Como se sabe, a notícia do crime (espontânea, provocada ou coercitiva) é o ponto de partida para as investigações realizadas pela polícia judiciária, civil ou federal. A instauração do inquérito policial é ato discricionário [01] da autoridade policial (Delegado de Polícia) que poderá, após exame preliminar da ocorrência de que tomou conhecimento [02], deferir ou indeferir a sua abertura (salvo nos casos de requisições judiciais/ministeriais ou em decorrência de prisões em flagrante delito, quando o início do referido procedimento inquisitorial é automático).
Dentre as notícias que chegam ao conhecimento da autoridade policial, algumas configuram fatos manifestamente atípicos (ex: dano culposo, dívidas cíveis etc.), caso em que o indeferimento do início das investigações é sumário e sem maiores divagações. Manoel Messias BARBOSA (2009, p. 27), aliás, lembra que o limite mínimo da legalidade do inquérito é a suspeita da prática de um fato típico, aduzindo que: "Se a suspeita inexiste, se o fato que se pretende apurar não tem enquadramento penal possível, a investigação peca por inutilidade e representa ameaça de constrangimento ilegal à liberdade física das pessoas dela objeto...".
Outras notícias pecam pela vagueza ou indeterminação de alguns dados essenciais à persecução criminal, gerando dúvida sobre a própria existência do fato delituoso. Neste particular, deverá o delegado instaurar o inquérito de imediato? A prudência e o bom senso recomendam que não, sendo imperiosa a realização de um levantamento preliminar, a fim de checar a veracidade das informações.
O fundamento para a averiguação de informações está previsto no parágrafo 3º do artigo 5º do atual Código de Processo Penal (Decreto-Lei nº 3.689, de 03.10.1941), segundo o qual: "Qualquer pessoa do povo que tiver conhecimento da existência de infração penal em que caiba ação pública poderá, verbalmente ou por escrito, comunicá-la à autoridade policial, e esta, verificada a procedência das informações, mandará instaurar inquérito".
Referido levantamento preliminar poderá ser informal, quando executado de modo direto, pessoal e sem exigência de documentação das diligências, ou formal, se decorrente de abertura de procedimento mecanizado e formado por atos documentados.
Como manifestação da segunda modalidade, nasceu, em decorrência da praxe policial, o procedimento da Verificação Preliminar de Informação (VPI), destinado a verificar a procedência da notícia crime ou elementos indispensáveis à instauração do inquérito.
O Código de Processo Penal, apesar de abrir caminho (cf. § 3º do artigo 5º), não normatizou expressamente a VPI. Nada obstante, o Departamento da Polícia Federal a regulamentou administrativamente através da Instrução Normativa nº 01/1992 [03](lá é chamada de Investigação Preliminar - IPP). Em algumas unidades da federação, no âmbito das polícias civis, também se observa a regulamentação da VPI por meio de atos normativos infralegais. No Estado de Sergipe, por exemplo, para tanto foi editada a Instrução Normativa nº 01/2006, da Superintendência da Polícia Civil [04].
Da leitura dos referidos textos, extraem-se algumas características da VPI, a saber:
1) a autoridade policial deve instaurar o inquérito policial imediatamente após tomar conhecimento da infração penal, salvo se houver necessidade da verificação preliminar; 2) a simplicidade, celeridade e informalidade dos atos são inerentes à VPI, não devendo ser reproduzidos nela expressões ou conteúdo próprios do inquérito policial; 3) normalmente se designa um servidor policial (agente, investigador) para execução do levantamento, o qual, ao final, emitirá relatório de serviço conclusivo e opinativo do apurado, destinando-o à autoridade policial competente. Nada obsta, em nosso entendimento, que o próprio delegado realize a averiguação pessoalmente; 4) as peças da VPI comporão os autos do inquérito policial ou termo circunstanciado de ocorrência, caso instaurados; 5) persistindo as dúvidas quanto aos fatos, deve ser instaurado o inquérito policial; 6) a VPI pode ser arquivada diretamente pela própria autoridade policial (a quem cabe o controle, fiscalização, apreciação e decisão da VPI), mediante despacho fundamentado, constatada a inocorrência de fato delituoso.
Thiago André Pierobom de ÁVILA (2009), pertinentemente, analisa qual seria o limite cognitivo de uma VPI:
Em nosso entendimento, esta verificação preliminar deve se restringir tão somente aos requisitos que a doutrina estabelece como justa causa para a instauração do inquérito policial; assim, já havendo na notícia crime justa causa para instauração do inquérito policial, deve esse ser imediatamente instaurado; não havendo ainda justa causa para a instauração do inquérito policial, seria instaurada a verificação preliminar apenas para se confirmar a viabilidade de instauração do inquérito. Segundo a doutrina, seriam requisitos de justa causa para instauração do inquérito: tipicidade em tese, sinais da existência do fato, inexistência de causa extintiva da punibilidade, presença das condições de procedibilidade. Este seria o limite cognitivo da verificação preliminar que, confirmado, ensejaria obrigatoriamente a instauração de inquérito.
O mesmo autor rechaça a admissibilidade da verificação preliminar com a finalidade de esclarecer a autoria de um crime do qual já se tem confirmação da prática (certeza da materialidade), remetendo esta investigação ao inquérito policial, com as características que lhe são próprias (cf. ÁVILA, 2009).
Por outro lado, não raro, a polícia recebe denúncias anônimas ou apócrifas por meio de ligações telefônicas, cartas ou disque-denúncia, apontando determinada pessoa como suspeita de prática delituosa, sem, porém, indicar possíveis vítimas ou elementos de prova da materialidade. A instauração imediata de um inquérito, sem estes subsídios mínimos, pode resultar em uma investigação fracassada ou, pior, em constrangimento ao inocente equivocada ou falsamente denunciado. Como bem assenta Rogério GRECO (2010, p. 151): "Não se inicia investigações por puro capricho, por curiosidade, por leviandade, mas sim quando se tem um mínimo necessário de provas que possa conduzir a investigação à descoberta de um fato criminoso e de seu provável autor".
Apesar de a presunção de inocência somente ser ilidida com o trânsito em julgado da ação penal (art. 5º, LVII, da Constituição Federal), inegável a repercussão social negativa do inquérito policial sobre muitos investigados [05]. Sendo anônima a denúncia inverídica, o falso comunicante dificilmente é identificado para responder civil [06] e/ou penalmente [07].
Para o caso específico do Disque-Denúncia, Rogério GRECO (2010, p. 151), defende, com muita propriedade, o uso do instrumento da investigação preliminar ao inquérito, sob os seguintes argumentos:
Devemos ter em conta que o indiciamento de alguém, que não praticou qualquer infração penal, simplesmente pelo fato de ter sido denunciado anonimamente, ofende, frontalmente, sua dignidade. Um inquérito policial, ou mesmo uma ação penal proposta em face de um homem de bem, causa seqüelas terríveis. Por isso, não podemos brincar com a justiça penal. Assim, não entendemos como possível a instauração de um inquérito policial baseada, tão somente, nas informações trazidas por aquele que as levou a efeito através do disque-denúncia. Poderá sim a autoridade policial, iniciar uma investigação preliminar, sem o formalismo exigido pelo inquérito policial para, somente após, verificada a procedência das informações, determinar sua abertura.
Nesse passo, a VPI serve como um filtro de notícias, prevalecendo apenas as delações verossímeis e viáveis. Se o resultado da averiguação trouxer o mínimo de segurança para o início das investigações, estará autorizada a abertura do Inquérito Policial [08].
Existem, contudo, posicionamentos contrários à instauração de procedimento escrito e oficial preliminar ao Inquérito. Nesse sentido se manifesta Guilherme de Souza NUCCI (2004, p. 72), para quem: "Caso a autoridade tenha dúvida a cerca da existência de alguma infração penal ou mesmo da autoria, poderá, no máximo, verificar direta, pessoalmente e informalmente se há viabilidade para instauração do Inquérito".
Ousamos discordar. Para a averiguação de algumas notícias, sobretudo as permeadas por várias nuances fáticas, a simples pesquisa nos moldes apregoados pelo referido autor não se mostra suficiente, demandando diligências circunstanciadas e detalhadas. Vale ressaltar que a extensão dos registros escritos deve ser apenas a necessária para formação do juízo de viabilidade pela autoridade policial. Se as informações perquiridas não exigirem maiores esforços, sendo de constatação imediata (ex: notícia de homicídio em via pública), a VPI é dispensada, bastando um levantamento informal.
Polêmica também se instala na possibilidade de arquivamento da VPI pela própria autoridade policial. Estar-se-ia, com isso, subtraindo do Ministério Público, titular da ação penal pública, o conhecimento de fatos ensejadores de persecução criminal? Alguns membros do Parquet encaram com desconfiança o arquivamento direto de procedimento oficial apuratório pela polícia, sem um controle externo. Para evitar este tipo de questionamento, é recomendável o encaminhamento dos autos da VPI arquivada ao Ministério Público, cujo representante, se discordar da manifestação, poderá requisitar a instauração do Inquérito.
Ante a ausência de um regramento uniforme da VPI em todo o país, disposto em lei federal, propostas legislativas existem no Congresso Nacional para suprir a omissão.
Na Câmara dos Deputados, o Projeto de Lei n. 4.209/2001 (mais tarde PLC nº 205 de 2008), originalmente elaborado por uma comissão de juristas vinculada ao Ministério da Justiça, propôs uma reforma do capítulo do atual CPP destinado à investigação policial. A redação final consolidada na Câmara prevê a normatização da VPI, nos seguintes termos:
Art. 9º O inquérito policial deverá ser instaurado imediatamente após a autoridade policial tomar conhecimento da infração penal de que trata o art. 4º deste Código, salvo quando a investigação depender de verificação preliminar de procedência da notícia crime.
§ 1º No caso de não haver os elementos indispensáveis à instauração do inquérito, a autoridade policial, além de adotar as providências arroladas no art. 6º deste Código, deverá:
I – tombar a notícia crime em livro próprio;
II – dar início à verificação preliminar de procedência da notícia crime; e
III – disponibilizar ao Ministério Público, quando requisitadas, e à parte interessada ou a quem tiver qualidade para representá-la, quando solicitadas, informações acerca do andamento da verificação preliminar de que trata o inciso anterior.
§ 2º Constatada a procedência da notícia crime, a verificação preliminar de que trata o caput deste artigo converter-se-á em inquérito policial, caso contrário, será arquivada pela autoridade policial.
(...)
Art. 10. O inquérito policial deverá ser concluído no prazo de 30 (trinta) dias, renovável por igual período, até o limite máximo de 90 (noventa) dias, contados do conhecimento da infração penal pela autoridade policial ou da conversão de verificação preliminar em inquérito na forma do § 2º do art. 9º deste Código, salvo se o investigado estiver preso, quando o prazo será de 10 (dez) dias.
(...)
Art. 18. Arquivados os autos da investigação, por falta de base para a denúncia, havendo notícia de outras provas, a autoridade policial deverá proceder a novas diligências, de ofício, ou mediante requisição do Ministério Público.
Parágrafo único. Aplica-se o disposto no caput deste artigo à verificação preliminar de que trata o art. 9º deste Código.’(NR)
Com a conclusão dos trabalhos na casa iniciadora, a matéria foi encaminhada ao Senado em 11.12.2008. A presidência do Senado, entretanto, nos termos do inciso II do art. 374 do seu Regimento Interno, estabeleceu que as proposições em curso ou as sobrestadas em tramitação no Senado que envolvessem matéria relacionada com o Projeto de Lei do Senado 156/2009 (oriundo do Anteprojeto de Reforma do Código de Processo Penal, elaborado por comissão de juristas coordenada pelo ministroHamilton Carvalhido) fossem a ele anexadas, para possível incorporação através de emendas, interrompendo, dessa forma, a tramitação autônoma do PL 4.209/2001.
O texto do Projeto 156/2009 aprovado em 17.03.2010, na Comissão de Constituição e Justiça do Senado (Emenda nº 1 – CCJ (substitutivo)), pendente de votação até o momento, não contempla a regulação constante do projeto 4.209/2001, ou de outro da mesma natureza. Ou seja, até aqui houve um retrocesso em termos de propostas legislativas para a regulamentação nacional da VPI.
A aprovação de uma normatização homogênea para todo o país sem dúvida traria, além de uniformidade na realização do levantamento preliminar formal, maior segurança jurídica. De todo modo, as discussões do projeto de reforma do CPP no congresso ainda não encerraram, sendo possível o retorno da matéria nas próximas votações.
Diante de todo o exposto, é possível notar que o procedimento da Verificação Preliminar de Informação não constitui apenas um meio para prevenção da abertura de inquéritos policiais inviáveis, mas também garantia ao cidadão inocente de não ser envolvido temerariamente em uma investigação criminal, através de notícias vazias e insubsistentes.
Deve-se prestigiar o uso da VPI, quando não for possível realizar levantamento de dados de modo informal. Entendemos que, no âmbito das polícias estaduais, onde não houver atos normativos reguladores, não haverá óbice à instrumentalização do mencionado procedimento por meio dos parâmetros supra mencionados.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ÁVILA, Thiago André Pierobom de. PL nº 4.209/2001: a (tímida) reforma da investigação criminal. Jus Navigandi, Teresina, ano 13, n. 2023, 14 jan. 2009. Disponível em: Jus Navigandi. Acesso em: 03 out. 2010.
BRASIL. Projeto de Lei n° 4.209/2001. Sítio da Câmara dos Deputados. 2001. Disponível em: <http://www2.camara.gov.br>. Acesso em: 14 set. 2010.
BRASIL. Projeto de Lei n° 156/2009. Sítio do Senado Federal. 2009. Disponível em: <http://www.senado.gov.br>. Acesso em: 14 set. 2010.
CUNHA, Rogério Sanches; LORENZATO, Gustavo Muller e FERRAZ, Maurício Lins e Ronaldo Batista PINTO. Processo Penal Prático. 3. ed. Rev. e atual. Salvador: Editora Podium, 2008.
GARCIA, Ismar Estulano. Procedimento Policial: Inquérito e Termo Circunstanciado. 10. ed. Goiânia: AB, 2004.
GRECO, Rogério. Atividade Policial. 2. ed. rev., ampl. e atual. Rio de Janeiro: Impetus, 2010.
NUCCI, Guilherme de Souza. Código de Processo Penal Comentado. 3. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004.
ROCHA, Luiz Carlos. Manual do Delegado de Polícia: Procedimentos policiais. Bauru, São Paulo: Edipro, 2002.
Notas
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Dentre as características do Inquérito Policial, os autores Rogério Sanches CUNHA, Gustavo Muller LORENZATO, Maurício Lins FERRAZ e Ronaldo Batista PINTO (2008. p. 22), mencionam a da discricionariedade, pela qual: "à autoridade policial que preside o inquérito policial é conferida certa liberdade de autuação, presumindo-se, por óbvio, a prevalência do bom senso e do razoável. Destarte, pode o Delegado de polícia indeferir sua instauração, cabendo recurso de tal decisão ao Chefe de Polícia, assim entendido o Delegado-Geral de Polícia ou o Secretário de Segurança Pública (art. 5º, § 2º, CPP)".
Na lição de Ismar Estulano GARCIA (2004, p. 33): "Do exame preliminar da notícia da infração podem resultar várias soluções: deferimento, determinando instauração de inquérito; determinação de sindicâncias preliminares; intimação do noticiante para suprir omissões; indeferimento por atipicidade do fato; indeferimento por falta de interesse de agir (extinção da punibilidade); indeferimento por suspeição, incompetência, ilegitimidade para agir, coisa julgada etc".
Outrossim, a Instrução Normativa n. 11/DG/DPF, de 27.06.2001,que define e consolida as normas operacionais para execução da atividade de Polícia Judiciária no âmbito do Departamento de Polícia Federal, no item 6, prevê, in verbis: "Quando as informações noticiadas não possibilitarem a instauração imediata de inquérito policial, será averiguada a sua procedência com vista à confirmação da existência da infração penal, na forma prevista no § 3º, art. 5º do Código de Processo Penal".
"Art. 2º. A verificação preliminar de informação – VPI, é um instrumento que se destina a verificar a veracidade da notícia de infração penal, chegada de forma precária ao conhecimento da autoridade policial, e que, em razão da escassez de dados e das dúvidas suscitadas, não justificam a imediata instauração de inquérito policial (...)".
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Muitos candidatos a empregos privados e concursos públicos são excluídos sumariamente da seleção pelo simples fato de terem sido investigados no bojo de um inquérito. O edital de abertura de inscrições n.º 001/2008, do último concurso de ingresso na carreira do Ministério Público de Pernambuco, por exemplo, excluía eventuais candidatos investigados em inquérito nos seguintes termos: "6. São requisitos para o ingresso na carreira do Ministério Público: (...) m) não estar respondendo a inquérito policial, processo administrativo e/ou disciplinar; (...)". Referida menção é manifestamente inconstitucional sendo, portanto, passível de desconstituição pelo poder judiciário.
O Código Civil prevê no art. 927 que: "Aquele que, por ato ilícito (arts. 186 e 187), causar dano a outrem, fica obrigado a repará-lo". Da jurisprudência extrai-se o seguinte aresto: "Responsabilidade Civil. Dano moral. Acusação falsa de crime. Ofensa à honra e dignidade da pessoa. Pessoa pública. Limites ao dever de informar. Indenização devida. Sentença de parcial procedência mantida. Recurso improvido". (TJSP - Apelação Com Revisão: CR 5779134500 SP, Relator(a): Caetano Lagrasta, Julgamento: 04/02/2009, Órgão Julgador: 8ª Câmara de Direito Privado, Publicação: 20/02/2009).
Os crimes de denunciação caluniosa e de falsa comunicação de crime ou contravenção estão previstos no Código Penal, respectivamente, nos seguintes artigos: "Art. 339 - Dar causa a instauração de investigação policial, de processo judicial, instauração de investigação administrativa, inquérito civil ou ação de improbidade administrativa contra alguém, imputando-lhe crime de que o sabe inocente: Pena - reclusão, de 2 (dois) a 8 (oito) anos, e multa. § 1º - A pena é aumentada de sexta parte, se o agente se serve de anonimato ou de nome suposto. § 2º - A pena é diminuída de metade, se a imputação é de prática de contravenção"; "Art. 340 - Provocar a ação de autoridade, comunicando-lhe a ocorrência de crime ou de contravenção que sabe não se ter verificado: Pena - detenção, de 1 (um) a 6 (seis) meses, ou multa".
8.Conforme demonstra o informativo nº 580, o STF, neste ano, manifestou-se favorável à investigação preliminar na hipótese de denúncia anônima: "Denúncia Anônima: Investigação Criminal e Quebra de Sigilo Telefônico – 1: "(...) Destacou-se, de início, entendimento da Corte no sentido de que a denúncia anônima, por si só, não serviria para fundamentar a instauração de inquérito policial, mas que, a partir dela, poderia a polícia realizar diligências preliminares para apurar a veracidade das informações obtidas anonimamente e, então, instaurar o procedimento investigatório propriamente dito. HC 95244/PE, rel. Min. Dias Toffoli, 23.3.2010. (HC-95244)" - Grifo nosso.