Acidente ecológico na Baía de Guanabara

7 - A responsabilidade civil, penal e administrativa das empresas por dano ambiental

A Lei da Política Nacional de Meio Ambiente (Lei 6938/81) dispõe em seu art. 14º, #1, que:

"sem obstar a aplicação das penalidades previstas nesse artigo, é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade".

Ainda que a Lei 6.938/81 tenha sido parcialmente revogada pela Lei 9.605/98, continua em vigor o art. 14 daquela, permanecendo inalterada a concepção da responsabilidade civil objetiva para questões ambientais.

No exercício de atividade industrial, sempre haverá sério risco de lesão a bens ou interesses de terceiros, inclusive, na esfera ambiental. Daí a relevância do estudo sobre a responsabilidade das empresas.

A doutrina não é pacífica quanto a teoria a ser adotada, para Édis Milaré deve-se adotar a teoria da responsabilidade civil objetiva sob a modalidade do risco-proveito, onde se tem por base que todo aquele que no exercício da atividade da qual venha ou pretenda fruir algum benefício, sujeita-se a reparação dos danos que provoca.

Neste sentido, também ensina Eliseu de Morais Corrêa que:

"o dano causado por força maior (por exemplo, fato da natureza), não exclui o dever de indenizar, pois pelo princípio ubi emolumentum ibi onus, ou seja, aquele que lucra com a atividade, assume o ônus desta mesma atividade, não afasta o dever de indenizar. A licitude da atividade, (p.ex: atividade licenciada) também não pode excluir o dever de indenizar, admite-se neste caso, se configurada a participação da Administração Pública à solidariedade na indenização, mas não a exclusão"(4).

Já para Jorge Luís Nunes Athias, a doutrina brasileira, em termos de responsabilidade ambiental, adota a teoria objetiva sob a modalidade do risco integral para a responsabilização das empresas, ainda que não utilize essa expressão, posto que, muitas vezes permite essa dedução através da análise daqueles aspectos que considera irrelevantes para exclusão da responsabilidade, tais como, a não invocação do caso fortuito e da força maior, entre outros.

A Lei 9.605/98 dos crimes ambientais, por sua vez, introduziu inovações interessantes no nosso ordenamento jurídico, a saber, a possibilidade de condenação do diretor, administrador, membro de conselho e órgão técnico, auditor, gerente, preposto ou mandatário de pessoa jurídica que, sabendo da conduta criminosa de outrem prevista na lei, deixar de impedir sua prática, quando podia agir para evitá-la (art. 2), a possibilidade da desconsideração da pessoa jurídica sempre que sua personalidade for obstáculo ao ressarcimento de prejuízos causados à qualidade do meio ambiente (art. 4º). Esse dispositivo é fundamental à repressão da fraude de pessoas que utilizam as regras jurídicas da sociedade para fugir de suas responsabilidades.

A constituição fixa em seu art. 225, #3º, que "as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar o dano".

Com efeito, "faltava para a plena efetividade dessa norma programática, um tratamento adequado da responsabilidade penal e administrativa, espaço este agora preenchido com a incorporação ao ordenamento jurídico da Lei 9.605/98, que dispõe sobre sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente.

Fechou-se , então, o cerco contra o poluidor".(5)

8 - Quais foram as providências adotadas até o momento?

Em virtude da tragédia ambiental - o segundo maior vazamento da história da Baía de Guanabara e o 12º provocado em 3 anos - o Ministério Público do Estado e da União, e as polícias Civil e Federal abriram inquéritos para apurar as responsabilidades pelo vazamento. O Ministério Público Estadual pediu abertura de inquérito por crime ambiental em conformidade à Lei 9.605/98 de Crimes Ambientais, na qual, está previsto, inclusive o pagamento de R$ 5 mil por animal morto.

Responsável pela refinaria Duque de Caxias (Reduc), a Petrobrás foi multada em R$94 mil. Metade do valor aplicado pela Feema e o restante pelo Instituto Estadual de Florestas. O valor da multa do Ibama , por sua vez, alcançou R$ 50.000.000,00 (cinqüenta milhões de reais). A Petrobrás, entretanto, foi beneficiada com um desconto de cerca de 30%, pelo pagamento antecipado da multa.

Paralelamente, em virtude da ausência de providências realmente eficazes por parte da Petrobrás, no sentido de evitar a propagação da poluição causada pelo vazamento de óleo proveniente de uma de suas refinarias, ocorrida na madrugada do dia 18 de janeiro deste ano, o Dr. Francisco José Marques Sampaio, Procurador Chefe da Divisão de Urbanismo e Meio Ambiente da Procuradoria Geral do Município do Rio de Janeiro, impetrou, no dia 21 de janeiro, ação cautelar, preparatória de ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, com intuito de obter uma medida liminar para ordenar a Petrobrás a tomar todas e quaisquer medidas, necessárias para assegurar a proteção do meio ambiente na Cidade do Rio de Janeiro. O objetivo primordial desta ação era evitar a propagação de óleo sobre as praias oceânicas, uma vez que as situadas na Baía de Guanabara já haviam sido, em muito, afetadas.

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A iniciativa da municipalidade teve fundamento no art. 225, parágrafo 3º, combinado com o art. 23, VI e VII da CF/88; bem como nos art. 4 e 5 da Lei 7.347, de 24 de julho de 1985; e artigos 796 e seguintes especialmente os art. 804 e 846 a 851 do CPC.

O art. 225, caput, da Constituição Federal de 1988, assegura a todos o direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado e, estabelece no parágrafo 1º que para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público;

"I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais a prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas";

VII - proteger a fauna e a flora, vedadas na formas da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais à crueldade."

Determina, ainda, em seu parágrafo 3º, que as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independente da obrigação de reparar os danos causados.

Importante ressaltar que, a competência do Município do Rio de Janeiro para a proposição de tal medida, é constitucionalmente garantida, pelo art. 23 da CF/88 que fixa competência comum para proteção ao meio ambiente e combate à poluição em qualquer de suas formas, e preservação das florestas, fauna e flora.

A aplicabilidade das disposições do Código de Processo Civil a esta medida cautelar, de caráter preparatório, se observa, claramente, em função dos art. 796 e seguintes do Código de Ritos, sendo que o pleito de concessão independente de prévia manifestação da parte contrária está expressamente previsto no art. 804 da mesma lei.

A Lei da Ação Civil Pública, por sua vez, estabelece, expressamente, tanto a possibilidade de ajuização de ação cautelar objetivando evitar danos ao meio ambiente e ao consumidor (art. 4º), quanto à legitimidade do Município para propositura da ação civil pública (art. 5º).

A medida liminar sem justificação prévia, a seu turno, está expressamente prevista no art. 12 da Lei 7.347/85 e destina-se exatamente, a situações como esta, onde a demora nos procedimentos de convocação pode resultar em ineficácia da medida.

Diante da ameaça concreta de um impacto ambiental ainda maior, e de consequências irreversíveis, o pedido liminar foi deferido por decisões proferidas em 21 de janeiro de 2000, e em 4 de fevereiro de 2000 pelo juiz da 5ª Vara de Fazenda Pública da Comarca da Capital, para que fosse imputada, à poluidora, a adoção de todas e quaisquer medidas necessárias à proteção efetiva do meio ambiente no que se refere a evitar a propagação da mancha de óleo pelas praias da Cidade do Rio de Janeiro, sob pena de multa diária.

9 – Da legitimidade ativa do Município para a propositura de ação civil pública

Os interesses difusos e coletivos não se referem a um titular específico, ou a um número perfeitamente denominado de titulares, mas pressupõe, no entanto aqueles interesses de uma coletividade mais ou menos determinada.

Conforme princípio consagrado em nosso sistema processual, "ninguém pode pleitear, em nome próprio, direito alheio, salvo quando autorizado por lei".(6) Portanto, o direito ao exercício da ação civil pública deverá estar, expressamente, previsto em lei.

Assim sendo, podem propor a ação civil pública, todos os entes elencados no art.5 da Lei 7.347/85, bem como, no art. 82 do CDC.

Assim sendo, estabelece o art. 5. Da Lei 7.347/85, claramente, a legitimidade do Município para propositura da ação civil pública:

"A ação civil principal e a cautelar poderão ser propostas pelo Ministério Público, pela União pelos Estados e Municípios. Poderão também ser propostas por autarquia, empresa pública, fundação, sociedade de economia mista ou por associação que:

I – esteja constituída a pelo menos um ano, nos termos da lei civil;

II – inclua entre suas finalidades institucionais a proteção ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência, ou ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico".(grifei)

Cumpre esclarecer que as pessoas físicas não foram incluídas no rol dos legitimados a proposição da ação civil pública, porém, reservou-se a elas o direito a propositura da ação popular, que constitui instrumento hábil para fazer valer os seus direitos.(7)

10

Conforme estipula o art. 2º da LACP, a ação civil pública será proposta no foro do local onde ocorrer o dano, e estipula a competência funcional do juízo do local onde for perpetrado o dano ambiental para processar e julgar a causa, respeitadas as exceções constitucionais.(8)

Assim, os demais órgãos são incompetentes, em regra, de forma absoluta para processar e julgar tais ações. O legislador utilizou-se do critério do local do resultado, que vai coincidir, em muitos casos, com o do domicílio das vítimas e da sede dos entes e pessoas legitimadas, facilitando acesso à Justiça e a produção de prova.

Essa competência não pode ser modificada, ainda que da ação venha a participar a União ou suas autarquias, não se deslocando o feito para a Justiça Federal, como seria Mister em outras situações similares.(9)

Nesse sentido, ensina o ilustre mestre Rodolfo de Camargo Mancuso que:

"A questão, a nosso ver, envolve dois aspectos básicos: a) os interesses que cuida a Lei 7.347/85 não são interesses públicos, stricto sensu, e sim interesses difusos, valendo a distinção para concluir-se que a matéria não pode ser resolvida em termos de "Titularidade do interesse", isto é, a nível de exclusividade, já que ele pertine a um número indeterminado de pessoas. Assim, o interesse da União, suas empresas públicas e autarquias há que ser visto com os temperamentos impostos pela natureza mesma dessas ações coletivas; b) jurisprudência simulada, do TRF e Supremo Tribunal Federal, torna evidente que o "interesse da União"...A que se referia o art. 125, I, da EC/69(e hoje está no art. 109, I, da Carta Magna), não se confunde com o mero interesse; nem simplesmente, o "ingresso" da União no feito é condição necessária e suficiente para o deslocamento da competência para a Justiça Federal... E isso, porque conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal, em voto do Ministro Vitor Nunes Leal, citado por Roberto Rosas, "o interesse da União deve traduzir-se numa posição processual definida, e não na simples alegação de interesse (RJT 51/242) num interesse jurídico..."; e, em outro aresto, relator o Ministro Soares Munhoz: "Não basta à mera afirmação de interesse da União para deslocar a competência. Ela deve ser expressa".(RJT 75/945).(10)

O critério da lei é o que melhor satisfaz o interesse público, René Ariel Dotti nos orienta no sentido de que:

"o sentimento de reação emocional ao dano é mais bem vivenciado pelo agente público que habita na localidade, que convive com as mesmas vítimas e testemunhas e assim poderá, com mais eficiência que outro colega distanciado da área das consequências do fato, promover as medidas adequadas à perseguição dos agressores, bem como lutar pela prevenção do dano".(11)

Em resumo, por trás da regra do local do dano identificamos, como seu fundamento, a busca da eficiência da implementação ambiental. Não só os implementadores situados na área da danosidade têm, como regra, uma certa identificação com a causa, como os elementos probatórios são mais adequadamente recolhidos e equacionados.

Nas hipóteses onde o dano atingir diversas localidades, até mesmo Estados, então, a ação poderá ser ajuizada por qualquer delas, resolvendo-se a questão, em havendo pluralidade de causas pela prevenção.

Se houver, entretanto, conflito entre os Estados e a União, a União e o Distrito Federal, ou entre uns e outros, em hipóteses ensejadoras de ação civil pública, competente será o STF. (12)