entendimento do Promotor de Justiça. Em comarcas com muitas delegacias de polícia, com definição de circunscrição, as ocorrências oriundas da Polícia Militar poderão passar por um órgão administrativo do Ministério Público (as centrais de inquérito por exemplo), onde será feita uma triagem para dividir as ocorrências conforme o distrito da área do fato, o que facilitará o trabalho de batimento ocorrência versus inquérito policial.
Terceiro, organizado o Ministério Público no sentido de que toda a requisição de instauração de inquérito policial tenha uma cópia arquivada num órgão administrativo central para vinculá-las às respectivas delegacias distritais, o Promotor de Justiça que fará a fiscalização naquele estabelecimento poderá tomar conhecimento e conferir se a autoridade policial deu fiel cumprimento ao requisitado, medida que dará um fim ao descontrole e ao "engavetamento" de pedidos dessa espécie.
Em síntese, tenho fé de que estas três providências, tomadas em conjunto e com responsabilidade, começarão a tirar o Ministério Público da condição de refém, pois enfim este assumirá também a posição de selecionador dos casos a motivar a persecução penal. É dessa maneira que o dominus litis deve proceder, isto é, dizendo quais os fatos que ele quer ver investigados pela polícia, além daqueles selecionadas por esta última. O Ministério Público, então, tornar-se-á sujeito ativo no processo de seleção dos casos sujeitos à persecução penal, abandonando a postura inerte e deixando de ficar à mercê do que a polícia judiciária remete-lhe.
a.2) Noutro parâmetro importante de atuação preventiva, quase sempre mal interpretado e relegado a letra morta, é a exigência do cumprimento do prazo de conclusão do inquérito policial consoante previsto no artigo 10 do Código de Processo Penal(17). Na hipótese de indiciado preso, normalmente a Polícia Judiciária tem cumprido com o seu dever. O problema reside nos inquéritos policiais nos quais o indiciado está solto, em procedimentos investigatórios que se eternizam (até chegar a prescrição) sem qualquer pedido de dilação de prazo para a sua conclusão, em total desatendimento ao prescrito no § 3º do supracitado artigo. E por que exigir tal cumprimento?
Toda pessoa que procura o Estado, narra-lhe um fato tido como ilícito penal, tem seu caso registrado em ocorrência e transformado depois em inquérito policial, tem o direito de uma resposta eficiente por parte desse Estado, pelo menos para dizer-lhe o que foi apurado, dando-lhe uma resposta satisfatória ainda que desfavorável ao seu interesse ou reclame. Se a polícia judiciária tem trinta dias para finalizar as investigações e não o faz, deve sim remeter os autos do inquérito policial para apreciação do Ministério Público. Com isso, poupa-se tempo e ganha-se em eficiência e definição de estratégia do que se deve apurar ou se realmente o caso deve ser apurado ou, ao contrário, arquivado.
Muito se discute sobre instrumentos como avocatória de inquérito policial, presidência de investigação criminal pelo Ministério Público, juizado de instrução etc. Só que para o Ministério Público exercer o controle externo preventivo sobre a regularidade dos inquéritos policiais hoje a lei processual penal já lhe garante tal prerrogativa estreme de dúvidas.
Ora, o delegado de polícia ao remeter o inquérito policial com pedido de prorrogação de prazo para a sua conclusão possibilitar o Ministério Público a tomar uma das seguintes atitudes legalmente previstas:
Primeiro, analisado o inquérito policial o Promotor de Justiça entende que é o caso de arquivá-lo pois prescrito o fato, ou por se tratar de fato atípico, ou faltar-lhe justa causa. Logo, a providência é imediata, submetendo-se ao controle judicial de arquivamento (art. 28 do CPP(18)). Não ficará mais o inquérito policial nas dependências da delegacia sem lastro jurídico que fundamente a sua existência, sob risco até de passar a servir tão só para fins de coação ou extorsivos.
Segundo, analisado o inquérito policial o Promotor de Justiça poderá entender que realmente é o caso de prorrogar-lhe o prazo de conclusão, fixando-se novo prazo com parâmetro ditado pela natureza ou tipo das diligências já enumeradas de antemão pelo membro do Ministério Público(19). Por conseguinte, ao voltar à delegacia de polícia de origem, o delegado já sabe o que investigar pois o dominus litis especificou o que deseja para formar a sua convicção ou para compor os elementos de prova aptos a formá-la. Isto não quer dizer que o delegado de polícia não possa fazer outras diligências extras, mas deverá realizar as definidas pelo Promotor de Justiça em seu pronunciamento.
Terceiro, analisado o inquérito policial o Promotor de Justiça poderá intentar a ação penal pública caso se convença que já há elementos suficientes de autoria e materialidade para tanto. Ganha-se tempo novamente. O membro do Ministério Público dispõe, outrossim, da possibilidade de requerer na cota introdutória da denúncia as diligências complementares não essenciais, sendo dirigidas inclusive à própria autoridade policial, que após cumpri-las, remetê-las-á para serem juntadas ao processo.
Quarto, analisado o inquérito policial o Promotor de Justiça poderá perceber que restam algumas diligências necessárias ao oferecimento da denúncia ou para confirmar a sua convicção acerca do caso; providências estas que podem ser efetivadas diretamente, como por exemplo a requisição de documentos a repartição pública ou a confecção de um laudo técnico-pericial, fazendo-o com fulcro no preceito encravado no artigo 47 do Código de Processo Penal:
Art. 47. Se o Ministério Público julgar necessários maiores esclarecimentos e documentos complementares ou novos elementos de convicção, deverá requisitá-los, diretamente, de quaisquer autoridades ou funcionários que devam ou possam fornecê-los.
Em razão dessas circunstâncias e, principalmente, das possibilidades legais facultadas ao Ministério Público(20) que se tem como extremamente interessante ao pleno exercício do controle externo da atividade policial a cobrança da remessa do inquérito policial quando o prazo para a sua conclusão tiver se exaurido.
a.3) Ao encarar a persecução penal como uma união de esforços para garantir a vitória da lei, da ordem e da preservação da paz social (aliadas a indisfarçável satisfação da vítima sobrevivente ou de seus familiares, se morta) devemos ter em mente que Poder Judiciário, Ministério Público e Polícias são parceiros ainda que cada um exerça um papel diferente no contexto. A conta entre os três atores citados é de somar ou multiplicar e não de diminuir ou dividir. Com certeza torcem pela segunda hipótese os criminosos, cuja torcida está cada vez mais organizada diga-se de passagem.
Caminhando nesse rumo o Promotor de Justiça pode utilizar-se do instrumento legal da recomendação para:
- Assegurar a uniformização de conduta e a atuação coordenada da Polícia e do Ministério Público nos trabalhos da persecução penal, voltados prioritariamente para o êxito das investigações e para a coleta eficaz de elementos probatórios;
- a adoção de medidas capazes de sanar omissões, prevenir ou corrigir ilegalidade ou abuso de autoridade, relacionadas com o exercício da atividade-fim policial, situações estas previamente identificadas;
A recomendação (sempre fundamentada) pode ser invocada também, se dirigida ao Chefe de Polícia ou Diretor-Geral de Polícia, "no sentido de que determine o afastamento cautelar ou a remoção definitiva de agente policial em caso de interesse público, devendo haver decisão motivada, de acolhimento ou não da recomendação, em prazo fixado em lei".(21)
b) Repressivo:
Os gabinetes do Promotores de Justiça são procurados todos os dias por pessoas reclamando de atos ilícitos praticados por policiais civis e militares no desempenho de suas funções. Duas portas então se abrem aos membros do Ministério Público: a de requisitar a instauração de inquérito policial ou policial militar junto às respectivas corregedorias, ou apurar os fatos por meio de procedimento administrativo. A primeira solução é a comum e não tem causado transtornos. Quanto à segunda as discussões a seu respeito são intermináveis.
Abrindo um parêntese sobre a possibilidade legal ou não do Ministério Público investigar fatos típicos penais, e, por outro lado, sobre a afirmação de que a Polícia Judiciária tem a exclusividade de tal tarefa, vale a pena trazer os seguintes recortes jurisprudenciais e doutrinários:
HABEAS CORPUS. ABUSO DE AUTORIDADE. TRANCAMENTO DA AÇÃO PENAL. PROCEDIMENTO INVESTIGATÓRIO REALIZADO PELO MP. JUSTA CAUSA. IMPOSSIBILIDADE. Qualquer Promotor de Justiça, nas mais diferentes comarcas deste país, pode colher elementos de informação, que venham servir de base para oferecimento da denúncia, pouco importando o rótulo que se queira dar a essas peças, ou seja, Procedimento Investigatório Supletivo do Núcleo de Investigação Criminal e Controle Externo da Atividade Policial do Ministério Público do Distrito Federal. No Ministério Público local, esse trabalho, vem sendo feito, por uma questão interna de divisão de atribuições, por Promotores especificamente designados para tal função. Não se viola qualquer disposição constitucional ou norma do Código de Processo Penal, nem há, in casu, invasão das funções da Polícia Judiciária. O habeas corpus não é meio hábil ao exame aprofundado de provas, notadamente provas testemunhais, que poderão ser exaustivamente avaliadas, com a observância do princípio do contraditório, no curso da ação penal, que deverá prosseguir se a denúncia oferecida encontra respaldo nos elementos de informação colhidos. Denegou-se a ordem. Unânime. (TJDF, 2ª Turma Criminal, HC nº 120-8/98, rel. Des. Vaz de Mello, ac. 02.04.98)
HABEAS CORPUS. DENÚNCIA OFERECIDA COM BASE EM INVESTIGAÇÕES PROCEDIDAS PELO MINISTÉRIO PÚBLICO. LIBERAÇÃO IRREGULAR DAS MERCADORIAS DESCAMINHADAS. CORPO DE DELITO. 1- O inquérito policial é, em regra, atribuição da autoridade policial. 2- O parquet pode investigar fatos, poder que se inclui no mais amplo de fiscalizar a correta execução da lei. 3- Se o conjunto de elementos e informações colhidos são suficientes para consubstanciar o fumus boni juris, no que diz respeito à materialidade e autoria de crime, impõe-se o recebimento da denúncia. 4- Tal poder do órgão ministerial mais avulta, quando os envolvidos na infração penal são autoridades policiais, submetidos ao controle externo do Ministério Público. 5- Se as mercadorias foram ilicitamente liberadas por outra autoridade policial, isso não aproveita aos infratores. Incidência do art. 167 do CPP. 6- Ordem de habeas corpus denegada, sendo cassada a liminar concedida. (TRF4, HC, ac. nº 97.04.26750-9, de 24/06/97, 1ª Turma, Rel. Juiz Fábio Bittencourt da Rosa, DJ de 16/07/97, p. 54704)
RECURSO EM SENTIDO ESTRITO - REJEIÇÃO DE DENÚNCIA, A PRETEXTO DE ALICERÇADA EM INVESTIGAÇÃO PROCEDIDA PELO PRÓPRIO SIGNATÁRIO DA PEÇA ACUSATÓRIA - Apesar de se tratar de atribuição preservada, constitucional e infraconstitucionalmente, à Polícia Judiciária, inexistência de norma proibitiva para que o Ministério Público instaure inquérito policial - Denúncia que, pela gravidade dos fatos apurados e em respeito ao princípio da celeridade processual, deve ser recebida, até porque, além de despida de poder judicante, ao denunciado, por imperativo de ordem constitucional, será aberto ensejo para o exercício amplo do sagrado direito de defesa - Recurso Provido. (TJGO, 1ª C. Crim., RSE nº 5665-4/220, Rel. Des. Homero Sabino de Freitas, ac. de 27/05/97, DJ nº 12577 de 17/06/97, p. 16)
"é incorreto afirmar que ao Ministério Público somente é dado conduzir investigações que se refiram a inquéritos civis. Tal ressalva, que em momento algum é feita pelos aludidos dispositivos, só pode ter como objetivo obstaculizar a atuação do órgão ministerial, manietando a Instituição que tem, por destinação constitucional, o poder-dever de zelar pela correta e fiel aplicação das leis em geral. Destarte, incide, à espécie, o vetusto princípio de hermenêutica jurídica, consistente na vedação de o intérprete fazer distinção onde o texto legal não fez, e nem foi sua intenção fazê-lo.
Dentro dessa linha de pensamento, com inteira razão HUGO NIGRO MAZZILLI, ao pontificar que "No inciso VI do art. 129, cuida-se de procedimentos administrativos de atribuição do Ministério Público - e aqui também se incluem investigações destinadas à coleta direta de elementos de convicção para a opinio delicti: se os procedimentos administrativos de que cuida este inciso fossem apenas em matéria cível, teria bastado o inquérito civil de que cuida o inc. III... Mas o poder de requisitar informações e diligências não se exaure na esfera cível, atingindo também a área destinada a investigações criminais" (apud MARCELLUS POLASTRI LIMA, "Ministério Público e Persecução Criminal", ed. Lumem Juris, 1997, pág. 89).
(...)
Resulta evidente, portanto, que se é facultado ao Ministério Público oferecer denúncia prescindindo do inquérito policial, lastreado em peças de informação contendo provas coletadas diretamente pela pessoa (física ou jurídica) representante, nada mais natural que se lhe conceda, igualmente, a oportunidade de investigar, em procedimento interno, a suficiência daquele acervo informativo para subsidiar, eventualmente, uma acusação penal, assegurando, a um só tempo, o não oferecimento de peça acusatória açodada e temerária, assim como a inocorrência de provável "eternização" da apuração dos fatos pela Polícia Judiciária.
Sobre o assunto em foco, imperioso trazer a lume manifestação do eminente Min. Néri da Silveira, quando destacou, em certa passagem do voto proferido na ADIn nº 1571-1 (Informativo STF nº 64), que "para promover a ação penal pública, ut art. 129, I, da Lei Magna da República, pode o MP proceder às averiguações cabíveis, requisitando informações e documentos para instruir seus procedimentos administrativos preparatórios da ação penal (CF, art. 129, VI), requisitando também diligências investigatórias e instauração de inquérito policial (CF, art. 129, VIII)" .
Cabe refutar, ainda, o frágil fundamento de que a condução da investigação policial seria monopólio das Polícias Civis, Estaduais e Federal, visto que a Constituição, em seu art. 144, na única alusão que faz ao termo "exclusividade" (inciso IV do § 1º), visa afastar a superposição de atribuições entre a Polícia Federal e as Polícias Rodoviária e Ferroviária - também vinculadas à União, mas que têm funções de simples patrulhamento ostensivo das rodovias e ferrovias federais, respectivamente -, bem como entre a Polícia Federal (propriamente dita) e as Polícias Civis dos Estados, impedindo que haja a invasão das respectivas esferas de atuação.
(...)
Por conseguinte, se incumbe ao Ministério Público, privativamente, o exercício da ação penal de iniciativa pública, é forçoso concluir que estarão compreendidos entre seus poderes e prerrogativas institucionais o de produzir provas e investigar a ocorrência de indícios que justifiquem sua atuação na persecução penal preliminar, instaurando o procedimento administrativo pertinente (art. 129, VI, da Carta Política), devendo assim proceder sempre que a atuação da Polícia Judiciária possa revelar-se insuficiente à satisfação do interesse público consubstanciado na apuração da verdade (...)
Em conclusão, entendemos que não pode a sociedade se ver privada da atuação do Ministério Público, mormente quando interesses corporativos se voltam contra a autonomia e independência da Instituição, criadas como garantia do pleno exercício de suas funções e como proteção a direitos indisponíveis da coletividade.
O compromisso dos agentes da lei deve ser com a busca incessante da verdade real, para que condutas reprováveis sejam coibidas. A cobiça e demais sentimentos subalternos devem ser combatidos com tenacidade e abnegação. Calar o Ministério Público, negando-lhe necessários poderes de investigação, é negar o pacto social estabelecido na Constituição da República, sem consulta aos destinatários finais da atuação institucional, que é a própria sociedade" (Aloísio Firmo G. da Silva, Maria Emilia M. de Araújo e Paulo Fernando Corrêa - Procuradores da República/RJ, Especial para O NEÓFITO, Internet).
Voltando ao assunto, para optar sobre qual dos caminhos tomar (investigação direta ou corregedoria), o Promotor de Justiça deve responder interiormente a esta pergunta: _ Se eu mandar para a corregedoria o caso será apurado ou a influência corporativa não o permitirá, ainda que eu o acompanhe de perto? Conforme a resposta atravessa-se uma das portas mencionadas acima.
Uma terceira via também pode surgir no horizonte para o Promotor de Justiça: tomar as declarações do reclamante e colher os elementos básicos do caso, amarrando a investigação, e só depois remeter à corregedoria com o pedido de instauração de inquérito e com a indicação das diligências dentre as quais ele quer ver materializadas nos autos.
Destaco que quando aqui falo em investigação direta pelo Ministério Público tenho por mim que elas devem restar limitadas, no âmbito do controle externo da atividade policial, àqueles casos que envolvem agentes da polícia civil ou militar com a prática ilícita. Logo, não é para o Ministério Público investigar qualquer fato ilícito, qualquer crime, pois isto é função preferencial da Polícia, devendo apenas cobrar-lhe eficiência e competência investigativa. Nesse particular, discordo daqueles que pensam que o Ministério Público deve presidir inquéritos policiais e subordinar a polícia, agindo como se delegado fosse.
Agora, que todos os fatos ilícitos envolvendo policiais podem ser objetos de investigação pelo Ministério Público, via procedimentos administrativos, tenho como irrefutável e pertinente tal possibilidade. Até porque os atos ilícitos cometidos por policiais certamente terão repercussões que avançam a órbita criminal, invadindo aquela concernente à improbidade administrativa, cuja larga regulamentação encontra-se na Lei nº 8.429/92.
Portanto, se um delito perpetrado por um policial configura também ato de improbidade administrativa, o Ministério Público pode e deve instaurar inquérito civil público e apurar todo o caso irrestritamente, utilizando-se inclusive de informações sigilosas por via judicial. No inquérito civil público, o Promotor de Justiça poderá notificar os investigados, requisitar diligências e documentos, ouvir testemunhas, isto é, colecionar todo o tipo de prova em direito admitida. Terminada a investigação, o Promotor de Justiça ingressará com a respectiva ação por ato de improbidade administrativa que oferece, dentre outras sanções, a imposição de perda da função pública e, liminarmente, o afastamento temporário do cargo, instrumentos de grande valor no exercício do controle externo da atividade policial vez que cortam o mal pela raiz. Contudo não pára aí a possibilidade de ação do Ministério Público porquanto cabe ainda a imputação penal dos policiais, servindo-se dos elementos probatórios emprestados do inquérito civil público.
É como meu colega de Ministério Público goiano, José Fabiano Ito(22), lucidamente asseverou: "De fato, as irregularidades encontráveis nos meios policiais tendem a caracterizar, como regra, tanto infração penal como ato de improbidade administrativa. Assim é que o atraso injustificado na conclusão de inquérito policial pode configurar crime de prevaricação, se a desídia visa à satisfação de interesse ou sentimento pessoal, mas caracteriza, também e seguramente, ato de improbidade administrativa, na modalidade de atentado aos princípios da administração pública. Já o recebimento de vantagem indevida, em razão da função, a par de configurar, conforme as circunstâncias, crime de concussão ou de corrupção passiva, caracteriza, também, ato de improbidade que importa em enriquecimento ilícito. (...) Dessa maneira, sempre que constatada a prática de conduta ilícita por parte de policiais, incumbe aos membros do Ministério Público analisar o evento sob o prisma da lei de improbidade administrativa, instaurando, se for o caso, o competente procedimento para a apuração do ocorrido. Com base nos elementos de prova colhidos, não sendo o caso de arquivamento, há de ser proposta a ação por ato de improbidade administrativa. Mais do que isso, desde que presentes elementos para tanto, nada impede que as evidências amealhadas no corpo do procedimento sirvam de suporte para a propositura de ação penal tendente à imposição de sanção penal aos policiais investigados."
Definitivamente, a trilha para o Ministério Público cumprir bem o papel repressivo de buscar a punição dos policiais violentos, corruptos, prevaricadores etc. (preservando-se e valorizando-se os bons) é aquela apontada pela Lei nº 8.429/92, tanto para investigar - sem qualquer oportunidade de ressalva ou impugnação porquanto plenamente legítimo para tanto - como para extirpar do corpo policial aqueles que neles não merecem permanecer. A sociedade é quem agradece.