"A grande força da democracia é confessar-se falível de imperfeição e impureza, o que não acontece com os sistemas totalitários, que se autopromovem em perfeitos e oniscientes para que sejam irresponsáveis e onipotentes."
(Ulysses Guimarães)
As eleições estão se aproximando. Escândalos eleitorais ocupam os noticiários da imprensa que passa a exercer papel importante na modalidade investigativa, um canal essencial de denúncias em prol dos interesses nobres da sociedade.
Nessa época surgem as dúvidas e questionamentos jurídicos sobre a atribuição legal acerca da apuração dos crimes eleitorais.
Quando praticada em tese uma infração penal, cabe ao Estado a função de apurar autoria e materialidade do delito. A regra geral investigativa é da polícia civil dos estados federados.
Assim, percebe-se que o artigo 144 da CF/88 estabelece a atribuição das polícias, com regras claras e objetivas.
Assim, para entendimento do tema, é importante definir a função das polícias, a começar pela posição vinculante em razão da justiça especial ou especializada.
Num raciocínio simplista, pode-se afirmar que a justiça especial é formada pela Militar, Eleitoral e Trabalhista.
O direito penal militar é estabelecido pelo código penal militar e código de processo penal militar. Os crimes militares são aqueles definidos no artigo 9º do Decreto-Lei 1001/69, que define os crimes militares, julgados pela justiça castrense na forma do Decreto-Lei 1002/69.
Os crimes eleitorais são julgados pela Justiça Eleitoral, conforme define o Código Eleitoral.
Resta a justiça trabalhista, mas esta não possui competência em matéria criminal.
Agora ficou muito fácil. Mas não é tão simples assim.
A polícia judiciária é formada pela Polícia Federal e pelas Polícias dos estados. A Polícia Federal tem suas atribuições privativas firmadas no artigo 144, § 1º da CF/88, in verbis:
§ 1º A polícia federal, instituída por lei como órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se a:
I - apurar infrações penais contra a ordem política e social ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e empresas públicas, assim como outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme, segundo se dispuser em lei;
II - prevenir e reprimir o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o descaminho, sem prejuízo da ação fazendária e de outros órgãos públicos nas respectivas áreas de competência;
III - exercer as funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras;
IV - exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União. (destaque nosso).
No entanto, a Polícia Federal tenta fundamentar a transferência de sua atribuição legal para apurar crimes eleitorais à Polícia Estadual, notadamente nos fatos ocorridos em locais longínquos, no que está expresso no artigo 2º da Resolução nº 22.736, de 28/08/2006, do Tribunal Superior Eleitoral, que define atuação supletiva da Polícia Civil nos locais de infração em que não exista órgão dela.
Art. 2º - A Polícia Federal exercerá, com prioridade sobre suas atribuições regulares, a função de polícia judiciária em matéria eleitoral, limitada às instruções e requisições do Tribunal Superior Eleitoral, dos Tribunais Regionais ou dos Juízes Eleitorais ( Res. TSE nº 8.906, de 05/11/1970 e art. 94, parágrafo 3º, da lei 9.504/97).
Parágrafo único – Quando no local da infração não existir órgãos da Polícia Federal, a Polícia Estadual terá atuação supletiva ( Res. TSE nº 11.494, de 08/10/1982 e 439 de 15/05/2003.
Em primoroso e lúcido parecer, o festejado jurista Dr. Washington de Souza Filho, Delegado de Polícia Civil em Minas Gerais, assim se posicionou:
(...) "assim entedemos ser atribuição da Polícia Federal instaurar, presidir e determinar diligências a serem realizadas para a total apuração de crimes eleitorais, obedecendo desta a Constituição Federal.
A Polícia Estadual deverá atuar de forma supletiva à Polícia Federal sempre que instada a realizar diligências determinadas pelo Órgão Federal. Compreender tal questão de forma diversa seria atentar contra dispositivos constitucionais expressos o que nos conduzirá ao caminho sem volta da nulidade e usurpação de função.
É sabedor que os órgãos que atuam na fase pré-processual de crimes eleitorais, Minsitério Público Eleitoral Estadual e Poder Judiciário Estadual, percebem remuneração adicional para exercerem atividades extraordinárias à sua competência. Este pagamento por serviços extras não foi estendido aos Órgãos de Segurança Pública Estadual, justamente devido ao fato destes apenas cooperarem de forma supletiva com diligências a serem realizadas nas localidades onde não haja sede da Polícia Federal. Se quisesse o legislador pátrio que assim não fosse atuaria de forma dieversa, concedendo a presidência e a consequente remuneração aos membros da Polícia Civil" (...)
Assiste razão ao culto jurista, eis que colaborar de forma supletiva é ser coadjuvante no espetáculo jurídico daquele que exerce com prioridade as suas funções de polícia judiciária em matéria eleitoral, no caso a Polícia Federal.
Numa classificação morfossintática, a expressão supletiva é um adjetivo que significa próprio para suprir. Supletiva é derivação de suplente, todo aquele que, eventualmente, substitui a outrem no desempenho de uma função (Novo Dicionário Jurídico Brasileiro, José Náufel, Editora Ícone, volume 3, página 825).
Colaborar e atuar de forma supletiva não é substituir. Quando a Polícia Civil atua de forma supletiva ela não assume com prioridade as funções da Polícia Federal, apenas auxilia com a realização de diligências adevisas.
Ainda assim, há quem entenda que ação supletiva indica a ação de apoio à Polícia Federal para o exercício de sua atribuição legal, e certamente o TSE não teve intenção de impor uma determinação de atuação substitutiva da Polícia Federal. Se existe a jurisdição penal eleitoral, que é matéria federal, logo por interpretação lógico-dedutiva, ela deve ser exercida pela Polícia Federal. Entender de outra forma é exercer contorcionismo exegético ou desídia declarada.
Outro argumento acertado é que não está certo que a norma administrativa do TSE tenha a pretendida força de lei, para repassar à Polícia Civil Estadual a atribuição definida constitucionalmente à Polícia Federal. Isso seria um flagrante desrespeito ao princípio da separação de funções e ofensa grave ao dispositivo do artigo 2º da Constituição Federal, que apregoa a independência e harmonia entre os poderes.
Noutro rastro diferente de tudo aqui tratado, existe a posição de que a Polícia Judiciária, tanto a Federal quanto a Estadual, deveria ficar bem longe do processo eleitoral, porque o código eleitoral é da década de 60, e a polícia não era tão civilizada como nos dias hodiernos. Para manter a imparcilidade, deveria ficar longe de tudo, no mínimo 100 metros dos locais de votação, artigo 141 c/c artigo 238, do Código Eleitoral.
Art. 238. É proibida, durante o ato eleitoral, a presença de força pública no edifício em que funcionar mesa receptora, ou nas imediações, observado o disposto no Art. 141.
"Art. 141. A força armada conservar-se-á a cem metros da seção eleitoral e não poderá aproximar-se do lugar da votação, ou dele penetrar, sem ordem do presidente da mesa".
Os fundamentos teóricos dessa posição se baseiam em pelo menos cinco dispositivos da legislação eleitoral.
Vamos lá: o primeiro comando normativo se refere ao artigo 356 e seguintes do CE, que determina a todos os cidadãos que tiverem conhecimento de infração penal eleiroral comunicar ao Juiz Eleitoral, diretamente, que deverá tomar as providências legais pertinentes, não havendo qualquer referência à atuação da Autoridade Policial.
Art. 356. Todo cidadão que tiver conhecimento de infração penal deste Código deverá comunicá-la ao juiz eleitoral da zona onde a mesma se verificou.
§ 1º Quando a comunicação for verbal, mandará a autoridade judicial reduzi-la a termo, assinado pelo apresentante e por duas testemunhas, e a remeterá ao órgão do Ministério Público local, que procederá na forma deste Código.
§ 2º Se o Ministério Público julgar necessários maiores esclarecimentos e documentos complementares ou outros elementos de convicção, deverá requisitá-los diretamente de quaisquer autoridades ou funcionários que possam fornecê-los.
O artigo 19 da Lei Complementar 64/90 atribuiu competência a diversos órgãos judiciais para a apuração dos crimes eleitorais e punição decorrente.
Art. 19. As transgressões pertinentes à origem de valores pecuniários, abuso do poder econômico ou político, em detrimento da liberdade de voto, serão apuradas mediante investigações jurisdicionais realizadas pelo Corregedor-Geral e Corregedores Regionais Eleitorais.
Parágrafo único. A apuração e a punição das transgressões mencionadas no caput deste artigo terão o objetivo de proteger a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico ou do abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração direta, indireta e fundacional da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
O Código Eleitoral no seu artigo 237, § 3º, confere atribuição ao Corregedor Geral ou Regional, para proceder ou determinar investigações nos casos referidos. Assim, ou ele apura ou manda seus subordinados, juízes eleitorais, apurar as denúncias de crimes eleitorais. Aqui estaremos diante do poder de mando hieráquico, que deduz subordinação hierárquica. Não existe hierarquia entre o Juiz Eleitoral, que é Poder Judiciário, e a Polícia, que é Poder Executivo. Acredito mesmo que a única hierarquia é salarial, uns ganham 30 mil reais para exercer suas funções na Justiça Eleitoral e outros ganham apenas serviços e determinações ilegais em função de sua subserviência.
A norma eleitoral ainda exclui a participação da Polícia ao afirmar que o CPP é aplicável como norma supletiva apenas no processo e julgamento dos crimes eleitorais (art. 364 do CE), e como as funções da Polícia Civil são respaldadas na fase pré-processual (artigo 4º usque 23 do CPP). Logo, falece respaldo e amparo legal a qualquer requisição do Poder Judiciário à Polícia Civil, mesmo porque a instituição policial civil não pode cumprir determinações ilegais.
Art. 364. No processo e julgamento dos crimes eleitorais e dos comuns que lhes forem conexos, assim como nos recursos e na execução, que lhes digam respeito, aplicar-se-á, como lei subsidiária ou supletiva, o Código de Processo Penal.
Finalizando este entendimento, é relevante ressaltar que a única referência à Polícia judiciária nos crimes eleitorais está no artigo 81, § 2º, da Lei 9.100/95, que inclui entre diversos outros órgãos a responsabilidade para auxiliar a justiça eleitoral. Aqui é importante comentar que a função supletiva de auxiliar não substitui a função da responsabilidade para apurar, que é da Polícia Federal. A Polícia Civil pode perfeitamente auxiliar com seu banco de dados, com seu emprego de recursos humanos, e com seus agentes na função preventiva e repressiva das agressões ao direito eleitoral.
Art. 81, § 2º Para a apuração dos delitos eleitorais, auxiliarão a Justiça Eleitoral, além das polícias judiciárias, os órgãos da receita federal, estadual e municipal, bem como os tribunais e órgãos de contas, tendo os feitos eleitorais prioridade sobre os demais.
Em síntese, tem a Polícia Civil tão-somente a função de coibir as práticas eleitorais criminosas no seu dever de prender em flagrante aquele que for encontrado cometendo um delito, podendo qualquer do povo atuar facultativamente, mas agindo a Polícia de forma supletiva e não substitutiva às funções do Juiz Eleitoral ou da Polícia Federal. A prisão aqui citada não se refere ao formalismo expresso no artigo 301 e ss. do CPP, mas apenas a condução dos infratores à presença dos órgãos legitimados.
Pensar diferente é querer atribuir crime de usurpação de função pública (artigo 328 do CP) aos agentes da Polícia Civil dos estados, mesmo porque a jurisdição penal eleitoral é papel do judiciário federal, e os membros do Judiciário e do Ministério Público estaduais, quando acionados, são bem remunerados e os cargos acirradamente disputados.
Para consolidar a posição de que a função de apurar crimes eleitorais é da Polícia Federal, com exclusividade, está assentado no projeto de lei 6493/2009, enviado recentemente ao Congresso Nacional, que dispõe sobre o funcionamento da Polícia Federal, com a seguinte redação:
Art. 1º A Polícia Federal, órgão permanente, estruturado em carreira, organizado e mantido pela União, essencial à segurança pública, integrante da estrutura básica do Ministério da Justiça, destina-se a:
XII - reprimir e apurar crimes políticos e eleitorais;
XIII - exercer as funções de polícia judiciária eleitoral.
Por derradeiro, reafirma-se que atuação das Policiais Civis dos Estados na apuração de crimes eleitorais é tão-somente supletiva e auxiliar, mas não substitutiva, atividade adesiva e necessária para consolidar o estado democrático de direito, a cidadania política e os ideais da democracia. E, como dizia o Papa João Paulo II, "a democracia precisa da virtude, se não quiser ir contra tudo o que pretende defender e estimular."