Inicialmente, devemos invocar as lições de Hely Lopes Meirelles, acerca do princípio da legalidade, a que todo Administrador Público está obrigado a observar, nos termos do artigo 37[1], da CF/88:
"A eficácia de toda atividade administrativa está condicionada ao atendimento da Lei e do Direito. É o que diz o inc. I do parágrafo único do art. 2° da Lei 9.784/99. Com isso, fica evidente que, além da atuação conforme a lei, a legalidade significa, igualmente, a observância dos princípios administrativos. Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza. A lei para o particular significa ‘pode fazer assim’; para o administrador público significa ‘deve fazer assim’." [2]
E também de Maria Sylvia Zanella Di Pietro[3]:
"Este princípio, juntamente com o de controle da Administração pelo Poder Judiciário, nasceu com o Estado de Direito e constitui uma das principais garantias de respeito aos direitos individuais. Isto porque a lei, ao mesmo tempo em que os define, estabelece também os limites da atuação administrativa que tenha por objeto a restrição ao exercício de tais direitos em benefício da coletividade. É aqui que melhor se enquadra aquela idéia de que, na relação administrativa, a vontade da Administração Pública é a que decorre da lei."
Ab initio, destaca-se que o salário-educação é uma fonte adicional de recursos do ensino fundamental, que permite que todas as esferas da Administração Pública (Federal, Estadual e Municipal) invistam em ações e programas que qualifiquem profissionais da educação, bem como estimulem os alunos a permanecerem em sala de aula. Salienta-se que também pode ser aplicada na educação especial, desde que vinculada à educação básica.
Frisa-se que referida contribuição social, incluída pela Emenda nº 53, está prevista no artigo 212, § 5º, da Constituição Federal. Sendo que, a Lei 9.766, de 10 de dezembro de 1998, que alterou a Lei 9.424/96, em seus artigos 7º e 8º, dispõe que:
"Art. 7º. O Ministério da Educação e do Desporto fiscalizará, por intermédio do FNDE, a aplicação dos recursos provenientes do Salário-Educação, na forma do regulamento e das instruções que para este fim forem baixadas por aquela Autarquia, vedada sua destinação ao pagamento de pessoal.
Art. 8º. Os recursos do Salário Educação podem ser aplicados na educação especial, desde que vinculada ao ensino fundamental público." (Grifamos)
Ou seja, a legislação apenas veda a utilização do recurso para pagamento de pessoal, nada mencionando a respeito de restrições à destinação da verba à suplementação da alimentação escolar. Sendo que, o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, em seu manual voltado à educação, da mesma forma, apenas orienta que o salário-educação não pode ser utilizado para pagamento de pessoal, isso não significa que possa ser utilizado para qualquer outra despesa que não seja esta.
Na realidade, a utilização desta verba pelos municípios deve guardar correspondência com as demais normas aplicáveis ao caso. Diante disso, cumpre transcrevermos os esclarecimentos dados pelo próprio FNDE (Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação), ou seja, órgão responsável pela transferência das quotas:
"O salário-educação, instituído em 1964, é uma contribuição social destinada ao financiamento de programas, projetos e ações voltados para o financiamento da educação básica pública. Também pode ser aplicada na educação especial, desde que vinculada à educação básica. A contribuição social do salário-educação está prevista no artigo 212, § 5º, da Constituição Federal, regulamentada pelas leis nºs 9.424/96, 9.766/98, Decreto nº 6003/2006 e Lei nº 11.457/2007. É calculada com base na alíquota de 2,5% sobre o valor total das remunerações pagas ou creditadas pelas empresas, a qualquer título, aos segurados empregados, ressalvadas as exceções legais, e é arrecadada, fiscalizada e cobrada pela Secretaria da Receita Federal do Brasil, do Ministério da Fazenda (RFB/MF). (...) - cota estadual e municipal – correspondente a 2/3 do montante dos recursos, é creditada mensal e automaticamente em favor das secretarias de educação dos estados, do Distrito Federal e dos municípios para o financiamento de programas, projetos e ações voltados para a educação básica."
Em outras palavras, a verba deve ser utilizada em "programas, projetos e ações" da educação básica ou especial, desde que vinculada àquela. Por outro lado, determina o § 4º, do artigo 212, da Constituição Federal que:
"§ 4º - Os programas suplementares de alimentação e assistência à saúde previstos no art. 208, VII, serão financiados com recursos provenientes de contribuições sociais e outros recursos orçamentários."
Sendo que o aludido artigo 208, VII dispõe que:
"Art. 208. O dever do Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de: VII - atendimento ao educando, no ensino fundamental, através de programas suplementares de material didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde."
Ora, salário-educação é uma espécie de contribuição social, nos seguintes termos:
"Art. 1o . A CONTRIBUIÇÃO SOCIAL do Salário-Educação, a que se refere o art. 15 da Lei nº 9.424, de 24 de dezembro de 1996, obedecerá aos mesmos prazos e condições, e sujeitar-se-á às mesmas sanções administrativas ou penais e outras normas relativas às contribuições sociais e demais importâncias devidas à Seguridade Social, ressalvada a competência do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE, sobre a matéria."
Além do mais, consta no manual do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, referente à aplicação dos recursos na área da Educação:
"14.4. Salário-Educação
As cotas estaduais e municipais da arrecadação da contribuição social do salário-educação são outras receitas adicionais da Educação, distribuídas proporcionalmente ao número de alunos matriculados na educação básica nas respectivas redes públicas.
Destaque-se que, com o advento da Emenda Constitucional
Nº 53, a contribuição do salário-educação pode ser aplicada em todos os níveis da educação básica, excetuando-se despesas com pessoal."
Tais esclarecimentos feitos pela Nobre Corte de Contas Estadual só vem encorpar o que já foi mencionado anteriormente, isto é, a municipalidade poderá utilizar-se do salário-educação para programas de suplementação relacionados à alimentação e saúde, entre outros, desde que correlatos à educação básica.
Além disso, o próprio TCE-SP, conforme instruções internas, consideram regulares despesas realizadas na seara da alimentação e saúde[4] com verbas advindas do salário educação.
Por outro lado, como condição de regularidade de tais gastos, a municipalidade deverá justificar que os gastos realizados com a verba do salário-educação estão atendendo sua finalidade: estimular os alunos a permanecerem em sala de aula e qualificação dos profissionais da educação.
Isso nada mais é do que uma obrigação do Administrador Público em atender o princípio da motivação, e, conforme Maria Sylvia Zanella Di Pietro[5], em "Direito Administrativo", bem afirma: "Motivo é o pressuposto de fato e de direito que serve de fundamento ao ato administrativo."
Assim, ao motivar o ato, dentro da legalidade, o administrador afasta de si suspeitas e resistências, e cumpre o estatuído pelo artigo 37, da Magna Carta.
Por fim, para que a Prefeitura possa ter uma noção das aplicações que poderão ser feitas com a verba sub oculis, além dos casos de suplementação da alimentação e saúde na educação básica, conforme os dispositivos constitucionais, cita-se o seguinte: transporte escolar, construção, reforma e adequação de prédios escolares, capacitação de professores, aquisição de material didático-pedagógico e em equipamentos para escolas que atendam alunos da rede pública de ensino fundamental regular, de educação especial pública e de educação de jovens e adultos na modalidade presencial.
Diante de todo o exposto, podemos concluir que a Prefeitura poderá utilizar-se da sua quota do salário-educação para programas de suplementação da alimentação e saúde, entre outros, em conformidade com o artigo 212, § 4º, da Constituição Federal, desde que o projeto, programa ou ação seja correlato ao ensino básico, e cumpra com seu papel de melhorar a educação.
NOTAS
[1] "A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência..."
[2] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 32ª ed., São Paulo: Malheiros, 2006, p. 88.
[3] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 17ª ed., São Paulo: Atlas, 2004, p. 67.
[4] Nunca se esquecendo que o § 5º, do art.212, da CF/88 deve ser observado, e os recursos serem utilizados em ações, projetos e programas referentes à educação básica.
[5] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 17ª ed., São Paulo: Atlas, 2004, p. 203.