Introdução:
O presente artigo visa à sistematização do papel do gestor de recursos públicos em relação ao controle da gestão, diferenciando a sua atuação da atuação do Controle Interno e Externo, confrontando essas situações com o ordenamento jurídico pátrio e ressaltando visões e peculiaridades no desempenho do aqui chamado Controle Primário.
Essa discussão, frente a crescente complexidade das funções estatais e o robustecimento dos órgãos de Controle Interno no âmbito dos entes federados, permite fazer luz sobre as questões que envolvem a atuação das entidades públicas da Administração Direta e Indireta no escopo do controle dos recursos públicos, detalhando amiúde questões próprias da realidade da gestão pública nacional, buscando fortalecer a gestão eficaz e eficiente, para a prestação de um serviço público de qualidade para o Estado.
1.Controle- Definições, papéis, níveis e atores
A questão do controle ultrapassa as fronteiras da ciência jurídica. A palavra controle é originária da palavra rotulum, que era a relação de contribuintes que teriam seus impostos cobrados. Palavra historicamente ligada às finanças (CASTRO, 2009), controlar tem sua origem como uma atuação própria das ciências contábeis, ligada à idéia de verificar o atendimento de um padrão. Essa ideia saiu do campo financeiro quando Taylor [01], pioneiro da administração científica, enquadrou o controle como uma das funções da administração (CASTRO, 2009), sendo esta função integrada a todas as atividades que envolvam a gestão.
No campo do direito, os juristas consagrados do Direito Administrativo entendem que a finalidade do "controle é a de assegurar que a administração atue em consonância com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico" (PIETRO, 2006, p. 693), uma visão de estrita legalidade dessa questão. No paradigma da Constituição Federal de 1988, o controle é uma função estatal que envolve ações de um poder sobre o outro e de um poder sobre ele mesmo, na busca do equilíbrio.
Celso Antônio Bandeira de Mello entende esse controle de forma ampliada:
Tomando-se como "poder político" o poder exercido pelo Estado- poder este, que, no Estado de Direito, substancia-se nas competências públicas e por elas está delimitado-, entender-se-á como controle do "poder político" qualquer mecanismo através do qual o exercício das competências públicas seja fiscalizado, contido e, em caso de extravasamento, reprimido, responsabilizando-se quem nele haja estado incurso (1995, p.59).
Que aponta a necessidade de mecanismos de contenção de excessos, que exorbitam as finalidades descritas em Lei, como característica do Estado de Direito. Mas, quem pode controlar um poder? Só outro poder...
Essa idéia de, dentro do mesmo aparelho estatal, uma parcela controlar a outra e elas se controlarem mutuamente, vem de longa data. A compreensão de se ter mecanismos para frear o poder dos dominantes remonta a Grécia antiga, de Aristóteles, quando diz:
Se alguma facção ou classe do Estado assume demasiada ascendência, o remédio é confiar sempre ao partido contrário os cargos e os empregos, opor as pessoas distintas à massa e os pobres aos ricos, misturar com os ricos a multidão dos indigentes ou fortalecer o partido médio para romper os projetos sediciosos da desigualdade (2010, p.161).
Também na Inglaterra medieval, em 1215 os barões obrigaram o Rei "João Sem Terra" a assinar a Carta Magna (CASTRO, 2009), como uma forma de limitação aos seus poderes, imposta pela elite. Essas limitações se prendiam a questões entre grupos das classes dominantes e não necessariamente tinham o propósito de inibir o poder real para atender as classes mais populares, as mesmas classes que o Monarca da revolução francesa ordenou que substituíssem o pão por brioches.
Entretanto, o modelo tri-partite de poderes previsto na Constituição Federal, no modelo de pesos e contrapesos [02], foi herdado das idéias de Montesquieu, apresentadas no seu livro "O espírito das leis", de 1748, que divide o poder por vários órgãos, com preocupação de defesa da liberdade do indivíduo (CASTRO, 2009). No Brasil, a exceção do Poder Moderador existente durante a monarquia, as nossas constituições republicanas observaram o princípio dos três poderes, harmônicos e independentes.
Montesquieu conclui que só o poder freia o poder, demonstrando que as forças devem se equilibrar no Estado, pois:
Tampouco existe liberdade se o poder de julgar não for separado do poder legislativo e do executivo. Se estivesse unido ao poder legislativo, o poder sobre a vida e a liberdade dos cidadãos seria arbitrário, pois o juiz seria legislador. Se estivesse unido ao poder executivo, o juiz poderia ter a força de um opressor (MONTESQUIEU, 2006, p.166).
Na incessante busca de equilíbrio entre as forças com funções independentes, surge a função de controle na dinâmica estatal. Caminhou o ordenamento jurídico ocidental moderno, em que existem competências de um órgão para fiscalizar o outro e vice-versa, em um paradigma de forças em constante oposição.
Em um nível mais específico, para José dos Santos Carvalho Filho, controle da Administração Pública é
O conjunto de mecanismos jurídicos e administrativos por meio dos quais se exerce o poder de fiscalização e de revisão da atividade administrativa em qualquer das esferas de poder (2007, p.808)
De forma a apresentar as múltiplas dimensões do controle, envolvendo não só a questão de um poder sobre o outro, mas interações dentro do próprio poder e até da mesma unidade organizacional, em todos os níveis, como forma de garantia de que a estrutura estatal caminha para os objetivos a ela determinados pelos normativos legais, no já citado equilíbrio.
Assim, o controle é uma questão inerente ao estado democrático, onde tudo tem limites, sendo uma característica dos países déspotas a ausência de mecanismos de controle do soberano (MARTINS, 2007). Nesse artigo, em especial, nos prenderemos ao controle afeto a gestão, envolvido na avaliação da condução da Administração Pública frente aos recursos a ela alocados no orçamento. Obviamente, faz-se impossível isolar esse controle de outras formas, entre os elementos do aparato estatal, mas de um modo geral esse controle é exercido por atores específicos, o que facilita o estudo em tela.
1.1.Controle Externo
As definições de Controle Externo situam-se sempre no sentido de que o órgãos fiscalizadores localizem-se estruturalmente em administração ou poder diverso do fiscalizado, como em Carvalho Filho (2007), Pietro (2006) e Chaves (2007). O texto da Constituição Federal, no Art. 70, ressalta a preponderância de um poder colegiado na fiscalização dos outros, quando diz:
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Onde nota-se que esse Controle Externo se pauta por um princípio de máxima representatividade, quando é outorgado a um poder colegiado. Pauta-se também pela alteridade, por ser atribuído a órgão de fora da estrutura fiscalizada. Essas características visam dotar esses controles ditos horizontais (CASTRO, 2009) de um grau de autonomia e independência no desempenho de suas funções, dentro da idéia de pesos e contrapesos já apresentada.
A gestão dos recursos públicos é um ponto crítico do sistema governamental e reveste-se de grande relevância para o sucesso das missões atribuídas ao Estado, tanto que seu controle se dá por uma estrutura com condições de isenção que permitam verificar a gestão da coisa pública. Mas não é só isso! Para auxiliar tecnicamente essa tarefa do Poder Legislativo, existe uma estrutura com características judicantes e competências exclusivas, dispondo de um corpo técnico próprio, de forma a garantir um controle mais eficiente das contas públicas.
Essa função de julgamento das contas dos administradores públicos é desempenhada no âmbito da União pelo Tribunal de Contas da União e no âmbitos dos estados e municípios pelos TCE/TCM [03]. Esses tribunais também são órgãos colegiados e pelo seu posicionamento na legislação e na doutrina, possuem autonomia para a execução de suas funções de controle.
1.2.Controle Social
Outra interação com vistas a fiscalizar a atuação estatal, também no plano horizontal, é o chamado Controle Social. A categoria Controle Social utilizada nesse estudo é bem diferente do conceito Durkheimiano [04] que se referia ao controle da conduta dos indivíduos pelos elementos de seu convívio, fenômeno muito comum nas cidades com poucos habitantes (CARVALHO, 1995).
O Controle Social aqui referendado é o controle da ação estatal pela via democrática. É uma forma de se inverter a lógica de olhar o problema do Estado do ponto de vista do governante, para ver o governo da ótica do indivíduo (BOBBIO, 1987). O Controle Social surge como instância extra-eleitoral de participação popular e garantia de direitos do cidadão, no exercício da Accountability [05].
Alguns autores ligados a produção científica no campo da Política Social se detiveram a definir o controle social, tal como Raicheilis (2000) apud Correia (2008, p. 119):
(...) um dos elementos constitutivos da estratégia política da esfera pública. Ele (Controle Social) implica no acesso aos processos que informam decisões da sociedade política, que devem viabilizar a participação da sociedade civil organizada na formulação e na revisão das regras que conduzem as negociações e arbitragens sobre os interesses em jogo, além da fiscalização daquelas decisões, segundo critérios pactuados.
Ou ainda Bravo (2002) apud Correia (2008, p. 120):
Participação da população na elaboração, implementação e fiscalização das políticas sociais (...). Inscreve o controle social dentro do processo de democratização do Estado via participação na gestão de políticas públicas, e consideram os Conselhos como espaços de tensão entre interesses contraditórios.
Todos esses conceitos referem-se a formas participativas de ação da sociedade, organizada ou não, no controle e no acompanhamento das políticas públicas, desde a sua formulação até a sua implementação. Essa prática ganhou força com o fim do governo militar e redemocratização da sociedade, sendo materializada principalmente pela estrutura colegiada dos conselhos [06], como instância de participação popular na vida pública mais vulgarizada.
Nos aspectos presentes na legislação, além dos conselhos definidos em normas próprias, pouco existe positivado nesse sentido. A Lei Complementar n° 101/2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), estabelece na recente alteração dada pela Lei Capiberibe [07], que a transparência será assegurada por:
Art. 48, I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos
E a Constituição Federal trata dessa questão, ainda que indiretamente, quando diz:
Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:
I - plebiscito;
II - referendo;
III - iniciativa popular.
No que tange às políticas sociais, apenas na política de assistência a Carta Magna aborda a questão, quando:
Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes:
(...) II - participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis.
Entretanto, como demonstrado nas citações, a parte que trata da soberania popular, apresenta esta questão de forma pontual, estática, presente apenas em momentos de escolhas coletivas, não adentrando na questão da participação permanente e organizada, na tentativa de estabelecer regras, deveres e prerrogativas. Prioriza-se a democracia representativa em detrimento da democracia participativa.
O Controle Social, pelos avanços desse período democrático, passa a ser uma componente cada vez mais presente nos processos de gestão da coisa pública, atuando em situações pontuais previstas em Lei ou ainda, na forma de conselhos, como instâncias de fiscalização, acompanhamento e participação, naturalmente deficientes nos aspectos técnicos, mas legítimas para a defesa dos interesses dos cidadãos.
O grande desafio é o avanço da legitimação de instrumentos criados para o exercício do Controle Social (BREDER, 2006), na participação ativa, o que esbarra em questões intrínsecas da nossa sociedade, permeada ainda de patrimonialismo [08] e de clientelismo [09], e de um distanciamento das massas da gestão pública. Esse controle, pouco técnico, mas extremamente presente , ainda tem muito a caminhar em um país com curtos períodos de democracia, como o Brasil.
1.3. Controle Interno
De forma propositada, o Controle Interno foi apresentado em último lugar, de modo a melhor relacioná-lo ao conceito de Controle Primário, fundante nesse texto. No que tange ao Controle Interno, referimo-nos ao Sistema de Controle Interno apresentado no Art. 74 da Carta da República, no âmbito de cada poder e que no caso do Poder Executivo, é regrado pelo Título V da Lei nº 10.180/2001 e pelo Decreto nº 3.591/2000 , tendo a Controladoria-Geral da União como órgão central do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal.
Conforme cita Slomski (2009), dados históricos da Índia entre os séculos XVI e VI a . c. indicam que o soberano deve tomar interesse diário pela realização das obras, inspecionando-as. Segundo o autor, ainda, consta que na Pérsia, atual Irã, seis séculos antes de Cristo, o soberano tinha magistrados especiais que fiscalizavam os prefeitos (Sátrapas) sob seu poder. Esses dados já indicam a antiguidade de estruturas próprias do Poder para a sua própria fiscalização.
Esse Controle Interno tem como função precípua a atividade de fiscalização, de forma similar ao Controle Externo (COELHO, 2007), por força do Art. 70 da Constituição Federal. Por força do Art. 74, ele tem entre outras finalidades, como a de apoiar o Controle Externo, tendo inclusive que informá-lo de irregularidades detectadas, além de realizar a avaliação dos programas de governo.
Essa estrutura de Controle Interno efetua uma fiscalização mais próxima, mais cotidiana, em colaboração (e não superposição) com o Controle Externo ou com o Controle Social, os ditos controles horizontais. O Controle Interno teve seus avanços em momentos de grandes escândalos na gestão e de grande repercussão no cenário nacional (CASTRO, 2009), mas também avança como uma necessidade oriunda da complexidade crescente do aparelho estatal, das demandas da sociedade por transparência e pela crescente descentralização de recursos para estados, municípios e organizações do terceiro setor, pelo novo desenho da repartição de competências da Constituição de 1988.
Alguns autores como Castro (2009) e Piscitelli (1988) efetuam comparações do Controle Interno com a Auditoria Interna prevista na NBC T 12 – Auditoria Interna, mostrando que essa estrutura funciona como um "controle gerencial para a alta administração" (CASTRO, 2009, p. 162), assessorando a alta administração no desempenho de suas funções.
Nesse sentido, podemos acrescentar que o papel do Controle Interno ou do "Sistema de Controle Interno", estampado nos Arts. 70/74 da Constituição Federal é muito mais amplo, envolvendo a avaliação da execução do orçamento, a avaliação de conformidade e a fiscalização da gestão. Além disso, o Controle Interno no escopo federal recebe diversas atribuições pela legislação infra-constitucional, como a Instrução Normativa SFC nº 01, de 06 de abril de 2001.
Como se vê, esse Sistema de Controle Interno, cotidianamente tratado por Controle Interno, é uma estrutura interna ao poder fiscalizado, mas alheia ao gestor, com atribuições específicas e previstas nas normas vigentes. Possui atribuições fiscalizatórias similares ao Controle Externo, embora não tenha poder sancionador e cogente. Constituem uma ferramenta institucional do governante para garantir, com razoável certeza, que a estrutura do poder irá atingir as suas finalidades, regidas pelas políticas e pelas Leis. Além disso, permite avaliações na busca de correções de rumo, como fonte de informação da alta administração e apoia o controle externo na sua missão institucional, servindo de interlocutor nas questões comuns, junto aos Tribunais de Contas.
O Controle Interno não é uma consultoria ao gestor. Ele anda junto ao gestor, mas ele é cobrado no sentido de acompanhar das ações desse gestor, fiscalizando-o, o que exige uma certa dose de alteridade e independência. Cabe ao Controle Interno promover a cultura do controle no Poder, respondendo tematicamente sobre assuntos afins, como no processo de prestação de contas.
Pode-se acrescentar que o Controle Interno é aquele que se faz presente, no acompanhamento cotidiano, por vezes repetitivo e insistente, formado de um corpo técnico que permita ao dirigente avaliar a sua gestão e fiscalizá-la. A atividade pública é crescentemente complexa e o seu controle demanda pessoal preparado, para opinar sobre as questões que se apresentam, assim como para permitir a devida apuração de situações cominadas, para fornecer a sociedade a transparência adequada.
Esse controle, organizado e interna corporis, é um instrumento de combate a corrupção, ação de interesse dos governos. No Brasil, além das questões da impunidade e da morosidade processual, a corrupção, pública e privada, é detectada pela delação de parentes ou prejudicados e não pela ação sistemática de controle (KANITZ, 1999). A ação do controle inibe a corrupção a partir do momento que a fiscalização tem uma função pedagógica, de inibir desvios.
No que tange ao Controle Interno como um óbice a eficiência, já se apresentou o controle apenas pelo seu viés burocrático, como entrave e como fim da administração em si mesmo, sugerindo-se apenas a fiscalização sobre os resultados (BRASIL, 1995). Não são excludentes o controle e a administração voltada ao cidadão. O controle local e direto pelos cidadãos depende de estruturas técnicas, a serviço do Estado, como ferramentas de garantia desses direitos do cidadão. A gestão pública é complexa pela sua natureza. A questão não se resume simplesmente em fazer-se controles a priori ou a posteriori e sim em fazer-se um controle inteligente, baseado em riscos, atuando quando preciso antes, durante e depois.
As mazelas do controle adjetivado- burocrático- não se atribuem ao controle, como função estatal, jurídica e administrativa. Abandonar processos para se prender apenas a resultados, no que tange a gestão pública, pode implicar lesões a direitos pela falta de isonomia, pelos favorecimentos, além de questões que envolvem a economicidade, pela instalação de processos de difícil reversão, com uma demora excessiva de ressarcimento ao Erário, como pode ser observado nos grandes esquemas que são debelados.
O Controle Interno, como estrutura especializada do próprio poder, vem ao encontro da necessidade dos titulares do poder e pela força da Carta Magna, ainda que tenha atribuições que são idênticas ao do Controle Externo, como a fiscalização da gestão.
Estudos (ALVES, 2009) indicam que muitos dessas ações ocorrem em complementaridade, mas um outro número ocorre em duplicidade, principalmente no escopo específico da atribuição de fiscalização.
Que as atividades dessas duas estruturas- espelhadas no Plano federal pelo Tribunal de Contas da União e pela Controladoria-Geral da União (Executivo)-, devem ser coordenadas, evitando lacunas, superdosagens e redundâncias (ALVES, 2009), isso é um fato, de modo a evitar retrabalhos e desperdícios.
O que ocorre é que estes órgãos, Controle Interno e Externo, seguem propósitos amplos similares, em contextos diferentes. O TCU, além de julgar as contas dos administradores- competência exclusiva- atua no controle, por força dos "pesos e contrapesos", de forma independente e colegiada, sobre outros poderes distintos.
O Controle Interno é um mecanismo do governante, especializado, com a alteridade que lhe é necessária, para que por ele próprio, no sentido da auto-tutela, apure as denúncias, fiscalize e avalie seus programas, pois a ele interessa o ônus político de uma boa gestão, o que demanda instrumentos institucionais, até para fornecer uma resposta adequada à sociedade.
Grande parte dos problemas que afetam interesses difusos e coletivos, como são os da gestão de recursos públicos, poderiam ser resolvidos em um primeiro momento pelo próprio governo, pela via administrativa, sem a necessidade de onerar e recorrer ao Ministério Público, ao Legislativo ou ao Judiciário, instâncias que seriam acionadas para questões mais complexas ou pela inação do Governo.
O Controle Interno funcionaria então como uma instância forte e organizada do Governo para garantia de direitos, já que nenhum governante é onisciente.
Os estudos de Capelletti & Garth (1988) indicam que as ações governamentais em prol de interesses difusos e coletivos são melhores atendidos pela pressão de grupos do que pela ação de indivíduos. Partindo desse princípio, interessa ao governo ter um mecanismo de atender as pressões de grupos, sejam da sociedade organizada, seja de instituições voltadas a esse fim (Ministério Público, Tribunal de Contas), não na negociação de direitos, mas como um mecanismo democrático de apurar irregularidades, de fiscalização sistemática, sem precisar ser permanentemente instado por outros poderes.
Ao contrário de organizações empresariais, as organizações estatais apresentam peculiaridades que podem, em uma visão inicial, denotar excesso de atores, como a questão da independência dos poderes, onde um julga, outro legisla e outro executa. Entretanto, essa peculiaridade se deve a questão do poder no setor público, o que ocorre de forma diversa de uma organização privada voltada ao lucro e ao crescimento de seus acionistas.
Entendida a necessidade de um Controle Interno organizado, como mecanismo do governo de atuação nas questões da categoria controle, existe a necessidade que a questão do "controle" se faça presente de forma mais próxima da gestão.
Além dos controles enumerados, entendeu-se nesse artigo a necessidade de segregar um conceito de controle já existente nos autores, em uma abordagem diferente. Uma abordagem, que valorize e que o promova na gestão, avessa ao controle, visto apenas como uma coisa burocrática e que atrapalha o gestor.
Como a doutrina e a legislação referem-se a "Controles internos" ou "Controle interno administrativo" quanto ao controle efetuado no nível do próprio gestor, o objeto desse artigo, o estudo se propõe que seja adotada uma nova denominação para esse controle, já usada no cotidiano por alguns profissionais do controle, o de "Controle Primário", para se diferenciar do "Controles interno institucional", também chamado por alguns de "Controle avaliativo" (ANTUNES, 2009), entendido como uma estrutura própria de fiscalização dentro do mesmo poder.