Política de renúncia de receita.

SUMÁRIO: 1. Introdução. 2. Renúncia de receita e políticas públicas de desenvolvimento. 3. Resultados da pesquisa: 3.1. Análise das renúncias de receitas em valores absolutos e relativos; 3.2. Regressões lineares entre índices das renúncias de receitas e indicadores sócio-econômicos: 3.2.1. Indicadores sociais; 3.2.2. Análise das regressões lineares: 3.2.2.1. Produto interno bruto da Paraíba; 3.2.2.2. Renda média; 3.2.2.3. População ocupada; 3.2.2.4. Grau de informalidade; 3.2.2.5. Coeficiente de Gini. Conclusões. Referências bibliográficas.

RESUMO. A desoneração tributária da atividade econômica privada pode ser efetuada através de uma política de incentivos fiscais, legalmente denominada de renúncia de receita. A renúncia de receita, quando instituída em forma de política pública, é capaz de fomentar a atividade econômica e, consequentemente, o desenvolvimento sócio-econômico. Porém, no Brasil e, em especial, na Paraíba, a política de renúncia de receita resulta em ações que quase nunca são controladas nem têm seus resultados monitorados. Dentro deste contexto, o objetivo geral da pesquisa foi analisar como a política de renúncia de receita tem afetado o desenvolvimento sócio-econômico do Estado da Paraíba. A pesquisa teórico-empírica adotou os métodos de procedimento comparativo e estatístico. Para coleta de dados a pesquisa fez uso da técnica de pesquisa bibliográfica e documental. A pesquisa mostrou que, no período de 2001 a 2006, as receitas do ICMS na Paraíba sequer apresentaram o crescimento vegetativo esperado, ou seja, proporcional ao crescimento do PIB. Mesmo assim, o Estado da Paraíba abdicou de parcela considerável de suas receitas: as renúncias do ICMS em relação ao ICMS arrecadado variaram no período entre 6,40% a 13,19%. Por outro lado, as regressões lineares efetuadas entre índices tributários e indicadores sócio-econômicos não são representativas, exceto quanto ao indicador coeficiente de Gini, que apresentou forte relação linear negativa com a variável renúncias fiscais orçadas. Por isso, é possível afirmar que inexiste no Estado da Paraíba uma política de renúncia de receita destinada ao desenvolvimento sócio-econômico local.

PALAVRAS-CHAVE: Política tributária, renúncia de receita, desenvolvimento sócio-econômico.

ABSTRACT. Tax exemption in private economic activity can be carried out through a tax incentive policy, legally known as revenue renounce. When enforced as a public policy, revenue renounce may spur economic activity and then socioeconomic development. In Brazil, however, especially in the State of Paraíba, the revenue renounce policy has resulted in actions almost never controlled without monitored results. Considering this reality, the primary aim of this research was to analyze its effect on the socioeconomic development in the State of Paraíba. Methods with comparative and statistic procedures were adopted by the theoretical-empirical research. To collect data, the study used the bibliographical and documental technique of research. The study showed that the 2001-2006 ICMS revenues in Paraíba did not even present any vegetative growth as expected, or rather, a growth proportional to that of GPD. Despite this figure, the State of Paraíba renounced a considerable part of its revenues: the ICMS renounces compared to ICMS revenues then ranged from 6,40% to13,19%. On the other hand, the linear regressions that occurred between tributary indexes and socioeconomic indicators are not significant, except for Gini coefficient indicator which presented a strong negative linear relationship with the variable fiscal budgeted renounces. Thus, we can assure that the State of Paraíba hasn’t had any revenue renounce designed for the local socioeconomic development.

KEYWORDS: Tributary policy; Revenue renounce; socioeconomic development.

1 INTRODUÇÃO

A desoneração tributária da atividade econômica privada pode ser efetuada através de uma política de incentivos fiscais, legalmente denominada de renúncia de receita. Tal política tem demandado maiores preocupações, na medida em que são evidenciadas ofensas formais e materiais à sociedade. Só em casos especiais é socialmente aceitável a concessão de benefícios fiscais: primeiro, porque cerca de 2/3 da carga tributária brasileira recaem sobre as pessoas físicas, através de tributos diretos e tributos indiretos; segundo, porque a concessão à atividade econômica privada de benefícios fiscais redunda em diminuição de disponibilidades financeiras do Estado para gastos sociais.

A desoneração tributária também demanda maiores preocupações em relação ao princípio da publicidade dos atos do Poder Público, em especial porque as informações acerca dos recursos públicos renunciados são inacessíveis à parcela considerável da sociedade. Com muito zelo, apesar da inexpressiva efetividade, a Constituição Federal de 1988 determina:

Art. 165 [...]

§ 6º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.

É interessante apontar que, via de regra, a concessão de benefícios fiscais à iniciativa econômica privada é efetuada de forma graciosa, sem qualquer contrapartida social, como a redução de preço dos bens, mercadorias e serviços, ou o aumento dos postos de trabalho. Esta conduta estatal representa, na verdade, mera transferência de recursos da sociedade para a atividade privada. Este fenômeno pode ser denominado de privatização dos tributos, ou seja, toda a coletividade contribui financeiramente com recursos individuais que serão destinados à atividade econômica privada, como se esta, por si só, não fosse capaz de gerar riquezas.

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Por outro lado, é corrente, entre aqueles que defendem a atual política de renúncia de receita, a idéia de que a diminuição da carga tributária irá redundar em incremento na arrecadação tributária, como se este milagre pudesse se operar: reduz-se a carga tributária e multiplicam-se as receitas tributárias. Essa discussão é antiga. Por exemplo, em consulta ao Conselho de Estado ^[01], datada de 26 de abril de 1867, realizada pela Comissão de Orçamento acerca da criação e aumento de impostos, o problema é colocado nos seguintes termos:

Duas são as razões em que se fundou a Comissão para propor tal redução: 1º - porque dela não é dado esperar senão aumento da Receita, por entender com artigos de consumo geral; 2º - para seguirmos o exemplo adotado em diversos países. É, porém, averiguado que a diminuição de impostos nos artigos gerais traz sempre após si aumento do produto dos mesmos impostos?

Se assim fosse, quando um imposto de 30% lançado sobre tais artigos fosse reduzido a 20%, o produto seria necessariamente maior do que no primeiro caso; se o imposto fosse ainda reduzido de 20 a 10%, o produto seria também maior que no caso de 20 e muito maior do que no de 30; reduzindo o imposto a 5, o produto dele seria necessariamente maior ainda; de modo que, admitido como verdadeiro o princípio em que se fundou a Comissão, chegar-se-ía ao estranho resultado que o imposto tocaria o seu máximo, quando a taxa se reduzisse a zero.

A partir da idéia equivocada de que a redução de tributos redunda, necessariamente, em desenvolvimento econômico e social, o discurso corrente, inclusive o oficial, propaga a idéia de que a presença do Estado na tutela de interesses sociais se torna desnecessária, posto que o desenvolvimento econômico, por si só, proporcionará condições materiais para o desenvolvimento social. É claro que uma política de renúncia de receita responsável pode aliar benefícios fiscais, desenvolvimento econômico e social. Infelizmente, a atual política de renúncia de receita, ao que tudo indica, representa mera transferência de recursos financeiros da sociedade à iniciativa privada, que associada à imprevidência fiscal do Estado (gasta-se mais do que se arrecada) resulta em uma conjuntura financeira que, mais cedo ou mais tarde, afetará diretamente a sociedade.

A renúncia de receita proporciona aos governos instrumento de fomento a setores ou atividades econômicas, cujos resultados possam ser socialmente partilhados, tais como a geração de emprego e renda ou surgimento de outras atividades econômicas secundárias. É um mecanismo que, quando manejado com responsabilidade, traz maior distribuição de renda, riqueza e desenvolvimento a regiões menos favorecidas. É evidente que a natureza da política de renúncia de receita é extrafiscal.

Tanto a natureza fiscal quanto a extrafiscal da tributação necessita ter íntima relação com o principal objetivo da atividade financeira do Estado: o de promover o bem-estar social. Será sempre prudente analisar as renúncias de receita pelo critério vantagens/desvantagens que a desoneração trará para a sociedade. Quando a política de renúncia de receita traz benefícios sociais relevantes, é imprescindível que ela seja utilizada como instrumento para a operacionalização de políticas públicas de desenvolvimento. Caso contrário, as renúncias de receita representam mero instrumento de transferência de recursos da sociedade para a atividade econômica privada.

Diante deste quadro, coloca-se, então, o seguinte problema: como a política renúncia de receita estadual tem afetado o desenvolvimento sócio-econômico do Estado da Paraíba, no recorte temporal de 2001 a 2006?

O problema da pesquisa parte de um conhecimento prévio que, ao ser confrontado com a teoria existente e a realidade concreta, se mostra incapaz de explicar as incoerências entre a política de renúncia de receita no campo de incidência do ICMS e os péssimos indicadores sócio-econômicos do Estado da Paraíba.

O presente trabalho se enquadra em dois gêneros de pesquisa: teórica e empírica. Para Demo ^[02], a pesquisa teórica se dedica "[...] a formular quadros de referência, a estudar teorias, a burilar conceitos", enquanto a pesquisa empírica está "[...] dedicada a codificar a face mensurável da realidade social".

Quanto aos métodos de procedimento, a pesquisa adotou, conforme classificação de Marconi e Lakatos ^[03], o método comparativo, para a pesquisa teórica; e o método estatístico, para a pesquisa empírica. Através do método comparativo, a pesquisa procurou explicar se, no recorte temporal de 2001 a 2006, a política de renúncia de receita foi capaz de alterar o quadro sócio-econômico do Estado da Paraíba. Dentro deste contexto, buscou-se identificar relações entre questões sócio-econômicas e o aumento das renúncias de receita no campo de incidência do ICMS, de forma a esclarecer os comportamentos convergentes ou divergentes entre política de renúncia de receita e crescimento econômico, pobreza, distribuição de renda e desigualdade social.

O método comparativo também tem a pretensão de identificar se o argumento que fundamenta a renúncia de receita é compatível com os resultados sócio-econômicos do Estado da Paraíba. Neste sentido, o discurso, inclusive o oficial, justifica o tratamento diferencial à atividade econômica com base na premissa de que o desenvolvimento econômico, por si só, é capaz de alterar a realidade social e econômica do Estado.

Por outro lado, o método estatístico, segundo Marconi e Lakatos ^[04]:

[...] significa redução de fenômenos sociológicos, políticos, econômicos etc. a termos quantitativos e a manipulação estatística, que permite comprovar as relações dos fenômenos entre si, e obter generalizações sobre sua natureza, ocorrência ou significado.

Com a devida vênia, contrariando a citação acima, não nos encanta a idéia de estabelecer relações de causa e efeito ou generalizações a partir de levantamentos meramente quantitativos. O dado numérico, por si só, não permite a compreensão de fenômenos sociais. Há que ter uma referência teórica que justifique os resultados numéricos obtidos, por isso, com muita propriedade, Demo ^[05] afirma:

Toda sensação de evidência não provém [...] do dado, mas do quadro teórico em que é colhido. Para quem estiver mal aparelhado em termos de referencial técnico ou deste falto – se isto fosse possível – qualquer dado nada diz.

A coleta de dados quantitativos, através da pesquisa documental (fontes primárias), teve fundamento em documentos e fontes estatísticas oficiais, relativos à renúncia de receita no campo de incidência do ICMS, à arrecadação do ICMS, ao PIB, à renda, à pobreza e à desigualdade social no Estado da Paraíba, disponíveis em órgãos oficiais, como Secretaria da Receita Federal (SRF), Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), Secretaria de Estado do Planejamento e Gestão (SEPLAN) e Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA).

É importante salientar que os dados oficiais carregam, em si, uma preocupação ideológica que muitas vezes falseiam a realidade. A esse respeito, Demo ^[06] afirma:

[...] o dado é muito mais um produto do que um achado. Nos dados do IBGE não está pura e simplesmente a realidade brasileira, mas uma forma de interpretá-la, certamente mais "oficial" do que real. Isto explica por que do mesmo dado se pode fazer interpretações diferentes e mesmo contraditórias.

Também é possível afirmar que dados não-oficiais padecem do mesmo mal: estão eivados de tendências ideológicas. Assim sendo, na pesquisa empírica desenvolvida neste trabalho optou-se, sempre, por indicar tendências estatísticas, nunca relações deterministas de causa e efeito.

A pesquisa empírica teve o recorte temporal relativo ao período de 2001 a 2006. O período analisado coincide, invariavelmente, com a entrada em vigor da Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, também chamada de Lei de Responsabilidade Fiscal, que dispõe, em seu art. 14, sobre a renúncia de receita dos entes federados. A escolha do recorte temporal levou também em consideração o fato de os dados primários necessitarem refletir realidades econômicas, políticas e sociais semelhantes, sem desvirtuamento dos resultados obtidos. No período, as alterações na política de renúncia de receita no campo de incidência do ICMS são claramente identificáveis. Saliente-se, também, que no período analisado o país despendeu grandes esforços ao controle inflacionário, permitindo o confronto de valores econômicos sem possíveis erros de valoração.

De forma a possibilitar a realização de regressões lineares, foram propostos para a pesquisa empírica três índices da renúncia de receita no campo de incidência do ICMS. Através das regressões lineares é possível identificar a existência ou não de relações lineares, bem como o grau de correlação e de determinação dessas relações, entre os índices das renúncias de receita no campo de incidência do ICMS e os dados sócio-econômicos da Paraíba. Os índices da renúncia de receita no campo de incidência do ICMS estão explicitados no quadro abaixo.

Onde,

ICMS é montante de ICMS arrecadado no Estado da Paraíba,

PIB é o produto interno bruto do Estado da Paraíba,

RF ICMS é o total de renúncias de receita no campo de incidência do ICMS.

2 RENÚNCIA RECEITA E POLÍTICAS PÚBLICAS DE DESENVOLVIMENTO

A renúncia de receita, quando instituída em forma de política pública, é capaz de fomentar setores e atividades que trazem consigo desenvolvimento econômico e social. Porém, no Brasil e, em especial, na Paraíba, a política de renúncia de receita resulta em ações que quase nunca são controladas nem tem seus resultados aferidos. É prática corrente dos gestores públicos divulgarem as vantagens que a renúncia de receita proporciona à sociedade, porém as ferramentas para avaliação, controle e programação não são conhecidas pela sociedade.

Embora a Constituição Federal e as normas infraconstitucionais disponham a respeito da avaliação da efetividade e da eficácia na renúncia de receita, os instrumentos de controle são insuficientes, sendo uma tarefa árdua conhecer os montantes renunciados, os beneficiários diretos das renúncias e os objetivos do planejamento estatal.

Sobre a renúncia de receita, expressamente a Lei de Responsabilidade Fiscal previu:

Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:

I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;

II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

§ 1º A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.

[...]

A política de renúncia de receita deve ser utilizada com a devida previdência sócio-econômica. Sobre os gestores públicos recaem as responsabilidades de planejar as políticas públicas de forma coerente e eficaz, observando sempre a máxima proficiência na relação entre gastos indiretos e ganhos sócio-econômicos. A desoneração tributária é uma mera atividade instrumental que pode proporcionar o crescimento sócio-econômico de regiões, de atividades ou setores econômicos que dificilmente teriam a potencialidade de se desenvolver devido a questões outras, tais como mão-de-obra desqualificada, distanciamento dos mercados consumidores, ausência de infra-estrutura, dentre outras. Nestas situações, exige-se a atuação estatal com a finalidade de fomentar a atividade econômica privada. Contudo, os resultados concretos indicam que o modelo atual de renúncia de receita não se apresenta como capaz de alterar a realidade sócio-econômica. Os resultados obtidos, apesar de restritos a Paraíba, representam muito bem a realidade dos Estados-membros da federação.