Alternativas para incentivar a redução da emissão de gases poluentes com base em estudos jurídico-legais

No intuito de encontrar alternativas viáveis e sustentáveis para reduzir a emissão de gases prejudiciais, foram estudados os direitos humanos em geral (considerando-se o ambiente como direito de 3ª geração) e conceitos do Direito Internacional, que embasam a normatização a respeito do tema. A partir desse referencial, busca-se descobrir quais as alternativas já encontradas para a redução de gases, principalmente pela iniciativa privada. O GHG Protocol, lançado inicialmente pela WRI e pela WBSCD, pode ser considerado um marco fundamental para a decisão de redução na emissão de Gases de Efeito Estufa. A adesão de empresas privadas ao GHG Protocol acontece principalmente pela vantagem competitiva obtida pelas organizações participantes, já que tal programa comporta-se como um pré-requisito para negociações internacionais.

Palavras-Chave: Meio ambiente. Direito Internacional. Emissão de Gases. Redução. Soluções.

Abstract

In order to find viable and sustainable alternatives to reduce emissions of greenhouse gases, we studied human rights in general (considering the environmental rights of third-generation) and concepts of international law, which underlies the regulation regarding the issue. From that, we intend to discover which alternatives were already found for the gases reduction, mainly by private initiative. The GHG Protocol, first launched by WRI and WBSCD can be considered a milestone for the decision to reduce the emission of greenhouse gases. The entry of private companies to GHG Protocol is especially true for the competitive advantage gained by participating organizations, as this program behaves as a prerequisite for international negotiations.

Keywords: Environment; International Law; Gases Emission; Reduction; Solutions.

1 Introdução

Os direitos fundamentais podem ser interpretados como os direitos do homem que são válidos para todos os povos em todos os tempos e que resultam da própria natureza humana, adquirindo caráter inviolável, atemporal e universal.

A doutrina, ao observar a ordem histórico-cronológica dos Direitos Humanos, estabeleceu algumas sucessivas gerações. Porém, há controvérsias a respeito dessa divisão: é incontroversa a existência de três gerações, mas alguns autores já se referem à existência de uma quarta e até mesmo quinta geração. Apesar de a doutrina se referir ao tema com a denominação de "gerações de direitos humanos", conforme a proposta inicialmente traçada por Karel Vasák, não se deve ter a ideia equivocada de que houve uma sucessão histórica de direitos. Na verdade, cada "geração" traz um conjunto de direitos que se anexa à anterior de modo a garantir a existência plena dos Homens, em todas as suas dimensões, seja a humana, a política ou a social.

O surgimento das gerações de direito está diretamente relacionado ao processo histórico por que passou a Humanidade. Assim, impossível estudar um dissociado do outro, de modo que as gerações de direitos serão apresentadas a partir de um curso pela história mundial.

De acordo com Vargas (1998),

A primeira geração corresponde aos direitos consagrados até a Declaração Universal dos Direitos Humanos, de 10/12/1948. Dizem respeito aos direitos individuais, civis e políticos, em resumo, os direitos de igualdade. Juridicamente são entendidos como direitos negativos, exigindo abstenção por parte do Estado. Já consagrados, grande parte, pela Declaração dos Direitos do Homem (Declarações dos Direitos do Homem e do Cidadão de 16/8/1789 e de 24/6/1793); marco da Revolução Francesa, foram positivados no Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos de 16/12/1966, entrando em vigor a partir de 23/03/1976.

Tais direitos de primeira geração têm caráter negativo, pois são direitos de defesa do indivíduo. Também fazem uma nítida separação entre o Estado e os indivíduos. Essencialmente são os direitos individuais.

A segunda geração dominou o século XX, constituindo-se basicamente dos direitos sociais, culturais, econômicos e os coletivos, ou seja, os direitos da igualdade. Procuram alcançar a igualdade material por meio da intervenção positiva do Estado, assim estão relacionados às liberdades positivas, que exigem essa conduta positiva do Estado para alcançar a busca do bem-estar social.

A terceira geração passou a ser mais observada a partir da segunda metade do século XX, estabelecendo-se como os direitos de fraternidade, em que está incluído o direito a um meio ambiente equilibrado, ao progresso e a uma qualidade de vida saudável. Tal geração tem um alto nível de universalidade e humanismo, destinando proteção não apenas aos interesses individuais das pessoas, mas também aos de um grupo ou de um momento. Os principais temas aqui discutidos são desenvolvimento, paz, meio ambiente, comunicação e patrimônio comum da humanidade.

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Há autores que já mencionam as quarta e quinta geração de direitos que não serão exploradas neste trabalho.

O meio ambiente pode ser encarado com um direito fundamental da pessoa humana, uma vez que se enquadra dentre aqueles direitos humanos garantidos na terceira geração de direitos, conforme explicitado anteriormente. Faz parte de uma classe de direitos que passou a ser garantida recentemente, após meados do século XX e que está inserido dentre os direitos fundamentais garantidos na Constituição Brasileira de 1.988.

O capítulo VI do Título VIII da Constituição Federal de 1.988 versa sobre o Meio Ambiente no artigo 225 e seus parágrafos e incisos. O Título VIII trata "Da Ordem Social" e dedica-se a abordar temas como a seguridade social, a educação, cultura e desporto, ciência e tecnologia, a comunicação social, o meio ambiente, a família, criança, adolescente e idoso e os índios. São todos os direitos sociais, de terceira geração, que merecem proteção máxima e, portanto, constitucional, no sistema protetivo brasileiro.

O artigo 225 da CF apresenta o meio ambiente como de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida das presentes e futuras gerações.

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

Os bens de uso comum do povo (res communis omnium) são categoria dos bens públicos que, apesar de serem de titularidade das pessoas jurídicas de direito público (União, Estados, Municípios e Distrito Federal), destinam-se ao uso e ao gozo da coletividade, conforme os ensinamentos de Washington Monteiro de Barros (2007).

O direito ambiental somente veio a se firmar na esfera jurídica brasileira com essa Lei n° 6.938/81, que institui a denominada "Política Nacional do Meio Ambiente" – PNMA. O art. 3º, inciso I da lei, traz a definição legal de meio ambiente como "o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas suas formas". Por ser a definição legal em vigor no Brasil, esta será adotada neste trabalho.

Ao longo dos anos, percebeu-se que o desenvolvimento passou a ser o principal inimigo dos recursos ambientais, como confirmam os países industrializados, gerando a degradação da qualidade das águas, do solo e da atmosfera, assim como a extinção de diversas espécies da fauna e da flora. Assim, a grande questão passa a ser como permitir a exploração dos recursos naturais sem colocá-los em risco de extinção.

Segundo Édis Milaré, surgiu desse impasse o denominado desenvolvimento sustentável, ou ecodesenvolvimento, "cuja característica principal consiste na possível e desejável conciliação entre o desenvolvimento, a preservação do meio ambiente e a melhoria da qualidade de vida – três metas indispensáveis (2005, p. 52/53).

O art. 3°, I, da Lei federal n. 6.938/81 apresenta a definição de poluição, segundo a qual toda poluição gera degradação da qualidade ambiental. Porém, a degradação da qualidade ambiental pode decorrer de outros fatores, sejam naturais ou por intervenções humanas; apenas a última recebe o nome de poluição. O art. 3°, IV, da referida Lei, traz a definição de poluidor: o homem que intervém no ambiente gerando poluição.

A Constituição Federal instituiu o Princípio do Poluidor-Pagador e esta expressão pode provocar duas conclusões: primeiro, pode-se entendê-la como a possibilidade de alguém, mediante paga, adquirir o direito de poluir; porém, a outra vertente do entendimento que surge é o de que o causador do dano deverá responder integralmente por sua reparação, fazendo com que tal princípio também possua função inibitória.

Segundo Antônio Herman Benjamin (1993, p.228), o princípio em comento "impõe ao poluidor o dever de arcar com as despesas da prevenção, reparação e repressão da poluição", estabelecendo que o "causador da poluição e da degradação dos recursos naturais deve ser o responsável principal pelas consequências de sua ação (ou omissão)".

2.2 Normas internacionais em Direito Ambiental

Segundo Birnie e Boyle (2002, apud ROESSING NETO, 2006), o Direito Internacional Ambiental tem cinco principais funções, com a finalidade de assegurar a proteção do meio ambiente, que são:

- prover mecanismos e procedimentos para negociar as regras e padrões necessários, resolver disputas e supervisionar a implementação e a adequação aos tratados e regras costumeiras. Ajudar, pois, a promover a cooperação entre Estados, organizações internacionais, e ONGs (organizações não-governamentais);

- regulamentar problemas ambientais, estabelecer padrões e objetivos internacionais comuns para a prevenção ou redução do dano, e prover um processo e elaboração de regras flexível que permite a adaptação rápida a novos desenvolvimentos tecnológicos e avanços científicos;

- estabelecer reparação ou compensação por dano ambiental sofrido por um Estado ou indivíduo em virtude de dano transfronteiriço;

- desenvolver direitos individuais ambientais e a responsabilização por crimes ambientais definidos no Direito Internacional;

- harmonizar leis nacionais, tanto em âmbito global como em âmbito regional (União Européia, por exemplo), posto que os tratados e outros instrumentos internacionais acabam inspirando a elaboração de leis internas em diversos países.

A partir das definições de tais funções, pode-se entender que o Direito Internacional Ambiental pretende prover a representação e a defesa do meio ambiente de forma direta, através dos tratados internacionais, assim como de forma indireta, influenciando as leis internas e os padrões ambientais em diversos países.

3 Tratados internacionais sobre a poluição atmosférica

Existem cinco principais tratados internacionais sobre o meio-ambiente, envolvendo em especial a poluição atmosférica. O primeiro deles foi concluído e assinado em 1985, na Áustria, com título de Convenção de Viena para Proteção da Camada de Ozônio. No Brasil, foi promulgado em 06 de junho de 1990, pelo decreto n°99.280.

As obrigações gerais estabelecidas para as partes constam, em resumo, no artigo 2°, parágrafo 1 e 2. Assim, fica especificado, como objetivo das partes, cooperar para obter um melhor conhecimento dos efeitos das atividades humanas na camada de ozônio, na saúde e no ambiente; e adotar medidas legislativas ou administrativas apropriadas e cooperar na harmonização das políticas de controle das atividades humanas sempre que se verificar possíveis efeitos nocivos na camada de ozônio.

O Protocolo de Montreal sobre Substâncias que Destroem a Camada de Ozônio, concluído e assinado no Canadá em 1987, foi o segundo dentro do tema e consiste num tratado subsidiário à Convenção de Viena. No Brasil, foi promulgado através do decreto n°99.281, de 06 de junho de 1990. Esse tratado estabelece regras e metas às Partes, para que conduzam de maneira correta em relação às substâncias que podem ter efeitos nocivos sobre a camada de ozônio. Tais substâncias podem ser representadas pelos CFCs, Halons e Hidrofluorcarbonos.

O terceiro tratado internacional a respeito do tema foi concluído e assinado em Nova Iorque em maio de 1992, e entrou em vigor em 1994, sob o título de Convenção-quadro das Nações Unidas sobre Mudanças do Clima. O principal objetivo desse Tratado é alcançar a estabilização das concentrações de gases de efeito estufa na atmosfera num nível que impeça uma interferência antrópica perigosa no sistema climático. Tal meta deve ser cumprida num prazo que permita aos ecossistemas adaptarem-se naturalmente à mudança do clima. No Brasil, a convenção entrou em vigor em maio de 1994, e foi promulgado através do decreto n°2.652.

A Declaração do Rio de Janeiro sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, adotada no Rio em junho de 1992, também ficou conhecida como Eco 92. Tal tratado é constituído por 27 princípios que norteiam as Partes com definições do que deve ser feito em determinados casos, que estão relacionados com o desenvolvimento humano sustentável. A declaração foi adotada no Rio de Janeiro em 21 de junho de 1992.

O último Tratado Internacional concluído sobre o tema foi o Protocolo de Quioto, assinado em dezembro de 1997 no Japão. Tal protocolo estipula a redução de emissões com a finalidade de promover o desenvolvimento sustentável. Dessa forma, as Partes devem assegurar que suas emissões agregadas, expressas em dióxido de carbono, dos gases de efeito estufa listados no protocolo não excedam suas quantidades atribuídas. Porém, qualquer Parte pode transferir para ou adquirir de qualquer outra dessas Partes unidades de redução de emissões, assim criou-se o mercado de créditos de carbonos. O protocolo estabelece, para os países desenvolvidos, metas de redução das emissões de gases do efeito estufa. Os que não conseguirem atingir esses objetivos podem compensar o problema comprando créditos de carbono gerados em projetos de países em desenvolvimento (que não têm metas a cumprir). Para gerarem créditos de carbono, os projetos precisam ser aprovados pelo MDL (Mecanismo de Desenvolvimento Limpo), criado pelo Protocolo de Quioto. A partir daí, são negociados em bolsas de mercadorias.

4 Estratégias de internacionalização através da redução da emissão de gases poluentes

A par da dificuldade de se encontrarem soluções isoladas de empresas a respeito da evidente necessidade de redução da poluição atmosférica, foi encontrado um grande programa, ao qual várias empresas vêm se associando voluntariamente como forma de alcançar maior competitividade no ambiente corporativo. Trata-se do GHG (Greenhouse Gases) Protocol [<http//:www.ghgprotocol.org.>], que está em atuação desde 2001, envolvendo várias empresas de diversos setores de vários países.

O GHG Protocol foi desenvolvido em 1998 através de uma parceria firmada entre o World Resources Institute (WRI) [Instituto Mundial de Recursos] e o World Business Council for Sustainable Development (WBSCD) [Conselho Mundial de Negócios para o Desenvolvimento Sustentável], duas organizações internacionais de direito privado, ou seja, fora do ambiente eminentemente público e sem qualquer carga de coercibilidade sobre seus associados.

O WRI [<http//:www.wri.org.>] é uma organização não-governamental criada nos Estados Unidos devido à urgente necessidade de pesquisar e encontrar soluções práticas para proteger a Terra e melhorar a vida das pessoas. Os fundadores do instituto enxergaram a necessidade de criar uma instituição que fosse independente e tivesse credibilidade. Todo o trabalho é realizado por uma equipe de 150 membros, auxiliados por uma rede de assessores, colaboradores, parceiros e instituições que colaboram em mais de 50 países.

O WBCSD [<http//:www.wbcsd.org.>] é uma coalizão de 200 empresas internacionais unidas por um comprometimento em prol do desenvolvimento sustentável através de três pilares: crescimento econômico, balanço ecológico e progresso social. O conselho foi fundado às vésperas da Eco 92, na Suíça, com a finalidade de envolver empresas em questões de sustentabilidade e dar-lhe uma voz no fórum. Os membros advêm, hoje, de mais de 35 países e 20 grandes setores industriais, e o instituto ainda é beneficiado com uma rede global de mais de 50 conselhos empresariais nacionais e regionais, além de organizações parceiras, envolvendo cerca de 1000 líderes empresariais em todo o mundo. As atividades da WBCSD refletem a sua crença de que a busca pelo desenvolvimento sustentável é bom para os negócios e que os negócios são bons para o desenvolvimento sustentável.

Atualmente, a WRI e WBCSD têm parceria com governos, empresas e organizações não-governamentais em países desenvolvidos e em desenvolvimento para promover a ampla adoção do GHG Protocol como base para estratégias de mudança do clima.

O primeiro país a adotar o GHG Protocol foi o México, em outubro de 2006, seguido pelas Filipinas que, em novembro do mesmo ano, aderiu ao programa. No ano de 2007, a China foi o país que entrou para o grupo de países do GHG Protocol. Já em 2008, os países que aderiram ao programa foram Brasil e Índia. A América do Norte – alguns estados dos Estados Unidos e do Canadá – projetam a unificação de padrões em relação aos gases de efeitos estufa, e assim aparecem como parceiros do programa.

O GHG Protocol é a ferramenta mais utilizada mundialmente pelas empresas para entender, quantificar e gerenciar suas emissões. Dentre suas principais características destacam-se o caráter modular e flexível, o fato de oferecer uma estrutura para contabilização dos Gases de Efeito Estufa (GEE) e ser baseado em um amplo processo de consulta pública, e por fim sua neutralidade em termos de políticas ou programas, já que consiste em uma ferramenta isenta de políticas públicas.

O protocolo de GEE oferece às empresas em geral, principalmente àquelas localizadas nos países em desenvolvimento, uma ferramenta de gestão aceita internacionalmente para ajudá-las a competir no mercado global. Por outro lado, com essas ferramentas, as empresas publicam seus próprios inventários de emissão de gases que, uma vez sistematizados, que podem subsidiar a tomada de decisões públicas sobre mudanças climáticas. Para esclarecer:

Figura 1: Fluxo de Informações do GHG Protocol

A visão da iniciativa do GHG Protocol é harmonizar os padrões internacionais da contabilidade e dos relatórios de GEE para garantir que os diferentes regimes de comércio e outras iniciativas relacionadas ao clima adotem abordagens coerentes para a contabilidade de emissões de GEE. As ferramentas de cálculo fornecem um passo a passo e planilhas eletrônicas que ajudam os usuários a calcular as emissões de GEE provenientes de fontes específicas ou indústrias. Tais ferramentas são coerentes com as propostas do Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC) para a compilação das emissões em nível nacional.

O Programa do GHG Protocol no Brasil ^[01] foi lançado em 12 de maio de 2008, em Brasília, para promover a gestão voluntária dos gases do efeito estufa através da capacitação técnica e institucional para a contabilidade de GEE e comunicação em nível organizacional. É uma parceria do Ministério do Meio Ambiente do Brasil, com o Conselho Empresarial Brasileiro para o Desenvolvimento Sustentável, a Fundação Getúlio Vargas, o Conselho Empresarial Mundial para o Desenvolvimento Sustentável e o WRI, sendo o Brasil o quarto país a desenvolver um programa nacional de emissões de GEE com base no Greenhouse Gas Protocol. É interessante notar que, apesar de ser de iniciativa privada, em todos os países onde foi implantado – e no Brasil não é diferente – o GHG Protocol tem parceria e colaboração de órgãos governamentais.

A metodologia do GHG Protocol é compatível com as normas ISO e também com as metodologias de quantificação do Painel Intergovernamental de Mudanças Climáticas (IPCC), adotadas no Brasil há anos. A aplicação do GHG Protocol acontece de maneira adaptada ao contexto nacional, de modo que as informações geradas ainda podem ser aplicadas aos relatórios e questionários de iniciativas, como Carbon Disclosure Project, Índice Bovespa de Sustentabilidade Empresarial (ISE) e Global Reporting Initiative (GRI).

O processo de implantação do GHG Protocol no Brasil iniciou-se durante o ano de 2007, quando o WRI e o GVces (Centro de Estudos em Sustentabilidade da Escola de Administração de Empresas da Fundação Getúlio Vargas) submeteram um projeto ao Governo Britânico, com a finalidade de instalar o programa no Brasil. Desde o início, a idéia era estabelecer uma cultura de inventários corporativos no país, por meio da transferência gratuita da metodologia e do know-how para o cálculo de emissões. Dessa forma, o programa brasileiro começou a ser projetado na realização de um seminário e um workshop a respeito do GHG Protocol, para apresentar a metodologia a empresas interessadas em elaborar inventários de GEEs relacionados aos seus processos produtivos. Após o lançamento oficial do Programa Brasileiro GHG Protocol, foi realizado um workshop com as 27 empresas pioneiras que aderiram ao programa (chamadas de membros fundadores). Assim, os membros ajudaram a definir o formato dos treinamentos, o plano de trabalho e adaptações de ferramentas à realidade brasileira. Finalmente, em agosto de 2008 houve a primeira apresentação pública da metodologia, com presença de representantes de empresas, de ONGs e do setor governamental. Ainda no mesmo mês, as instituições participantes apresentaram o que já tinham produzido em termos de inventários de efeito estufa e receberam orientações de como complementar as informações para se adequarem ao Padrão Corporativo do GHG Protocol. Durante o ano de 2009, novos workshops aconteceram com a adesão de novas empresas, tendo como finalidade a apresentação dos primeiros inventários brasileiros em 2010.

Os membros fundadores do Programa GHG Protocol Brasil são: Grupo Abril, Alcoa, Ambev, Anglo American, ArcellorMittal, Banco do Brasil, Bradesco, Companhia Energética de São Paulo, CNEC Engenharia S.A, Companhia Paranaense de Energia, Embraer, Energias do Brasil, Ford, Furnas, Grupo USJ (Usina São João), Natura, O Boticário, Petrobras, Polícia Federal, Quattor Petroquímica, Sadia, Santander, Suzano Papel e Celulose, Unibanco, Itaú, Votorantim, Wal-Mart Brasil e Whirlpool.

Os principais motivos da participação das empresas no Programa Brasileiro GHG Protocol consistem em:

- receber treinamento em metodologias de cálculo, publicação e divulgação de emissão de gases do efeito estufa;

- incrementar capacidade para participação na formulação de políticas públicas;

- obter vantagem competitiva enquanto negócio sustentável;

- melhorar relacionamento com públicos de interesse, pela adequação a padrões e relatórios internacionais de sustentabilidade;

- possibilitar participação no mercado de carbono;

- desenvolver um registro histórico de dados que poderão ser considerados sob legislação ou regulamentos programáticos eventualmente adotados no futuro.

O inventário de emissões de gases do efeito estufa é uma espécie de registro do que se faz em uma empresa ou grupo de empresas, setor econômico, cidade, estado ou país, utilizado para se determinar as fontes de gases de efeito estufa nas atividades produtivas e a quantidade de GEE lançada à atmosfera. Contabilizar tais gases significa quantificar e organizar dados sobre emissões com base em padrões e protocolos, e atribuir essas emissões corretamente a determinada entidade.

Os inventários corporativos visam alcançar os objetivos acima apresentados e, para isso, utilizam um processo com cinco passos básicos, que são:

- definir os limites operacionais e organizacionais do inventário;

- coletar dados das atividades que resultam na emissão de GEE;

- calcular as emissões;

- adotar estratégias de gestão, como aumento de eficiência, projetos envolvendo créditos de carbono, introdução de novas linhas de produtos, mudança de fornecedor, entre outros.

O Padrão Corporativo do GHG Protocol estabelece que, para que um inventário de GEE seja bem sucedido, sua elaboração deve seguir cinco princípios que consistem em: relevância, integralidade, consistência, transparência e exatidão.

A lógica inicial da elaboração do Programa Brasileiro GHG Protocol consiste no fato de que, para que as empresas possam promover ações de redução das emissões de gases do efeito estufa, contribuindo para o auxílio de estratégias relacionadas às mudanças climáticas, primeiramente devem saber o quanto emitem e qual a origem dessas emissões. A fim de assessorar a elaboração dos inventários de emissões de GEE, o Programa Brasileiro GHG Protocol disponibiliza um guia intitulado Diretrizes para a elaboração de inventários corporativos de emissões de Gases do Efeito Estufa, que oferece treinamentos e acesso aos materiais do GHG Protocol, além de um formulário que estrutura a organização das informações que devem ser relatadas por cada empresa.

Os benefícios que as organizações visam ter ao adotar a iniciativa do inventário são:

- oportunidades de redução de custos, que está relacionada com melhoria da eficiência em processos gerenciais, redução ou otimização do uso de energia e de matérias-primas e adoção de fontes alternativas de energia;

- criação de benchmarking e oportunidades para melhorar a competitividade;

- participar de mercados de emissões de GEE, gerando receitas adicionais para a empresa;

- prestar contas aos acionistas e stakeholders, a fim de facilitar a comunicação de riscos e oportunidades associados à gestão de emissões de GEE, partindo dos dados fornecidos pelos inventários;

- replicabilidade e impacto em cadeia: através dos inventários é possível entender impactos na cadeia de valor, envolvendo fornecedores e compradores em ações de redução de emissões de GEE;

- traçar e alcançar metas de responsabilidade socioambiental;

- avaliar passivos e preparar-se para futuras políticas de emissões de GEE, antecipando-se à regulamentações sobre tais emissões.

- garantir oportunidades no mercado internacional, já que o mercado globalizado exige cada vez mais das empresas em termos de sustentabilidade e a gestão de emissões de GEE é um dos principais aspectos cobrados nas transações internacionais.