Resumo: Procurou-se avaliar como os jogos de poder forçam os Estados situados em regiões periféricas a aderirem à ideia dos blocos regionais e dos fóruns de cooperação para não sofrerem com a manipulação do poder por Estados hegemônicos no âmbito de organizações internacionais. Disso decorre a necessidade imperiosa de unificação econômica condicionada à relativização da soberania Estatal e também da celebração de alianças para evitar a dominação política e econômica. Aliada à globalização, a hegemonia exercida por Estados desenvolvidos produz efeitos tenebrosos para aqueles que são pouco desenvolvidos e de estruturas extremamente frágeis.
Palavras-chave: Relativização da soberania Estatal – organizações internacionais – relações de poder – Direito Internacional.
1 – Introdução
O Direito Internacional evoluiu bastante a partir do século XX, momento histórico marcante para o seu desenvolvimento. Até então, desconhecia-se a existência de outros sujeitos de Direito Internacional com relevância acentuada, tais como as organizações internacionais e as empresas transnacionais.
O século passado deixou um legado de acontecimentos, com destaque para os eventos mundiais que culminaram no remodelamento da política internacional. Assim ocorreu após o término da segunda guerra mundial, cujo desdobramento ensejou a criação da Organização das Nações Unidas (ONU) e a revisão da política internacional, especialmente em relação à paz e à segurança internacional.
Antes disso, muito se debatia acerca da aglomeração de Estados com pretensões comuns em determinado segmento. A Sociedade das Nações é um clássico exemplo que retrata a noção de solidificação da paz mundial, mesmo tendo fracassado. Começa-se a deliberar sobre a possibilidade de delegação da soberania a uma entidade internacional capaz de propugnar por interesses semelhantes de diferentes Estados.
O desenrolar dessas discussões desaguou na criação das organizações internacionais que, partir desse contexto, surgiam como mais novo sujeito de Direito Internacional. A relativização da soberania se concretizava cada vez mais em função das transformações políticas, econômicas, militares e sociais que o mundo vivia naquele momento histórico.
É nessa perspectiva que se pretende constatar o impacto dessa reviravolta do Direito Internacional na contemporaneidade. As organizações internacionais, e não podia ser diferente, refletem o equilíbrio de poder entre os Estados que integram a comunidade internacional, e acabam, de certa forma, direcionando a política internacional conforme os seus objetivos de consolidação hegemônica.
Para realizar essa averiguação, mister se faz ponderar sobre os elementos que compõem a estrutura Estatal, sobre a postura adotada pelos Estados após a propagação das organizações internacionais e sobre o papel desempenhado pela ONU nesse cenário de busca pela hegemonia. Eis o que se faz adiante.
2 – Análise crítica aos elementos de composição Estatal
Inicialmente, faz-se necessário, até mesmo por motivos pedagógicos, esmiuçar os elementos constitutivos do Estado, considerado este primeiramente como um fenômeno histórico, sociológico e político. Para tanto, deve-se analisá-lo de uma forma ampla e contundente, sem, no entanto, perder a acepção jurídica sobre o tema.
Na ótica de Valério de Oliveira Mazzuoli, o Estado moderno pode ser definido:
[...] em sua concepção jurídica moderna, como um ente jurídico, dotado de personalidade internacional, formado de uma reunião (comunidade) de indivíduos estabelecidos de maneira permanente em um território determinado, sob a autoridade de um governo independente e com a finalidade precípua de zelar pelo bem comum daqueles que o habitam. Assim, pode-se dizer que os Estados nascem a partir do momento em que ele reúne os momentos essenciais à sua constituição. (MAZZUOLI, 2007, p. 357)
De acordo com esta definição, fica evidenciado que o Estado é constituído de quatro elementos devidamente interligados entre si, e que podem o descaracterizar ou até mesmo fazer com que sua existência seja encerrada, faltando qualquer desses requisitos constitutivos. Dessa forma, é imprescindível estudar separadamente cada um dos referidos elementos, de modo a analisar suas particularidades e especificidades.
O primeiro e mais importante elemento caracterizador é a população, pois segundo sustenta Alain Pellet, "[...] um Estado é, antes de mais, uma coletividade humana" (DINH; DAILLER PELLET, 2003, p. 419). Portanto, a população é a base do Estado, sendo que esta nada mais é do que um conjunto de indivíduos.
Enquanto elemento constitutivo do Estado, a população é entendida, sobretudo, como a massa de indivíduos ligados de maneira estável ao Estado por um vínculo jurídico: o vínculo da nacionalidade [01]. A união do conjunto de nacionais advindos de um mesmo Estado integra o elemento populacional.
O segundo elemento constitutivo do Estado, primordial à existência deste, é o território fixo e determinado. Caracteriza-se como elemento material do conceito de Estado, que "[...] consubstancia na fração delimitada do planeta em que este se assenta com sua população e seus demais elementos." (MAZZUOLI, 2007, p. 356) Nesse sentido, o território é a base física do Estado, onde este exerce com exclusividade sua soberania e sua discricionariedade.
O Governo é considerado o terceiro elemento, apesar de ser subsidiário à população. A existência de um e outro são interdependentes, não havendo possibilidade de haver governo sem população, e vice-versa. Para o efetivo exercício do Direito Internacional é conveniente que a população e o território estejam sob o comando de algum governo.
Sendo assim, o Estado, enquanto pessoa jurídica, necessita de órgãos de representação que façam exprimir sua vontade e também para exercer seus direitos e deveres na esfera internacional. O exercício dessas faculdades com efetividade e discricionariedade somente ocorre por intermédio de órgãos competentes e compostos por indivíduos nacionais.
Nesse sentido, a efetividade governamental é imprescindível à existência do Estado em sua acepção externa. Alain Pellet demonstra isso ao aludir que:
A efetividade significa aqui a capacidade real de exercer todas as funções estatais, inclusive a manutenção da ordem e da segurança internas, e a execução dos compromissos externos. Apesar dos avatares da prática, esta existência é uma condição jurídica da existência do Estado. (DINH; DAILLER; PELLET, 2003, p. 426)
O derradeiro elemento constitutivo da estrutura Estatal é a soberania, que está enraizada na própria construção histórica do Estado moderno, permitindo, assim, que este mantenha sua independência e discricionariedade frente aos outros Estados existentes na esfera internacional. Ressalta-se que tal elemento encontra-se previsto na Carta das Nações Unidas, precisamente em seu art. 2º, parágrafo, que assim dispõe: "[...] a Organização está baseada no princípio da igualdade soberana de todos os seus membros".
Nesse sentido, expõe Paulo Emílio Vauthier Borges de Macedo que:
O parágrafo primeiro, de modo aparente, mostra-se uma exceção, pois prescreve o princípio da igualdade soberana dos "Membros". A presença de uma referência expressa a um dos titulares e a ausência do outro parecem indicar que o princípio aplica-se somente aos Estados. Mas isso é verdade. Trata-se apenas do nome do princípio: igualdade soberana dos Membros, ou Estados. Uma das muitas noções que este princípio traduz é a de que a organização não constitui um superestado para o qual os seus Membros teriam cedido a sua soberania. Os Estados continuam soberanos, e a ONU não possui qualquer prevalência hierárquica em relação a eles. (MACEDO, 2008, p. 59)
Entretanto, a sociedade internacional contemporânea não aceita de forma pacífica a soberania absoluta exercida de forma plena por algum Estado. A concepção de soberania que se vislumbra na atualidade se difere daquela idealizada na época de Bodin. Segundo o referido, na contemporaneidade, por:
[...] "soberania" deve entender-se autoridade suprema, então os Estados não são soberanos, pois detêm somente uma autoridade relativa: não se encontram sujeitos aos comandos de outros ordenamentos normativos nacionais, mas devem obediência às normas internacionais. Em verdade, a noção de soberania consiste em uma deificação de institutos humanos para a defesa de determinadas causas, e não a descrição de um fenômeno. (MACEDO, 2008, p. 61)
No momento em que o Estado não pode mais exercer de forma absoluta sua soberania, este começa a perder, ainda que de forma mínima, certo espaço na esfera internacional. Nesse ponto, Alain Pellet elucida que:
Não é necessário todavia à concepção absolutista da soberania, quanto mais não seja porque, na sociedade internacional contemporânea, amplamente interestatal, a soberania de cada Estado colide com a de outros Estados, concorrentes e iguais. Portanto, contrariamente ao que escrevem os autores voluntaristas, a limitação da soberania não deriva da vontade do Estado, mas, das necessidades da coexistência dos sujeitos de direito internacional. (DINH; DAILLER; PELLET, 2003, p. 434)
Dessa forma, a gradativa relativização da soberania e, consequentemente, de discricionariedade pelo Estado, correlaciona-se ao desenvolvimento pleno do Direito Internacional Público e de seus sujeitos, e não à constatação de um momento histórico. A seguir será feita uma abordagem acerca do Estado moderno.
3 – A postura adotada pelos Estados na esfera internacional: da consolidação da soberania à emergência das organizações internacionais
Os Estados surgiram apenas no princípio do século XVI, quando aparecem efetivamente na Europa. Antes desse período, quando não havia a organização complexa da estrutura Estatal moderna, prevalecia a época pré-Estatal. O nascimento do Estado soberano e da sociedade interestatal somente ocorre a partir do momento em que:
Um Estado supõe um poder central exercendo a plenitude das funções estatais sobre um território claramente definido que constitui a sua base. Depois de terem sacudido as tutelas externas, os reis tiveram de esperar ainda um século antes de ganharem, no plano interno, o combate contra a feudalidade. (DINH; DAILLER; PELLET, 2003, p. 52)
Nesse período de desenvolvimento embrionário do Estado moderno, até a primeira década do século XX, transpareceu com nitidez a imagem de sua organização, centralização e soberania plena de forma quase absoluta no âmbito internacional. Essas características eram extremamente necessárias à sua perpetuação na lógica dessa época marcada por conflitos.
As duas grandes guerras mundiais representam o marco da relativização gradativa da soberania e da discricionariedade dos Estados. Esses fatos históricos ensejaram a reorganização e compatibilização das entidades Estatais na comunidade internacional. Corrobora-se essa premissa pelo preâmbulo da Carta das Nações Unidas, senão vejamos:
NÓS, OS POVOS DAS NAÇÕES UNIDAS, RESOLVIDOS a preservar as gerações vindouras do flagelo da guerra, que por duas vezes, no espaço da nossa vida, trouxe sofrimentos indizíveis à humanidade, e a reafirmar a fé nos direitos fundamentais do homem, na dignidade e no valor do ser humano, na igualdade de direito dos homens e das mulheres, assim como das nações grandes e pequenas, e a estabelecer condições sob as quais a justiça e o respeito às obrigações decorrentes de tratados e de outras fontes do direito internacional possam ser mantidos, e a promover o progresso social e melhores condições de vida dentro de uma liberdade ampla.
No momento em que os Estados visualizaram riscos à sua soberania e se deram conta do aparecimento de duas grandes potências rivais no período pós-Segunda Guerra Mundial, fatores estes aliados às fragilidades e vulnerabilidades do sistema de manutenção da paz até então existente, é que se começou a propugnar pela reviravolta do Direito Internacional.
Essas circunstâncias foram suficientes para que os Estados dessem início ao processo de delegação parcial de sua soberania às novas entidades internacionais, das quais porventura venham a participar em razão da adesão aos tratados constitutivos. Emerge, nesse contexto, um novo sujeito de Direito Internacional capaz de romper com a sistemática da ordem internacional baseada somente na estrutura Estatal: a organização internacional.
A relação jurídica se modifica na perspectiva internacional, englobando não apenas os Estados, como também as organizações internacionais. Posteriormente, as empresas transnacionais também são incluídas entre os sujeitos de Direito Internacional.
De qualquer modo, é importante analisar o papel desempenhado por uma das principais organizações internacionais para se compreender o desvirtuamento das funções desse sujeito de Direito Internacional.
4 – Breves considerações sobre a Organização das Nações Unidas no Direito Internacional contemporâneo e sobre a sua competência para dirimir controvérsias envolvendo a paz e a segurança internacional
O Surgimento das Organizações Internacionais é um fenômeno do derradeiro século [02], que se consolida e se expande neste novo milênio. Francisco Rezek, um dos mais lúcidos analistas do fenômeno organizacional, é taxativo ao afirmar que: "[...] os objetivos dos Estados são sempre os mesmos, e têm por sumário a paz, a segurança, o desenvolvimento integral de determinada comunidade de seres humanos" (REZEK, 2007, p. 247).
Os Estados modernos encontraram nas Organizações Internacionais um campo fértil para as suas ambições e aspirações, tendo, no entanto, que delegar poderes e flexibilizar suas soberanias para composição desses novos sujeitos de Direito Internacional. Entretanto, demonstra-se estritamente necessário promover uma definição contundente sobre este fenômeno organizacional internacional. Assim, vislumbra-se oportuno, mais uma vez, recorrer a Mazzuoli, que conceitua as Organizações Internacionais como:
[...] uma associação voluntária de Estados, criada por um convênio constitutivo e com finalidades pré-determinadas, regida pelas normas do Direito Internacional, dotada de personalidade jurídica distinta da dos seus membros, que se realiza em um organismo próprio, dotado de autonomia e especificidade, possuindo ordenamento jurídico interno e órgãos auxiliares, por meio dos quais realiza os propósitos comuns dos seus membros, mediante os poderes próprios que lhe são atribuídos por estes. (MAZZUOLI, 2007, p. 498)
O exemplo mais ilustrativo dessa definição é a Organização das Nações Unidas (ONU), que reúne todas as características de uma Organização Internacional. Dentre as várias características enumeradas por Mazzuoli, destaca-se a capacidade civil e personalidade jurídica própria dessa entidade internacional [03], o que faz com que sua base voluntarista [04] perca terreno para uma vontade de status superior a dos próprios Estados que a criaram [05].
Isto significa que a partir do momento em que a Organização Internacional se sobrepõe ao interesse do Estado, este tem sua soberania flexibilizada no âmbito internacional, o que o compele a se submeter aos princípios e propósitos elementares dessa instituição.
Tal entendimento está previsto na Carta das Nações Unidas, quando dispõe em seu artigo 2º que:
A Organização e seus Membros, para a realização dos propósitos mencionados no Artigo 1, agirão de acordo com os seguintes Princípios:
[...]
2. Todos os Membros, a fim de assegurarem para todos em geral os direitos e vantagens resultantes de sua qualidade de Membros, deverão cumprir de boa fé as obrigações por eles assumidas de acordo com a presente Carta.
Apesar de tal princípio relativizar a soberania e a discricionariedade dos Estados signatários do tratado constitutivo da organização, ele também afeta aqueles que sequer são membros, conforme dispõe o item 6 do referido artigo: "A Organização fará com que os Estados que não são Membros das Nações Unidas ajam de acordo com esses Princípios em tudo quanto for necessário à manutenção da paz e da segurança internacionais."
Por força de tal regulamento, trata-se de um artigo erga omnes, vinculando todos os Estados existentes no plano internacional, sejam eles membros ou não da referida Organização. A corrente doutrinaria liderada por Hans Kelsen considera que o artigo cria uma obrigação jurídica para os terceiros Estados, senão vejamos:
É legítimo impor tal obrigação [...] aos Estados não Membros, proibindo o uso da força e criando uma obrigação de resolver todas as disputas internacionais por meios pacíficos, pois tal é a vontade da grande maioria da comunidade internacional que falou em nome da indivisibilidade da paz e que impôs a todos os Estados uma regra fundamental de direito. (BRANT, 2008, p. 116)
Quando o assunto é relacionado diretamente à paz e a segurança internacional, os Estados modernos não possuem soberania e discricionariedade plena para exercê-la, dependendo de decisões diretamente ligadas à ONU. Se a questão versar sobre o uso da força armada ou medidas extremadas capazes de manter a paz e a segurança, o órgão plenamente responsável pela deliberação desses assuntos é o Conselho de Segurança [06].
Após o fim da Segunda Guerra Mundial, a busca pela paz e segurança internacionais passou a ser conduzida pela Organização das Nações Unidas, que foi criada com a finalidade de atingir esse escopo. A adoção de medidas necessárias à resolução de conflitos internacionais é tomada sob o crivo do Capítulo VII da Carta da ONU, quando não obtida uma solução de maneira pacífica.
Quando houver temor, ou atos concretos, de rompimento com a paz e a segurança, praticados por qualquer dos sujeitos de Direito Internacional, inclusive por organizações paramilitares ou terroristas, a ONU, através do Conselho de Segurança, pode tomar as providências previstas no artigo 39, senão vejamos:
O Conselho de Segurança determinará a existência de qualquer ameaça à paz, ruptura da paz ou ato de agressão, e fará recomendações ou decidirá que medidas deverão ser tomadas de acordo com os Artigos 41 e 42, a fim de manter ou restabelecer a paz e a segurança internacionais.
Guilherme Stolle Paixão e Casarões e Rafael Ávila esclarecem o significado de ruptura, ameaça e agressão, afirmando que:
Entende-se por ‘ruptura à paz’ as hostilidades entre unidades armadas de dois Estados, ou quando a força das armas é aplicada por e contra um regime de fato efetivamente independente que não é reconhecido como um Estado, já que esse regime igualmente usufrui da proteção da proibição do uso de força. ‘Agressão’, por sua vez, pressupõe a aplicação direta ou indireta do uso da força, podendo se configurar também quando um Estado envia, ou está substancialmente envolvido no envio de grupos armados em outro Estado com a função de engajar-se em atos armados. Por fim, temos uma ‘ameaça à paz’ quando há nítida possibilidade de conflito armado entre Estados ou iminente perigo de ruptura de paz ou ato de agressão. (CASARÕES; ÁVILA, 2008, p. 609)
Com o surgimento da ONU, pode-se afirmar que os Estados delegaram parcela de sua soberania a tal entidade quando aderiram à Carta das Nações Unidas, com a finalidade de incumbi-la da responsabilidade de resolver, além de outras coisas, os problemas referentes à paz e à segurança internacionais.
As ações relativas à manutenção da estabilidade e da harmonia entre os Estados no bojo da comunidade internacional sujeitam-se ao controle da ONU. A competência dessa organização internacional é assegurada pelo reconhecimento dos membros signatários à Carta, que a conferem o poder discricionário de tomar as medidas que se fizerem necessárias para impedir guerras, atentados terroristas ou qualquer outro tipo de ameaça à humanidade.
Nesse sentido, os Estados comprometem-se, em tese, a respeitar a competência da ONU para atuar no combate ao terror e à crueldade. Contudo, essa instituição é um órgão político, que reflete a balança de poder entre as principais potências militares, políticas, econômicas e sociais, que procura atender aos anseios de consolidação hegemônica desses Estados.
As decisões do Conselho de Segurança sobre a intensidade das medidas que serão tomadas para assegurar a paz e a segurança internacionais são estabelecidas de acordo com a conveniência dos membros permanentes do Conselho. [07] Tudo depende das circunstâncias, dos sujeitos envolvidos na controvérsia e da disposição política da ONU para enfrentar o problema.
Estados aliados àqueles que gozam do direito de veto tendem a se beneficiar do jogo de poder entrelaçado na estrutura da aludida organização. Não se trata de um ambiente democrático em que prevalece a maioria, mas de um sistema assimétrico de busca incessante por alianças entre grandes e pequenos, fortes e fracos. [08]
E essa relação de supremacia também se reflete em relação às outras organizações internacionais que também acabam sendo influenciadas por Estados hegemônicos. A Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN) dominada pelos Estados Unidos é outro exemplo da hegemonia disfarçada. [09]
Os países considerados emergentes, por sua vez, tentam se contrapor e lutar contra a subjugação imposta pelos desenvolvidos através da participação em fóruns de cooperação e integração em blocos regionais. Essas manobras têm sido empreendidas no campo econômico e contam com o apoio de algumas instituições internacionais, como a Organização Mundial do Comércio (OMC), na deliberação envolvendo assuntos comerciais. Todavia, ainda se verifica a dificuldade de contrabalançar a força hegemônica dos principais líderes do Conselho de Segurança da ONU quando a questão se refere à tomadas de decisões sobre a paz e a segurança internacionais.