A Lei 11.977/09 instituiu principalmente o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), do Governo Federal, que se destina ao custeio de moradia à população de baixa renda, concessão de créditos facilitados, descontos nos emolumentos registrários entre outros.
Segundo Paiva [01], a regularização fundiária está ligada a esse Programa porque viabiliza a titulação da propriedade imobiliária à população pobre do país e isso vai possibilitar que sejam destinados recursos financeiros à construção de moradias nos terrenos regularizados, pois o alto custo da terra urbana é um dos grandes limitadores das ações do PMCMV.
De acordo com o artigo 46 da lei 11.997/09, a regularização fundiária consiste no conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que visam à regularização de assentamentos irregulares e à titulação de seus ocupantes, de modo a garantir o direito social à moradia, o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Acerca do tema, leciona Alfonsin (1997, p. 24):
Regularização fundiária é um processo conduzido em parceria pelo poder Público e população beneficiária, envolvendo as dimensões jurídica, física e social de uma intervenção que prioritariamente objetiva legalizar a permanência de moradores de áreas urbanas ocupadas irregularmente para fins de moradia e acessoriamente promove melhorias no ambiente urbano e na qualidade de vida do assentamento bem como incentiva o plano exercício da cidadania pela comunidade-sujeito do projeto.
Desta feita, o legislador através da Lei 11.997/09 introduziu em nosso ordenamento jurídico instrumentos céleres para regularização fundiária de assentamentos urbanos (favelas, loteamentos irregulares [02] ou clandestinos [03]). Esta constitui um avanço no sentido de simplificar o processo de regularização fundiária destas ocupações irregulares.
Na definição de Paiva, em sua literatura supracitada, a regularização fundiária prevista pela Lei n° 11.977/09, aplica-se a assentamentos irregulares, assim consideradas as ocupações inseridas em parcelamentos informais ou irregulares, localizadas em áreas urbanas públicas ou privadas, predominantemente utilizadas para fins de moradia.
Na forma do art. 47 da já mencionada Lei, pode-se concluir que a Regularização Fundiáriapode ser de duas espécies:
1) interesse social: regularização de assentamentos irregulares ocupados, predominantemente, por população de baixa renda, nos casos: em que tenham sido preenchidos os requisitos para usucapião ou concessão de uso especial para fins de moradia; de imóveis situados em ZEIS; ou de áreas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios declaradas de interesse para implantação de projetos de regularização fundiária de interesse social;
2) interesse específico: regularização fundiária na qual não está caracterizado o interesse social nos termos acima.
O presente trabalho, entretanto, objetiva o estudo apenas a Regularização Fundiária de interesse específico, pelo fato de a usucapião extrajudicial a ser tratada caber apenas nessa modalidade.
Seguindo nas lições de Paiva, os assentamentos ocupados, previstos no art. 47, apesar de mencionar apenas ‘populações de baixa renda’, a lei não menciona as dimensões de cada lote, o que não significa que nesse procedimento possam ser regularizados lotes de extensão superior a 250m2 (característicos da moradia de pessoas de baixa renda), salvo se destinados à usucapião coletiva nos termos do art. 10 do Estatuto da Cidade.
Na esteira do mesmo autor (p. 3), ZEIS – Zonas Especiais de Interesse Social – é o instrumento previsto pelo Estatuto da Cidade que permite a delimitação e destinação de determinadas áreas do Município para abrigar moradia popular, com o objetivo de implantar habitação de interesse social, é uma maneira de assegurar terras bem localizadas e providas de infraestrutura para o uso da população de baixa renda, criando uma "reserva de mercado" para habitação social. A delimitação de ZEIS é definida no Plano Diretor do Município ou em lei municipal específica. Além disso, as ZEIS determinam normas especiais de uso, ocupação, parcelamento do solo e edificação para áreas já ocupadas por assentamentos informais. Essas normas são específicas para a área que será objeto de regularização, esteja ela vazia ou ocupada.
Por fim, a Regularização poderá ocorrer em áreas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios declaradas de interesse para implantação de projetos de regularização fundiária de interesse social. Tal implantação de projetos está positivada no art. 51 e obedecerá as seguintes regras:
O processo de regularização fundiária é concebido, em primeiro lugar, para a regularização de áreas de interesse social, que deve ter início com a confecção do projeto previsto no art. 51. A documentação deve ser montada pelo proponente, seja o Poder Público ou o particular. A lei 11.977/2009 legitima a União, Estados e Municípios a dar início ao processo de regularização, assim como aos beneficiários, individual ou coletivamente considerados, e entidades civis que tenham como finalidade o desenvolvimento urbano, como cooperativas habitacionais e associações de moradores. Um único beneficiário poderá dar inicio ao processo de regularização fundiária ou reclamar seu estudo perante a própria Municipalidade, focando sempre uma situação geral, de uma região ou de um segmento populacional, não podendo postular por uma regularização singular. O projeto poderá ser instruído com planta e memorial descritivo que individualize a área regularizanda, bem como cada uma das frações da ocupação, tratadas como "lotes", devendo incluir indicação detalhada sobre as vias, praças e eventuais áreas institucionais. O art. 51, no entanto, não exige rigor neste primeiro, tanto que o pedido poderá ser feito pela forma de simples requerimento, com a localização da área, conquistada mediante a indicação do nome das vias públicas que a envolvem, e a indicação das ocupações por seus endereços. As áreas privadas podem ser obtidas do lançamento fiscal ou de medição feita pelos próprios interessados. O critério legal é voltado à instigação da regularização, afastando exigências que possam trazer maiores dificuldades. O projeto quando feito com todo o rigor e atenção aos interesses maiores da cidade, deverá apresentar solução ou sugestões sobre a sustentabilidade urbanística, social e ambiental da área, indicando a funcionalidade do local como núcleo habitacional, resolvendo ou propondo resolver questões ligadas ao adensamento populacional superveniente, mormente em termos de vias de acesso e escoamento, e a disponibilização de transporte público e locais destinados à edificação de equipamentos públicos. [04]
Após a implantação do projeto e sua aprovação pelo Poder Público (art. 53) o próximo procedimento será a lavratura de auto de demarcação Urbanística pelo órgão do Poder Público interessado em realizar a regularização fundiária (União, Estado ou Município), na forma do art. 56 da lei.
O auto de demarcação urbanística deve ser instruído com planta e memorial descritivo da área a ser regularizada, nos quais constem suas medidas perimetrais, área total, confrontantes, coordenadas preferencialmente georreferenciadas dos vértices definidores de seus limites, bem como seu número de matrícula ou transcrição e a indicação do proprietário, se houver; planta de sobreposição do imóvel demarcado com a situação da área constante no registro de imóveis; e certidão da matrícula ou transcrição da área a ser regularizada, emitida pelo registro de imóveis, ou, diante de sua inexistência, das circunscrições imobiliárias anteriormente competentes (art. 56, §1º, I e II).
Caso a demarcação urbanística abranger área pública ou com ela confrontar, o poder público deverá notificar previamente os órgãos responsáveis pela administração patrimonial dos demais entes federados. Na ausência de manifestação o poder público dará continuidade à demarcação urbanística (art. 56. § 2º e § 3º).
Após lavrado, observando as disposições legais, o auto de demarcação urbanística será encaminhado ao oficial de registro de imóveis, devendo este deverá proceder às buscas para identificação do proprietário da área a ser regularizada e de matrículas ou transcrições que a tenham por objeto, na forma do art. 57.
Depois de realizadas as buscas, o oficial do registro de imóveis deverá notificar pessoalmente o proprietário da área e, por edital, os confrontantes e eventuais interessados para, querendo, apresentarem, no prazo de 15 (quinze) dias, impugnação à averbação da demarcação urbanística (§ 1ºdo art. 57). Se o proprietário não for localizado nos endereços constantes do registro de imóveis ou naqueles fornecidos pelo poder público, o § 2º manda que a notificação do proprietário seja realizada por edital.
O edital deverá obedecer aos seguintes requisitos: ter resumo do auto de demarcação urbanística, com a descrição que permita a identificação da área a ser demarcada e seu desenho simplificado; deverá ser publicado, no prazo máximo de 60 (sessenta) dias, uma vez pela imprensa oficial e uma vez em jornal de grande circulação local; e determinará o prazo de 15 (quinze) dias para apresentação de impugnação à averbação da demarcação urbanística (art. 57, § 3º).
Após decorrido o prazo do § 3º, sem impugnação, a demarcação urbanística deverá ser averbada na matrícula da área a ser regularizada (§ 4º). E, caso não haja matrícula da qual a área seja objeto, esta deverá ser aberta com base na planta e no memorial indicados no inciso I do § 1º do art. 56.
Tal abertura de matrícula deverá obedecer ao princípio da especialidade objetiva que, segundo PAIVA, ÁLVARES, BURTET, e KOLLET (2009), torna obrigatória a descrição e a individualização do bem imóvel, com a perfeita identificação do bem se encontra na planta (localização do terreno: rua/avenida, a distância da esquina mais próxima, o quarteirão, etc.) sendo tais dados indispensáveis para a abertura da matrícula e do indicador real.
No caso de haver impugnação o oficial do registro de imóveis deverá notificar o poder público para que se manifeste no prazo de 60 (sessenta) dias. Havendo impugnação apenas em relação à parcela da área objeto do auto de demarcação urbanística, o procedimento seguirá em relação à parcela não impugnada (§ 6º e § 8º do art. 57).
Cabe ao oficial de registro imobiliário promover tentativa de acordo entre o impugnante e o poder público (§ 9º). No entanto tal tentativa tem limites, como leciona Salles (2009) que ao oficial não cabe lançar qualquer tipo de decisão ao final da instância administrativa, na qual, não resultando consenso entre as partes, franqueado estará o acesso à instância judicial, pela municipalidade, pelos demais interessados ou pelo impugnante. É o que consta no § 10, que estabelece que em não havendo acordo, a demarcação urbanística será encerrada em relação à área impugnada. Apreciação judicial não é obrigatória em não havendo acordo, apenas facultativa, porém encerra-se o procedimento.
Conforme lições de Paiva, uma vez averbado o auto de demarcação urbanística, a matrícula do imóvel fica bloqueada para outros atos que não aqueles subseqüentes ao desenvolvimento do processo de regularização fundiária de interesse social. Assim, não poderão ser objeto de registro, por exemplo, títulos relativos a outros negócios jurídicos envolvendo o imóvel constante dessa matrícula, salvo determinação judicial cautelar que interdite o processo de regularização, ou determine outra providência ao registrador.
Após a averbação do auto de demarcação urbanística, conforme exposto acima, o poder público deverá elaborar o projeto de regularização (art. 51) e submeter o parcelamento dele decorrente a registro observados os requisitos do art. 65, apresentando os documentos nele elencados, dentre os quais: certidão atualizada da matrícula do imóvel; projeto de regularização fundiária aprovado; instrumento de instituição e convenção de condomínio, se for o caso; e no caso das pessoas jurídicas relacionadas no inciso II do art. 50, certidão atualizada de seus atos constitutivos que demonstrem sua legitimidade para promover a regularização fundiária.
O registro do parcelamento resultante do projeto de regularização fundiária deverá importar na abertura de matrícula para toda a área objeto de regularização, se não houver, e na abertura de matrícula para cada uma das parcelas resultantes do projeto de regularização fundiária (art. 66). No entanto, urge ressaltar que por força do art. 36 da mesma lei há uma proibição ao remembramento de lotes que sejam destinados à construção de moradias, entretanto tal vedação vigora pelo prazo de 15 anos, contados da data da celebração do contrato.
Após o registro do parcelamento de que trata o caput, o poder público concederá título de legitimação de posse aos ocupantes cadastrados, consoante disposição do art. 58 e, uma vez registrada, constitui direito em favor do detentor da posse direta para fins de moradia, na forma do art. 59. Tal legitimação de posse, consoante parágrafo único e incisos do art. 59, será concedida aos moradores cadastrados pelo poder público, desde que estes não sejam concessionários, foreiros ou proprietários de outro imóvel urbano ou rural; não sejam beneficiários de legitimação de posse concedida anteriormente; e os lotes ou fração ideal não sejam superiores a 250m² (duzentos e cinqüenta metros quadrados).
Por fim, na forma do art. 60, o detentor do título de legitimação de posse, após 5 (cinco) anos de seu registro, poderá requerer ao oficial de registro de imóveis a conversão desse título em registro de propriedade, tendo em vista sua aquisição por usucapião, nos termos do art. 183 da Constituição Federal.
O § 1º do art. 60 elenca os seguintes documentos para requerer a conversão: certidões do cartório distribuidor demonstrando a inexistência de ações em andamento que versem sobre a posse ou a propriedade do imóvel; declaração de que não possui outro imóvel urbano ou rural; declaração de que o imóvel é utilizado para sua moradia ou de sua família; e declaração de que não teve reconhecido anteriormente o direito à usucapião de imóveis em áreas urbanas.
Todos estes documentos são para o caso de transcorrer 5 (cinco) anos do registro da legitimação de posse. No entanto, a parte inicial do art. 60 aduz: "sem prejuízo da posse anteriormente exercida". Ou seja, caso o proprietário já estava no imóvel antes do registro da legitimação de posse, poderá ser computado este lapso temporal para requerer a conversão da posse em propriedade.
Apesar de a lei silenciar a este respeito, tal lapso temporal deverá ser comprovado perante o Registrador de Imóveis. Acerca do tema leciona Paiva:
Surge, assim, a questão relativa à forma como poderá ser provada a posse qüinqüenária anterior à concessão do título de legitimação pelo Poder Público. De tal forma, apesar de a matéria não ter sido regulada pela Lei, entendemos que:
a) A prova deve ser feita, de preferência, com base em documentos, perante o Oficial do RI.
b) Se a posse só puder ser provada através de testemunhas, deverá ser produzida por meio de escritura pública de justificação de posse.
c) A prova também poderá ser produzida pelo Poder Público, com base em seus registros administrativos, que demonstrem a implementação do prazo de 5 anos.
Desta feita, passadas todas as fases acima elencadas juntando documentos exigidos, requerer-se-á ao Oficial do Registro Imobiliário a conversão do registro de legitimação de posse em usucapião extrajudicial. Um grande avanço jurídico para que, quem sabe no futuro, apareçam outras modalidades de usucapião por via extrajudicial.
BIBLIOGRAFIA
ALFONSIN, Betânia. Direito à moradia: instrumentos e experiências de regularização fundiária nas cidades brasileiras. Rio de Janeiro: Observatório de Políticas Públicas, FASE, IPPUR, 1997.
PAIVA, João Pedro Lamana. Regularização Fundiária de Acordo com a Lei n° 11.977, de 07 de Julho de 2009. Disponível em: <http://www.lamanapaiva.com.br/banco_arquivos/regularizacao_fundiaria.pdf>. Acesso em: 05.mai. 2010.
_____________________. Usucapião Extrajudicial e sua viabilidade no ordenamento jurídico brasileiro. Disponível em: < http://www.lamanapaiva.com.br/banco_arquivos/usucapiao.pdf>. Acesso em: 22.jun. 2010.
SALLES, Venício. Artigo - Usucapião administrativa - Lei 11.977, de 2009. São Paulo, 11/08/2009. Disponível em: <http://www.cnbsp.org.br/Noticias_leiamais.aspx?NewsID=45&TipoCategoria=2>. Acesso em: 13.mai.2010.
Notas
- PAIVA, João Pedro Lamana. Regularização Fundiária de Acordo com a Lei n° 11.977, de 07 de Julho de 2009. Disponível em: <http://www.lamanapaiva.com.br/banco_arquivos/regularizacao_fundiaria.pdf>. Acesso em: 05 mai. 2010.
- O loteamento irregular é feito sem aprovação da Prefeitura, em desacordo com o projeto ou sem cumprir o prazo de término das obras. O loteamento irregular não é inscrito e nem registrado no Cartório de Registro de Imóveis.
- O loteamento clandestino é feito por pessoas que não são proprietárias da área que foi loteada.
- SALLES, Venício. Artigo - Usucapião administrativa - Lei 11.977, de 2009. São Paulo, 11/08/2009. Disponível em: <http://www.cnbsp.org.br/Noticias_leiamais.aspx?NewsID=45& TipoCategoria=2>. Acesso em: 13.mai.2010.