4. A POLUIÇÃO ATMOSFÉRICA NA REGIÃO METROPOLITANA DE SÃO PAULO
A poluição atmosférica na Região Metropolitana de São Paulo - RMSP (30) torna-se cada vez mais insuportável. Os veículos automotores constituem a principal fonte de poluição do ar. Eles correspondem a, aproximadamente, 90% das emissões de monóxido de carbono, hidrocarbonetos e óxidos de nitrogênio, como também de 60% das emissões de enxofre e 50% das emissões de partículas, que oferecem riscos à saúde pública, conforme afirmam profissionais competentes da área médica. Freqüentemente a poeira inalável e o monóxido de carbono ultrapassam os padrões da qualidade do ar no inverno na RMSP. Diante deste quadro adotou-se a "Operação Rodízio", um programa de restrição à circulação de veículos automotores na RMSP, no período de maio a agosto. Isto porque é neste período que as condições climáticas são extremamente desfavoráveis à dispersão dos poluentes. Aplicou-se o princípio de precaução (31). Isto porque a "ignorância em relação às conseqüências exatas a curto ou a longo termo de certas ações não deve servir de pretexto para adiar para mais tarde a adoção de medidas visando prevenir a degradação do meio ambiente" (32) .
a. A "Operação Rodízio" - fundamentos jurídicos
O sistema de Rodízio de veículos é criado em uma primeira etapa para ser realizado voluntariamente através do Decreto n°40.280 de 18 de agosto de 1995. Pode-se constatar que os resultados obtidos foram extremamente positivos, alcançando-se o padrão de qualidade do ar em monóxido de carbono na cidade de São Paulo, em condições meteorológicas extremamente adversas.
A "Operação Rodízio" foi implantada na Região Metropolitana de São Paulo com base no disposto na Lei n°9.358 de 13 de junho de 1996 e no Decreto n°41.049 de 26 de julho de 1996. Esta lei autoriza o Poder Executivo a implantar Programa de Restrição à Circulação de Veículos Automotores na Região Metropolitana de São Paulo no período de maio a setembro de 1996, durante os períodos necessários para prevenir episódios críticos de poluição do ar, tendo em vista as condições climáticas e a concentração de poluentes em desconformidade com os padrões de qualidade legalmente estabelecidos. Trata-se de prevenir a priori os episódios de poluição atmosférica e não de reparar os possíveis danos causados a posteriori. Todos os tipos de veículo, independentemente da idade ou combustível fazem parte desta Operação. Excluem-se, todavia, deste programa os veículos de transporte coletivo, de deficientes físicos, de transporte escolar, os táxis, as motocicletas, os tratores, as escavadeiras e similares, bem como aqueles empregados em serviços essenciais e de emergência. Ao caracterizar-se a infração administrativa de utilização irregular do veículo, o infrator fica sujeito a multa de R$100,00 por dia. Em caso de reincidência, a multa terá o seu valor dobrado. Proíbe-se igualmente a circulação de veículo com defeito no equipamento catalisador. Não será renovada a licença de trânsito do veículo que apresentar débito por multa decorrente de infração prevista nesta lei ou que não apresente certificação de aprovação na inspeção periódica de níveis de emissão de gases e ruídos.
O Decreto n°41.049/96 reitera o disposto na lei, explicando seu mandamento abstrato e objetivando sua adequada execução. Preceitua que o programa à restrição de circulação de veículos automotores na Região Metropolitana de São Paulo atinge os Municípios de São Paulo, Guarulhos, Osasco, Ferraz de Vasconcelos, Taboão da Serra, Santo André, São Bernardo do Campo, São Caetano do Sul, Diadema e Mauá, durante o período de 5 a 31 de agosto de 1996, de segunda a sexta-feira, das 7 :00 às 20 :00 horas. Aos sábados e domingos a circulação é livre.
A proibição de circular é escalonada de acordo com o dígito final da placa de licenciamento do veículo. Assim, na segunda-feira ficam proibidos de circular os veículos de dígito final de placa 1 e 2, na terça-feira 3 e 4 e assim por conseguinte. Há a previsão da multa ambiental para o infrator, cabendo a fiscalização à CETESB e à Polícia Militar. O infrator tem um prazo de 20 dias, a contar do dia subsequente da infração, para interpor recurso administrativo contra aplicação da multa.
Medidas restritivas como esta já tinham encontrado amparo legal na lei n°997, de 31 de maio de 1976, regulamentada pelo decreto n°8.468 de 8 de setembro de 1976. Em seu artigo 43 é estabelecido que quando atingidos os níveis de atenção, alerta ou emergência, poderão ser adotadas uma série de restrições, dentre as quais até mesmo a paralisação total e imediata, sem qualquer preparação da população, do processamento industrial, queima de combustíveis e circulação de veículos, podendo-se até decretar feriado na região atingida.
Ressalte-se que paralelamente outras medidas também são adotadas. O Programa Operativo de Controle da Poluição do Sistema de Transportes é instituído no Estado de São Paulo através do Decreto n°40.700 de 6 de março de 1996. Ele enseja a integração das políticas estaduais e municipais de transportes, trânsito de veículos, energia, uso e ocupação do solo, saúde e meio ambiente. Tal decreto cria o Comitê Consultivo de Controle da Poluição do Sistema de Transporte do Estado de São Paulo cujo objetivo é assessorar a Secretaria do Meio Ambiente na implantação do programa. Este Comitê poderá ouvir especialistas de notório conhecimento e entidades representativas da sociedade civil organizada. Um comitê consultivo representativo dos anseios dos cidadãos deveria prever a participação igualitária do Estado, através de suas secretarias, dos Municípios e da sociedade civil, tal qual preconiza a legislação ambiental que discorre sobre o gerenciamento dos recursos hídricos (33) . Acrescente-se a esta medida, o Programa de Autocontrole (34) acordado com o Sindicato das Empresas de Transporte de Cargas de São Paulo e Região que tem por objetivo integrar ações com a finalidade de reduzir as emissões de poluentes das empresas de transporte associadas.
Não obstante estas medidas são ínfimas diante da necessidade de um enfoque global da problemática. Uma discussão mais ampla, tendo em vista a matriz energética brasileira, a política de transportes e o meio ambiente é essencial para a real solução da poluição atmosférica por fontes móveis.
b. A limitação ao direito de propriedade
A propriedade não é um direito absoluto. A imposição de uma limitação administrativa aos proprietários de automóveis realizadas pela lei n° Lei n°9.358 de 13 de junho de 1996 e no Decreto n°41.049 de 26 de julho de 1996 não pode ser considerada como inconstitucional à luz do disposto no artigo 5°, XXIII da Constituição Federal que preconiza que a propriedade atenderá a sua função social. Sob este prisma, para que a propriedade observe adequadamente a sua função social, deverão ser considerados, no seu uso e gozo, os princípios norteadores de um meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Deve-se buscar o equilíbrio entre o direito de propriedade, o meio ambiente e a saúde da população. " A liberdade de uso e gozo da propriedade pelos indivíduos está adstrita ao respeito dos direitos de toda a coletividade em relação aos efeitos que poderão decorrer daquele direito individual. Portanto, o exercício dos direitos individuais devem ser compatíveis com o bem-estar social" (35).
A colisão dos interesses difusos (36) e individuais demonstra que dano provável e irreparável existe para a população da RMSP, sem falar nos efeitos transfronteiriços. O bem ao qual a Lei e o decreto em questão visam proteger é o direito à saúde, preconizado no artigo 196 da Constituição Federal. No mesmo sentido dispõe a Constituição do Estado de São Paulo, ao preconizar em seu artigo 219 que, a saúde é direito de todos e dever do Estado, que deverá garanti-la mediante a implantação de políticas ambientais que visem ao bem estar físico, mental e social do indivíduo e da coletividade e a redução do risco de doenças e outros agravos. No cumprimento deste dever se impôs a edição da Lei 93358/96, sob pena de estar incorrendo o Estado em séria omissão. É certo que,"se a proteção do meio ambiente provoca inevitavelmente prejuízos a certas liberdades fundamentais, como o direito de propriedade, pelas servidões e a expropriação, ou como o direito de ir e vir pelas restrições de acesso a certas zonas protegidas, ela conduz à consagrar direitos fundamentais já reconhecidos estendendo-os a outras preocupações. O direito ao meio ambiente é no início intimamente ligado ao direito à saúde e ao direito à vida" (37).
Uma avalanche de mandados de segurança foram impetrados contra a lei em questão, fundados no direito de ir e vir dos cidadãos, garantido constitucionalmente no art.5°, XV da Constituição Federal (38).Na realidade tais ações ensejavam atacar a norma em tese e, o mandado de segurança não constitui o instrumento adequado para tanto. Contudo, algumas liminares foram concedidas, impedindo a Agência Ambiental do Estado, a Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental - CETESB de desenvolver suas atividades normais de fiscalização, preconizadas por lei, configurando uma verdadeira intromissão do Judiciário na Administração, e impedindo o exercício de seu legítimo poder de polícia.
A liberdade de ir e vir não foi cerceada em nenhum momento considerando-se que há a possibilidade de uso de outros meios de locomoção. Ademais, a restrição à circulação dos veículos atinge somente período determinado de dias certos e, em tais circunstâncias, não aniquila o direito de propriedade. A limitação administrativa (39) é uma restrição geral e de interesse coletivo.
CONCLUSÃO
A superexploração do recurso ar através do lançamento indiscriminado de substâncias poluentes na atmosfera tem acarretado o deterioramento progressivo e contínuo de sua qualidade. Minimizar a poluição através de atos preventivos é competência da União, dos Estados e dos Municípios. As medidas de gestão da qualidade do ar só encontrarão legitimidade se houver a participação da sociedade civil na discussão e na elaboração de diretrizes a serem fixadas. Para tanto, é necessário que haja uma real interação das políticas ambientais, energéticas e de transportes. Uma política integrada de gestão do ar, do solo e da água só será viável se transversalmente realizar uma articulação com os outros setores implicados. Para a questão das emissões provenientes de automóveis existem soluções alternativas como é o exemplo dos sistemas eletrificados (metrô, trólebus e trens suburbanos) para o transporte coletivo - que deve ser prioritário -, assim como veículos movidos por novas fontes de energia, como gás natural, o biogás e o álcool, para o transporte individual.
O problema da poluição do ar só será equacionado existindo uma mudança global de comportamentos, uma conscientização e uma concentração de esforços de todos os setores da sociedade brasileira assumindo suas responsabilidades enquanto poluidores efetivos ou em potencial. As limitações impostas ao direito de propriedade motivadas pela defesa da qualidade do ar encontraram eco nos Poderes Legislativo e Executivo. Elas devem encontrar igualmente respaldo nas atitudes da população que ao aderir um programa como a "Operação Rodízio", deve sentir-se participante da defesa da qualidade do ar, exercendo suas prerrogativas de cidadão. Ao Judiciário cabe o papel de interpretar a lei à luz da Constituição Federal e da realidade social (40).
Se por um lado, é evidente que tal operação possui suas falhas e, enquanto medida paliativa e solitária não resolverá o problema. Por outro lado, ela despertou certamente a consciência de todos para este problema. O programa de I/M, com efeitos a médio e longo prazo, faz parte do conjunto de ações imprescindíveis para a obtenção de uma melhor qualidade do ar.
Enfim, o ar, constituindo um bem de uso comum, requer que sua utilização seja embasada em uma relação de solidariedade entre os múltiplos usuários. Esta relação de solidariedade deve perpetuar-se no espaço e no tempo, garantindo-se às atuais e futuras gerações o direito de respirar um ar sadio, o direito de usufruir de um meio ambiente ecologicamente equilibrado.
NOTAS
1. Trabalho realizado por Ronaldo Serôa da Motta e Ana Paula Fernandes Mendes (UFRJ e IPEA), baseado em dados recolhidos no Município de São Paulo indicam que uma redução do nível médio de poluição por partículas inaláveis na atmosfera implicaria evitar a morte por doenças respiratórias em 6,7% e que uma redução do ozônio implicaria diminuição de 0,23% da mortalidade. Estudos realizados na França pela rede "Evaluation des Risques de Pollution Urbaine pour la Santé - ERPURS" também permitem afirmar a existência de uma relação entre o aumento do nível de poluição e o risco de mortalidade.
2. SILVA José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 9° ed.. São Paulo, Malheiros, 1992, p.719.
3. Nós somos usufrutuários do ar que respiramos, do planeta em que vivemos e devemos protegê-lo e conservá-lo para as gerações futuras. Estas possuem não apenas uma expectativa de direito de adquirirem, de receberem o produto, mas possuem na verdade um direito incontestável a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, fundado no direito de perpetuação das espécies. Este contrato só será válido se ao momento que receberem o que lhes é de direito passarem do status quo de proprietárias a usufrutuárias, devendo responder pela obrigação de transmitir o planeta intacto. Sobre o assunto cf. REMOND-GOUILLOUD, Martine. A LA RECHERCHE DU FUTUR : La prise en compte du long terme par le droit de l’environnement. p.5-17 in Revue Juridique de l’Environnement, n°1-1992.
4. Por exemplo : art.214 da Constituição do Estado de Minas Gerais, art.207 da Constituição do Estado do Paraná, art.251 da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul e art.261 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro.
5. Essa noção encontrou eco no Relatório publicado pelo Clube de Roma sobre os limites do crescimento em 1972 e, no Relatório "Brutland" de 1987.
6. Constituição Federal de 1988.
7. RT-679/204 (STJ-Cível/maio de 1992) "A própria Lei 6.938/81 esclarece que as diretrizes da Política Nacional do Meio Ambiente destinam-se a orientar a ação dos governos, nos diversos níveis (art.5°), e expressamente prevê a edição de normas supletivas e complementares, inclusive quanto a "padrões relacionados com o meio ambiente" (§1°, art.6), bem como a definição de penalidades por meio de legislação estadual (art.14). Como é óbvio, a privatividade prevista no inc. VI do art.8° da citada lei em favor do Conselho Nacional do Meio Ambiente, diz respeito a fixação de "normas e padrões nacionais de controle de poluição", não excluindo a edição pelos Estados ou Municípios de normas e padrões que, sem ofender os estabelecidos pelo Conama, objetivem a regular situação regional, ou local, específica".
8. "O Município poderá, conseqüentemente, fixar exclusivamente regras mais restritivas, que aumentem o grau de proteção ambiental, mas nunca normas menos severas que as federais e estaduais, que abrandem o rigor destas últimas na preservação da qualidade do meio ambiente". Ação Civil Pública - Queimada de cana-de-açúcar - Degradação do meio ambiente - Competência/ Sentença Proc.406/93 2°Vara de Sertãozinho in Revista de Direito Ambiental, São Paulo, RT, janeiro-março 1996, p.246
9. Os poluentes do ar podem ser divididos em duas categorias : os primários, emitidos diretamente na atmosfera e , os secundários, constituídos através de reações químicas.
10. Trabalhos realizados pela equipe do Professor Paulo Saldiva da Faculdade de Medicina da USP no período de 90 a 91 indicam que a população nas faixas de 5 ou acima de 65 anos sofre um aumento de 13% de mortalidade por doenças cardio-resoiratórias no período de inverno e que as doenças respirat4orias representam 36% do total de mortes de crianças de até 5 anos de idade.
11. DERISIO José Carlos. Introdução ao Controle da Poluição Ambiental. 1°ed., São Paulo, CETESB, 1992, p.126.
12. Vide igualmente o decreto regulamentador n°88.821/1983.
13. Estes padrões nacionais da qualidade do ar foram estabelecidos através da Portaria Normativa n°348 de 14 de março de 1990 pelo IBAMA e submetidos ao CONAMA em 28 de junho de 1990, quando foram transformados nesta Resolução.
14. Relatório de qualidade do ar no Estado de São Paulo 1994. São Paulo : CETESB, 1995, p.14
15. DERISIO José Carlos. Introdução ao Controle da Poluição Ambiental. 1°ed., São Paulo, CETESB, 1992, p.130
16. Recomendação C(74)224, 14 de novembro de 1974 sobre a proclamação dos princípios relativos à poluição transfronteiriça.
17. TJSP Apelação.Cível n°185.434-1/5 - fls 5 do Acordão : "O fato de se admitir que a apelada não é a única responsável pela emissão de poluentes não a alforria de se equipar com o que há de melhor para controlar suas emissões de poluentes gasosos e particulados, conforme conselho contindo no parecer de especialistas em química ambiental (fls.141)".
18. No Município de Fernadópolis, por exemplo, a Lei Municipal n°609/86 proibe expressamente o despejo de detritos industriais em solo do município. TJSP - Apelação Cível 109799-1. fls.1 do Acórdão : "Houve no caso em questão limitação do direito de propriedade através de ato administrativo decorrente do poder de polícia da administração. O prefeito no exercício de seu dever -poder, proibiu o despejo de detritos industriais no solo do município e possível advento de poluição atmosférica".
19. Em relação aos níveis de emissão de poluentes por veículos automotores, várias resoluções são adotadas pelo CONAMA. Podemos citar : a Resolução n°3 e n°4 de 15 de junho de 1989 ; a Resolução n°10 de 14 de setembro de 1989 ; a Resolução n°8 de 31 de agosto de 93 ; a Resolução n°16 de 17 de dezembro de 1993 ; a Resolução n°15 de 13 de dezembro de 1995.
20. A informação é indispensável no processo de conscientização coletiva em relação à poluição do ar. Neste sentido, a Resolução do CONAMA n°6 de 31 de agosto de 1993 fixa o prazo para os fabricantes e as empresas de importação de veículos disporem de procedimentos e infra-estrutura para divulgação, ao público em geral, das especificações do motor, dos sistemas de alimentação de combustível e dos componentes de sistemas de controle de emissão de gases, partículas e ruído.
21. Vide igualmente Resolução do CONAMA n°15 de 29 de setembro de 1994.
22. No Município de São Paulo, a lei n°11.733, de 27 de março de 1995 dispõe sobre a criação do Programa de Inspeção e Manutenção de Veículos em Uso.
23. Destaque-se que a primeira previsão legal destinada ao controle da poluição causada por veículos automotores no âmbito nacional é o Decreto n°79.134 de 17 de janeiro de 1977 que dispôs sobre a regulagem de motor a óleo diesel, proibindo o tráfego de veículos a óleo diesel que apresentem anomalias em conseqüencia de alterações introduzidas no sistema de injeção, provocando variações nas características de fábrica. Tais disposições tratam apenas dos veículos do ciclo diesel.
24. Normalmente, as normas de emissão ou de imissão são fixadas por resoluções do CONAMA. Entretanto, não há razão de crítica na inserção dessas normas na lei em análise, pois dá uma orientação, mais estável, aos agentes da produção, aos consumidores e ao público, oriunda dos Poderes Legislativo e Executivo Federais." MACHADO Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 5ed. rev., atual. e ampl. São Paulo, Malheiros, 1995, p.332.
25. Vide Portaria do IBAMA n°086 de 17 de outubro de 1996.
26. A mistura do álcool à gasolina iniciou-se em 1985 .A Portaria n.23 de 25 de setembro de 1992 do Departamento Nacional de Combustíveis já previa o mesmo percentual, elencando, todavia, algumas exceções.
27. O Proálcool surgiu em 1975, dois anos após a primeira crise do petróleo.
28. "Quanto ao mérito, não há qualquer dúvida de que da queima de palha de cana-de-açúcar, resulta a produção de vários gases, entre eles o monóxido de carbono e o ozônio, os quais reconhecidamente são prejudiciais à saúde humana, mesmo que a concentração não atinja níveis desaconselhados pela Organização Mundial da Saúde, podendo resultar da inalação do ar poluído, doenças respiratórias, principalmente em crianças e pessoas idosas". Ação Civil Pública - Queimada de cana-de-açúcar - Degradação do meio ambiente - Responsabilidade dos grupos Coorporativos/ Sentença Proc.001/92 1°Vara de Sertãozinho in Revista de Direito Ambiental, São Paulo, RT, janeiro-março 1996, p.236.
29. TJSP - RT-681/104 "A preservação do meio ambiente tem sido ultimamente valorizada com intensidade, porque a mentalidade contemporânea se apercebeu dos gravíssimos riscos que ensejaria a continuação da atividade lesiva que, abusivamente, vinha sendo praticada a variados títulos, com ênfase à desídia de empresas produtoras de resíduos tóxicos. As águas contaminadas afetam criaturas vivas, vegetação, carga de oxigênio dos rios, donde a emergência de prejuízo às vezes inestimáveis, que atingem por igual a saúde humana."
30. A RMSP possui uma frota de aproximadamente 5 milhões de veículos. A cada ano há um aumento de cerca de 250 mil veículos.
31. Princípio 15 da Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento : "De modo a proteger o meio ambiente, o princípio da precaução deve ser amplamente observado pelos Estados. Quando houver ameaça de danos sérios ou irreversíveis, a ausência de absoluta certeza científica não deve ser utilizada para postergar medidas eficazes e economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental".
32. PRIEUR Michel. Le Droit de l’environnement. 3a ed. Paris, Dalloz, 1996, p.144.
33. Lei n°7.663 de 30 de dezembro de 1991 que estabelece no Estado de São Paulo as normas de orientação à Política de Recursos Hídricos bem como o Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hídricos.
34. O Protocolo de Intenções é acordado entre a Secretaria Estadual do Meio Ambiente, a Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental e o Sindicato das Empresas de Transportes Coletivo Urbano de Passageiros de São Paulo aos 26 de abril de 1995.
35. OLIVEIRA Hely Alves de. Intervenção estatal na propriedade privada motivada pela defesa do meio ambiente. In Revisa Forense vol.317/janeiro-março 1992 RJ. P.135.
36. Podemos considerar que trata-se de interesses coletivos se levarmos em conta a que a poluição atmosférica é local, atingindo uma categoria determinável de pessoas, ou seja, a população da RMSP, mas se considerarmos os efeitos transfronteiriços dessa poluição estaremos diante de interesses difusos. Sobre o tema MAZZILLI Hugo Nigro. A defesa dos Interesses Difusos em Juízo. 4a ed. rev. ampl. e atual., São Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1992.
37. PRIEUR Michel. Droit de l’environnement. 2e ed.. Paris, Dalloz, 1991, p.135.
38. «art.5°, XV - é livre a locomoção no território nacional em tempo de paz, podendo qualquer pessoa, nos termos da lei, nele entrar, permanecer ou dele sair com seus bens".
39. «...a limitação administrativa é uma restrição geral e gratuita imposta indeterminadamente às propriedades particulares em benefício da coletividade". MEIRELLES Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 18e. São Paulo, Malheiros, 1993, p.543/544.
40. TJSP - Apelação Cível 109799-1 fls.1 do Acórdão "Os interesses sociais e difusos merecem proteção, elementar a exigência hoje da tutela do meio ambiente, para acautelemento de ofensas à vida, à saúde, à integridade emocional e à estética, sem que possa merecer acatamento a pretensão a que a propriedade seja o bem jurídico mais elevado, ou a possibilidade de produzir riqueza, vinculado a inafastável dever do Estado aquele de preservação do ambiente de tudo que contra ele atente, poluindo-o"